Legality of budget approval orders for state-controlled entities and the non-binding nature of government memoranda in administrative review

Şedinţa publică din data de 9 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

DOSARUL NR. x/2015

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 27.08.2015, sub nr. x/2015, reclamanta Regia Autonomă de Distribuţie a Energiei Termice Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, S.C. Electrocentrale Titan S.A., S.C. Electrocentrale Constanţa S.A. şi Guvernul României, suspendarea executării şi anularea în parte a ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 şi nr. 1014/2015, precum şi a deciziilor nr. 528886/15.07.2015 şi nr. 2853/20.07.2015 prin care a fost respinsă plângerea prealabilă.

DOSARUL NR. x/2015

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 07.09.2015, sub nr. x/2015, astfel cum a fost completată prin cererea depusă la dosar în data de 03.02.2016, reclamantul Municipiul Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi S.C. Electrocentrale Constanţa S.A., anularea în parte a H.G. nr. 356/20.05.2015 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2015 pentru S.C. Electrocentrale Constanţa S.A., în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 170.000.000 RON, şi obligarea pârâţilor la înscrierea creanţei de 330.000.000 RON.

La data de 14.10.2015, Ministerul Energiei a depus la dosar cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii pentru tardivitatea formulării plângerii prealabile şi excepţia lipsei de interes, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.

DOSARUL NR. x/2015

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 11.09.2015, sub nr. x/2015, reclamantul Municipiul Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi S.C. Electrocentrale Titan, suspendarea executării şi anularea în parte a ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 şi nr. 1014/2015, respectiv în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum total de 163.278.000 RON, precum şi a deciziilor nr. 102915/21.07.2015, nr. 538830/2015 şi nr. 4977/2015, cu cheltuieli de judecată.

ASPECTE PROCEDURALE

Prin încheierea de şedinţă din 07.12.2015, a fost admisă excepţia conexităţii şi s-a reunit dosarul nr. x/2015 la dosarul nr. x/2015, iar, prin încheierea de şedinţă din 03.02.2016, a fost admisă excepţia conexităţii şi s-a reunit dosarul nr. x/2015 la dosarul nr. x/2015.

Prin încheierea de şedinţă din data de 10.12.2015, Curtea a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării, a admis excepţia inadmisibilităţii capetelor 2 din cererile conexe, a respins excepţia tardivităţii formulării plângerii prealabile, a calificat excepţia inadmisibilităţii ca fiind apărare de fond, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a Mun. Constanţa, a unit cu fondul excepţia lipsei de interes, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.M.F.P.S.P.V.

Prin încheierea de şedinţă din data de 17.12.2015, Curtea a respins ca nefondate cererile conexe privind suspendarea parţială a executării ordinelor nr. 671/30.04.2015, nr. 1014/15.05.2015 şi nr. 633/02.06.2015, împotriva acestei soluţii reclamanţii declarând recurs.

Prin încheierea de şedinţă din data de 25.02.2016, Curtea a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, formulată de Ministerului Energiei, acesta dobândind calitatea de parte în dosarul nr. x/2015. Totodată, Curtea a respins excepţia netimbrării, a respins excepţia tardivităţii formulării plângerii prealabile şi a unit cu fondul excepţia lipsei calităţii procesuale active a Municipiului Constanţa şi excepţia lipsei de interes.

Prin încheierea de şedinţă din data de 21.04.2016, Curtea, în baza dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., a suspendat judecata dosarelor conexe până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2015 al Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

Cauza a fost repusă pe rol prin încheierea de şedinţă din data de 12.10.2017.

Prin încheierea de şedinţă din data de 12.10.2017, Curtea a luat act că în cauză a operat o transmitere a calităţii procesuale pasive, în sensul că în locul S.C. Electrocentrale Titan S.A. stă în litigiu S.C. Electrocentrale Grup S.A., urmare fuziunii prin absorbţie.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2650 pronunţată la data de 7 iunie 2018 în dosarul nr. x/2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a Municipiului Constanţa, ca nefondată, a respins excepţia lipsei de interes, ca nefondată şi a respins acţiunile conexe formulate de către reclamanţii R.A.D.E.T. Constanţa şi Municipiul Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, S.C. Electrocentrale Grup S.A., S.C. Electrocentrale Constanţa S.A. şi Guvernul României, ca nefondate. De asemenea, a admis cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernului României, formulată de Ministerul Energiei.

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 2650 din 7 iunie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Municipiul Constanţa, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei civile recurate, iar în urma rejudecării fondului, admiterea în fond a cererilor de chemare în judecată a recurentei - reclamante Municipiul Constanta, respectiv a acţiunilor în anulare parţială a actelor administrative indicate.

