Decizia nr. 6257/2021 · Judicial suspension of ministerial order mandating public port pilotage: absence of justified case due to statutory authorization of execution modality by ministerial decree

Şedinţa publică din data de 9 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună suspendarea executării Ordinului nr. 991/2020, pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluvio-maritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu, emis de pârât, publicat în Monitorul Oficial nr. 434 din 22 mai 2020, în temeiul prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, până la judecarea definitivă a fondului cererii de anulare a acestui ordin.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 185 din 16.12.2020, a respins cererea reclamantei, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea cererii de suspendare.

3.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta arată că prima instanţă a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii hotărârii judecătoreşti.

Recurenta susţine faptul că i-a fost încălcat dreptul la apărare, deoarece instanţa trebuia să califice "notele scrise" depuse de intimat la data de 15.12.2020 ca fiind întâmpinare, să procedeze la comunicarea acesteia şi să pună în discuţia părţilor conţinutul său.

3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrabil în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta menţionează faptul că sentinţa contestată este insuficient motivată, ceea ce echivalează cu soluţionarea procesului fără a se intra în cercetarea fondului acţiunii.

3.3. În cel de-al treilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta menţionează că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Prima instanţă nu a analizat decât condiţia cazului bine justificat, fără a face referire şi la condiţia existenţa pagubei iminente.

Recurenta arată faptul că nu a contestat competenţa ministrului de resort de a emite ordinul în discuţie, ci alegerea modalităţii în care se poate desfăşura serviciul de pilotaj. Astfel, alegerea între cele trei litere ale art. 50 din O.G. nr. 22/1999 nu se poate face prin ordin de ministru, ci doar prin lege, întrucât modalitatea desfăşurării serviciului prin operatori economici specializaţi, autorizaţi în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2) (ceea ce reprezintă conţinutul art. 50 lit. b) din ordonanţă), s-a făcut prin art. 50 alin. (2) din O.G. nr. 22/1999 şi nu prin ordin de ministru. Dacă în art. 50 nu ar fi existat alin. (2), atunci, probabil că s-ar fi putut discuta despre competenţa ministrului de a efectua o atare alegere, însă, în acest context legal, este evidentă depăşirea competenţei de către emitentului Ordinului nr. 991/2020.

Schimbarea modalităţii actuale de derulare a serviciului de pilotaj s-a făcut cu încălcarea legii, aspect care ar fi trebuit să fie constatat de instanţa de fond. În mod evident, prin ordin de ministru se aprobă doar modul de derulare stabilit prin lege.

Recurenta susţine faptul că instanţa de fond a încălcat normele de drept material referitoare la monopol, respectiv prevederile art. 40 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, în conformitate cu care statul poate institui monopoluri asupra anumitor activităţi economice, însă, orice monopoluri, precum şi modalităţile lor de administrare trebuie stabilite prin lege specială. Aşadar, instituirea unui monopol pentru activitatea de pilotaj al navelor maritime, prin ordinul a cărei suspendare se solicită nu este permisă.

În altă ordine de idei, recurenta subliniază faptul că ordinul în discuţie produce o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor, deoarece acesta nu conţine nicio prevedere referitoare la autorizaţii, iar cea deţinută de societate este valabilă până la data de 26.03.2025.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările prezentate la dosar.

4.2. Recurenta a formulat răspuns la întâmpinare .

5. Alte aspecte procesuale

La termenul de judecată din data de 28.10.2021, petenta Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" S.A. a formulat cerere de intervenţie în interesul intimatului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii .

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, subsumate motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

6.1. Consideraţii generale

Aşa cum s-a precizat la pct. 1 al prezentei decizii, recurenta a solicitat instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, suspendarea executării Ordinului nr. 991/2020 pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluvio-maritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu, emis de Ministrul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, până la pronunţarea instanţei de fond.

Prima instanţă a respins cererea de suspendare, ca nefondată, soluţie care este împărtăşită de instanţa de control judiciar.

6.2. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii") este nefondat.

Înalta Curte nu poate primi susţinerea recurentei în sensul că prima instanţă a încălcat principii fundamentale ale procesului civil, mai precis, dreptul la apărare, contradictorialitatea şi rolul activ al judecătorului prin necalificarea înscrisului intimatului, intitulat "note scrise" ca şi în întâmpinare şi prin refuzul de a-l pune în discuţia părţilor.

În practicaua sentinţei recurate, instanţa a menţionat faptul că: "dezbaterile asupra fondului au avut loc în şedinţa publică din data de 09.12.2020 şi au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre; curtea, pentru a da posibilitatea părţilor să depună la dosar concluzii scrise a amânat pronunţarea la 16.12.2020."

Într-adevăr, intimatul a depus la dosar "note scrise" prin care a invocat excepţia de prematuritate în formularea cererii de suspendare faţă de data intrării in vigoare au ordinului în discuţie, însă instanţa nu a procedat la analizarea acestei excepţii, în raport de prevederile art. 394 alin. (3) C. proc. civ. În atare situaţie, recurenta nu poate susţine cu temei că a fost vătămată în drepturile sale procesuale.

În consecinţă, prima instanţă a respectat dreptul la apărare al recurentei, prevăzut de art. 13 C. proc. civ., precum şi principiul contradictorialităţii, nominalizat în art. 14 din acelaşi normativ, deoarece la dosarul cauzei nu a existat o întâmpinare care să nu fi fost comunicată acesteia, iar ambele părţi au avut dreptul să depună concluzii scrise în perioada de amânare a pronunţării, respectiv 09.12.2020 - 16.12.2020.

6.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") este nefondat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Contrar celor susţinute de către recurentă, prima instanţă s-a pronunţat asupra condiţiei existenţei pagubei iminente, arătând în cuprinsul sentinţei faptul că nu poate soluţiona în cadrul unei cereri de suspendare aspecte privind testul de proporţionalitate, deţinerea unui bun, ingerinţa în dreptul de proprietate al reclamantei, precum şi aplicabilitatea art. 1 din Protocolul 1 din CEDO.

Este de menţionat şi faptul că cele două condiţii impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, sunt cumulative. Aşadar, neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat este suficientă pentru a determina respingerea cererii de suspendare.

6.4. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material") este nefondat.

Conform art. 14 din Legea contenciosului administrativ, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.

De altfel, în cadrul activităţii de organizare a executării şi de executare în concret a legii, autorităţile publice emit acte juridice cu scopul de a modifica ordinea juridică existentă, folosind prerogative de putere publică, iar actele administrative se adresează persoanelor fizice sau juridice, care au obligaţia punerii lor în executare.

Cert este că trebuie asigurat un anumit echilibru în procesul executării din oficiu a actelor administrative, precum şi anumite garanţii de echitate pentru cetăţeni, întrucât activităţile administrative nu pot fi discreţionare în ceea ce priveşte alegerea formelor de executare.

În altă ordine de idei, din lecturarea dispoziţiilor normative anterior citate, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile prin care se solicită autorităţii publice revocarea actului administrativ (art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004) sau a unei acţiuni prin care se solicita anularea actului litigios (art. 15 din aceeaşi lege), prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speţa de faţă, în mod indiscutabil, Ordinul nr. 991/2020 emis de Ministrul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, care are ca obiect de reglementare stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluvio-maritime este obligatoriu, precum şi a modului de derulare a acestui serviciu, este un act administrativ.

De asemenea, în speţă, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din legea anterior nominalizată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

În speţa de faţă, Înalta Curte constată că nu suntem în prezenţa unui caz bine justificat.

În primul rând, recurenta susţine că alegerea între cele trei litere ale art. 50 din O.G. nr. 22/1999 nu se poate face prin ordin de ministru, ci doar prin lege, întrucât modalitatea desfăşurării serviciului prin operatori economici specializaţi, autorizaţi în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2) s-a făcut prin art. 50 alin. (2) din O.G. nr. 22/1999 şi nu prin ordin de ministru.

Dispoziţiile art. 50 alin. (1) din O.G. nr. 22/1999 stabilesc modalitatea de asigurare a serviciului de pilotaj maritim după cum urmează:

"Pilotajul navelor maritime şi fluvio-maritime în porturile unde s-a instituit obligativitatea efectuării acestui serviciu se asigură de către administraţiile portuare:

a) prin corpul de piloţi aparţinând administraţiei;

b) prin intermediul unor operatori economici specializaţi, autorizaţi în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administraţie şi respectivii operatori economici;

c) prin concesionarea serviciului de pilotaj, în condiţiile legii, de către administraţie către operatori economici specializaţi, autorizaţi în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2)."

Totodată, art. 50 alin. (6) din O.G. nr. 22/1999 stabileşte că:

"Modul de derulare a serviciului de pilotaj al navelor maritime se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor."

În aplicarea dispoziţiilor normative anterior citate a fost emis de Ministrul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor Ordinul nr. 991/2020 care, la art. 1 alin. (3) prevede faptul că: "serviciul de pilotaj a navelor maritime şi fluviomaritime prevăzut la alin. (1) se asigură prin corpul propriu de piloţi ai Companiei Naţionale "Administraţia Porturilor Maritime" S.A. Constanţa."