Aşa cum rezultă din cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a contencios administrativ şi fiscal la data de 11.09.2015, sub nr. x/2015, recurentul - reclamant Municipiul Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu intimaţii-pârâţi Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi S.C. Electrocentrale Titan suspendarea executării şi anularea în parte a ordinelor nr. 671/2015. nr. 633/2015 şi nr. 1014/2015, respectiv în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum total de 163.278.000 RON (bugetul peanul 2015 a S.C. Electrocentrale Titan), precum şi a deciziilor nr. 102915/21.07.2015, nr. 538830/2015 şi nr. 4977/2015.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a contencios administrativ şi fiscal la data de 07.09.2015, sub nr. x/2015. astfel cum a fost completată prin cererea depusă la dosar în data de 03.02.2016, recurentul - reclamant Municipiul Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi S.C. Electrocentrale Constanţa S.A., anularea în parte a H.G. nr. 356/20.05.2015 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2015 pentru S.C. Electrocentrale Constanta S.A.. în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 170.000.000 RON, şi obligarea pârâţilor la înscrierea creanţei de 330.000.000 RON. în motivare, am făcut apel atât la argumentele expuse anterior în cadrul dosarul x/2015, cat şi la argumentele specifice care reies din situaţia creată prin emiterea sa. Hotărârea de Guvern nr. 356/20.05.2015 este nelegală, întrucât cesionarea creanţelor de către Electrocentrale Bucureşti S.A. către Electrocentrale Titan S.A. încalcă Memorandumul Guvernului, valoarea creanţelor ce urmau a fi stinse prin confuziune, urmare fuzionării dintre Electrocentrale Constanţa S.A. şi societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanţa, fiind diminuată nejustificat faţă de cuantumul lor real prevăzut în bugetul Electrocentrale Constanţa S.A., aprobat prin H.G. nr. 1162/2014.

Raportat la aspectele procedurale ale prezentei cauze, prin încheierea de şedinţă din 07.12.2015, a fost admisă excepţia conexităţii şi s-a reunit dosarul nr. x/2015 la dosarul nr. x/2015, iar, prin încheierea de şedinţă din 03.02.2016, a fost admisă excepţia conexităţii şi s-a reunit dosarul nr. x/2015 la dosarul nr. x/2015,

Prin încheierea de şedinţă din data de 21.04.2016, Curtea, în baza dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., a suspendat judecata dosarelor conexe până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2015 al Tribunalului Bucuresti-Sectia a VI-a civilă. Cauza a fost repusă pe rol prin încheierea de şedinţă din data de 12.10.2017.

Prin încheierea de şedinţă din data de 12.10.2017, Curtea de Apel a luat act că în cauză a operat o transmitere a calităţii procesuale pasive, în sensul că în locul S.C. Electrocentrale Titan S.A. stă în litigiu S.C. Electrocentrale Grup S.A., urmare fuziunii prin absorbţie.

Deşi în cadrul dosarelor care au făcut obiectul analizei s-au adus numeroase argumente şi probatorii în sensul celor expuse şi că în cauza în mod ilegal s-au emis aceste acte administrative (parţial), Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunile conexate în fond considerând că aceste creanţe au fost preluate în mod corect.

În cauză, Municipiul Constanta contestă sentinţa civilă strict sub aspectul elementelor de fond reţinute de către Curtea de Apel Bucureşti.

Raportat la motivele de recurs, având drept temei art. 20 din Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ coroborat cu dispoziţiile art. 488 alin. (1) punctul 6 şi 8 din C. proc. civ., în cauză sentinţa civila nr. 2650 din 07.06.2018 pronunţată în dosarul nr. x/2015 (la care sunt conexate dosarul nr. x/2015 şi dosarul nr. x/2015) emisă de către Curtea de Apel Bucureşti este nelegală şi netemeinică sub aspectul elementelor de fond invocate de către aceasta în considerente, în cauză fiind incidente:

Art. 488 C. proc. civ.: Motivele de casare

(1)Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:

(. . . . . . . . . .)

6.când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei;(...)

8.când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Sub aspectul netemeiniciei şi nelegalităţii sentinţei civile nr. 2650 din 07.06.2018 emisa de Curtea de Apel Bucureşti, se arată că în cauza interdependenţa între documentele premergătoare care au stat la baza emiterii tuturor actelor administrative atacate în prezentele acţiuni (ordinele de miniştrii şi hotărârea de guvern aferente anul 2015), pe de o parte, şi situaţia financiar - contabilă a celor două societăţi, la nivel incipient, rezultată în urma divizării asimetrice a Societăţii Comerciale Electrocentrale Bucureşti S.A. (luând fiinţă Societatea Electrocentrale Titan S.A. şi Societatea Electrocentrale Constanta SA), mai exact elementele de pasiv şi de activ care au stat la baza fundamentării bugetului din evidenta financiar - contabilă a Societăţii Electrocentrale Titan S.A. şi a Societăţii Electrocentrale Constanţa S.A. în anul 2015, pe de altă parte.

S-a solicitat anularea în parte a Ordinului comun nr. 671/633/1014 din 2015 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanţelor Publice şi Ministrului Muncii şi Justiţiei Sociale privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2015 pentru Societatea Comercială Electrocentrale Titan S.A. - în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 163.278.074.81 RON f nr. rd. 56 din Anexa la Ordinul nr. 643/2017 şi anularea în parte a H.G. nr. 356/20.05.2015 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli ne anul 2015 pentru Societatea Comercială "Electrocentrale Constanta" - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri, în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 170.000 mii RON (nr. rd. 56 din Anexa la Hotărârea nr. 356/2015).

La dosarul cauzei, pe lângă alte documente, intimatele -pârâte au depus şi anumite înscrisuri premergătoare care au stat la baza emiterii acestor acte administrative contestate parţial, mai exact au depus Anexele privind fundamentarea bugetului S.C. Electrocentrale Titan S.A. şi a S.C. Electrocentrale Constanta S.A. pentru anul 2015. Aceste Anexe sunt compuse din documentele specifice solicitate de procedurile în materie (în special normele cuprinse în O.G. nr. 26/2013) privind fundamentarea Proiectelor bugetelor de venituri şi cheltuieli aferente celor două societăţi care fac obiectul cauzei.

Pentru a verifica dacă aceste anexe şi inclusiv ordinele şi hotărârea contestate de către reclamanta Municipiul Constanta, au fost emise în mod legal (realitatea şi temeinicia celor consemnate în buget, mai exact poziţia 56 - creanţe restanţe), instanţa de judecata trebuia să compare aceste date, aceste valori cu elementele de pasiv şi de activ care au stat la baza fundamentări bugetului din evidenta financiar - contabila a S.C. Electrocentrale Titan S.A. şi a S.C. Electrocentrale Constanta S.A., din anii anteriori, în special din anul 2014 (perioada cuprinsă de la înfiinţare lor, cu elementele de activ şi pasiv preluate de la Societatea Electrocentrale Bucureşti, până la sfârşitul anului 2014).

În consecinţă, instanţa de fond nu a analizat în soluţionarea cauzei normele de drept material, care au stata la baza fundamentării actelor administrative atacate, aspect care face ca în cauză să fie incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) punctul 8.

Punctual deoarece aceste elemente de activ şi de pasiv al celor două societăţi au fost ilegal preluate prin protocoalele de predare primire, acestea (intimatele-pârâte) au denaturat conţinutul care trebuia cuprins în aceste bugete pe anul 2015, privitor la creanţele restante către distribuitorul de energie termică în Municipiul Constanta - Radet Constanta. în concret, deşi multe dintre aceste documente emană de la intimatele-pârâte, acestea au preferat în mod intenţionat să le depună la dosarul cauzei doar parţial conţinutul lor (instanţa de fond neputand compara conţinutul acestor documente cu actul administrativ emis):

Aceste documente deşi ar fi avut rolul de a clarifica toată această situaţie, şi în special astfel se poate proba şi verifica, punctual, dacă creanţa restantă în cuantum de 163.278.074,81 a fost trecuta în mod corect în bugetul S.C. Electrocentrale Titan S.A. şi scoasa din bugetul S.C. Electrocentrale Constanta S.A. aferente anului 2015, intimatele-pârâte, în special societăţile rezultate în urma divizării şi Ministerul Energiei, au preferat să depună la dosarul cauzei doar o formă incompletă a acestor documente, deşi instanţa de judecată nu a solicitat depunerea acestor documente fără anexe.

Practic doar din aceste anexe se poate constata modul în care s-au transferat în concret elementele de activ şi de pasiv (activele circulante, activele imobilizante, datoriile, etc.) Care s-au transferat în patrimoniul societăţilor nou -infinitate din S.C. Electrocentrale Bucureşti (societatea divizată asimetric).

Referirile netemeinice şi ilegale ale Curţii de Apel Bucureşti, precum că instanţa de fond nu poate să analizeze aceste aspecte, motivat de forma definitivă a dosarului x/2015, nu poate constitui un argument, deoarece în acel dosar se atacă practic procedura de divizare - acţiune specifică de drept societar, iar în cadrul acestui litigiu trebuie să verifice dacă bunurile care au intrat în patrimoniul societăţilor rezultate din cadrul respectivei proceduri sunt într-adevăr şi cele care sunt atestate de documentele aferente şi specifice. Faptul că instanţa de contencios administrativ verifică dacă ce a rezultat din procedura divizării (legală sau ilegală, însă nu face obiectul analizei prezentului dosar) cu conţinutul actelor administrative contestate (sub aspectul preluării în mod corect a creanţei restante RADET Constanta) nu face ca astfel să existe un impediment al Curţii în analizarea acestor aspecte, cu care a fost investită să soluţioneze, conform principiul disponibilităţii.