Această prevedere schimbă modul actual de asigurare a serviciului de pilotaj, când, în temeiul dispoziţiilor art. 50 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 22/1999, acesta se asigura prin intermediul unor operatori economici specializaţi, autorizaţi, în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat între administraţie şi respectivii operatori economici, recurenta fiind unul dintre aceştia.

Cu alte cuvinte, prin Ordinul a cărui suspendare se solicită se stabileşte că începând cu data de 01.01.2021 asigurarea serviciului de pilotaj maritim se va face în conformitate cu prevederile art. 50 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 22/1999.

Recurenta este nemulţumită de noua modalitate de asigurare a serviciului de pilotaj, însă aceasta este prevăzută în O.G. nr. 22/1999, iar Ordinul nr. 991/2020 nu face altceva decât să aplice aceste dispoziţii normative.

Or, legalitatea unui act administrativ normativ trebuie verificată în raport cu dispoziţiile legale în executarea cărora a fost emis. În speţa de faţă, nu se poate reţine aparenţa de nelegalitate a Ordinului în discuţie faţă de prevederile art. 50 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 22/1999 care au fost transpuse în legislaţia secundară.

Este nefondată critica recurentei referitoare la încălcarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, prin ordinul în discuţie.

Astfel, art. 50 alin. (1) lit. a) şi alin. (6) din O.G. nr. 22/1999 stabilesc dreptul instituirii unui monopol şi modul de administrare, iar nu Ordinul nr. 991/2020 care nu face altceva decât să aplice legea.

În plus de aceasta este de observat şi faptul că a existat avizul Consiliului Concurenţei la momentul adoptării ordinului analizat.

În altă ordine de idei, instanţa de control judiciar constată că nu au fost încălcate nici soluţii prevăzute de legislaţia europeană în domeniu, în condiţiile în care art. 6 alin. (6), Capitolul II din Regulamentul (UE) nr. 352/2017 al Parlamentului European şi al Consiliului din 15 februarie 2017 de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare şi a normelor comune privind transparenţa financiară a porturilor permite o soluţie legislativă ca cea adoptată prin Ordinul contestat: "Atunci când un organ de administrare al unui port sau autoritatea competentă furnizează servicii portuare în cont propriu sau prin intermediul unei entităţi distincte din punct de vedere juridic pe care o controlează direct sau indirect, statul membru în cauză ia măsurile necesare pentru a evita conflictele de interese. În lipsa acestor măsuri, numărul furnizorilor nu poate fi mai mic de doi, cu excepţia cazului în care unul sau mai multe dintre motivele enumerate la alin. (1) justifică limitarea numărului de furnizori de servicii portuare la un singur furnizor."

În fine, Înalta Curte apreciază că Decizia CEDO Pilot Service S.A. contra României nu poate constitui temei pentru a se putea reţine aparenta nelegalitate a Ordinul nr. 991/2020, deoarece considerentele acestei decizii sunt străine prezentei cauze şi pornesc de la premisa existenţei unor hotărâri judecătoreşti definitive care nu au fost puse în executare sau care au fost anulate. Relevante în acel sens sunt următoarele considerente din decizia europeană:

"121. Având în vedere cele de mai sus, trebuie respinsă excepţia invocată de Guvern şi constatat faptul că anularea deciziei definitive din 10 iunie 2002 a Curţii de Apel Ploieşti i-a încălcat reclamantei dreptul la un proces echitabil.

122. Prin urmare, a avut loc încălcarea art. 6 paragraf 1 din Convenţie." (…)

145. În speţă, Curtea reaminteşte că instanţa supremă naţională a reţinut ilegalitatea oricărei limitări aduse autorizaţiei reclamantei în perioada sa de valabilitate. O astfel de constatare determină Curtea să constate că ingerinţa în cauză nu era conformă cu legea internă şi o scuteşte de a mai analiza dacă ea urmărea un scop legitim şi dacă era proporţională cu acest scop.

146. Prin urmare, Curtea apreciază că art. 1 din Protocolul 1 a fost încălcat din cauza neexecutării deciziilor din 6 februarie 2001 şi 22 octombrie 2002 ale Curţii Supreme de Justiţie. (…)"

Din cele anterior prezentate rezultă în mod indubitabil faptul că instanţa europeană nu a mai analizat proporţionalitatea şi scopul legitim al retragerii autorizaţiei reclamantei, încălcarea art. 1 din Protocolul 1 fiind considerată ca fiind intervenită ca urmare a neexecutării şi a anulării unor hotărâri judecătoreşti.

Or, în speţa dedusă judecăţii, contextul este substanţial diferit, nefiind vorba despre hotărâri judecătoreşti care nu au fost puse în executare.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. Instanţa va admite cererea de intervenţie formulată de Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" S.A. în interesul intimatului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 185/CA din data de 16 decembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" S.A. în interesul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 9 decembrie 2021.