Tot în sensul susţinerii celor argumentate la punctul 1. şi care vin în susţinerea motivelor de recurs prevăzute la art. 488 alin. fi) punctul 6 şi 8 din C. proc. civ., sunt şi prevederile cuprinse în Ordinul nr. 1376 din 17 septembrie 2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind reflectarea în contabilitate a principalelor operaţiuni de fuziune, divizare, dizolvare şi lichidare a societăţilor comerciale, precum şi retragerea sau excluderea unor asociaţi din cadrul societăţilor comerciale şi tratamentul fiscal al acestora (în vigoare la data efectuării operaţiunilor de divizare asimetrică - anul 2014).

Aşa cum rezultă din textul enunţat, pentru verificarea situaţiei patrimoniale a intimatelor -pârâte S.C. Electrocentrale Titan S.A. şi a S.C. Electrocentrale Constanta S.A., la momentul fundamentării hotărârii de guvern şi a ordinelor atacate (a bugetelor pe anul 2015), este necesară o situaţie a patrimoniului iniţial preluat, de la societatea mama - S.C. Electrocentrale Bucureşti S.A., în urma operaţiunii de divizare asimetrică. În cauză acest lucru este imposibil de verificat, nici Curtea de Apel Bucureşti neefectuând acest lucru, iar emitenţii actelor administrative contestate nu au efectuat o verificare concretă a cuantumului creanţei restante faţă de RADET, ci doar au preluat cele precizate de către organele de conducere ale societăţilor cu capital majoritar de stat, prin intermediul adreselor emise.

Tot în susţinerea admiterii recursului şi a probării în cauza a modalităţii ilegale de fundamentare a celor doua bugete contestate parţial, sunt şi următoarele argumente prezentate şi în cererile de chemare în judecata, în special cele cu privire la:

- Preluarea creanţei în cuantum de 163.278.074,81 RON de către Electrocentrale Titan S.A. nu este legală. Creanţa nu a fost alocată prin Proiectul de Divizare din 29.05.2014 în patrimoniul Electrocentrale Titan S.A.;

- Electrocentrale Titan S.A. nu a justificat un titlu de creanţă asupra creanţei în baza căruia să fi operat transferul dreptului de creanţă în patrimoniul acesteia. Având în vedere că nu există un titlu de creanţă pe care Electrocentrale Titan S.A. să îl poată exhiba faţă de RADET Constanţa, în urma divizării asimetrice a Electrocentrale Bucureşti S.A., aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli în anul 2015 care să includă această creanţă este nelegală, întrucât o astfel de aprobare presupune o verificare corespunzătoare din partea autorităţii centrale a înscrisurilor care susţin datele cuprinse în bugetul de venituri şi cheltuieli.

Astfel, conform regulilor instituite în Proiectul de divizare din 29.05.2014, inclusiv cu cele două Informări (cea din 23.06.2014 şi cea din 21.07.2014) ambele anterioare Hotărârii nr. 14 din 25.07.2014 a AGA a S.C. Electrocentrale Bucureşti S.A., prevăd că această creanţă a RADET Constanţa va trece în patrimoniul S.C. Electrocentrale Constanţa S.A.. Dacă intimatele-pârâte ar fi depus la dosarul cauzei, anexele la aceste documente indicate, s-ar fi putut proba în concret cele expuse, respectiv că inclusiv această creanţa trebuia să fie preluată de către S.C. Electrocentrale Constanţa S.A. în data de 02.12.2014. Dacă cele două societăţi semnatare ale Protocolului de predare-preluare nu au tranzacţionat scriptic şi asupra acestei creanţe (au omis să identifice şi acest element de activ al S.C. Electrocentrale SA), în drept, conform documentelor de mai sus, creanţa restanta faţă de RADET Constanta este transmisă acesteia şi ca efect al punerii în aplicare a operaţiunii de divizare.

Pe fondul cauzei, se contestă lipsa preluării acestei creanţe restante în Bugetul Electrocentrale Constanta în anul 2016.

Ca urmare a analizei prevederilor Memorandumului din 27.03.2013, se poate determina vătămarea produsă intereselor Municipiului Constanţa. Astfel, conform pct. 4 din Memorandum. demersurile Guvernului României au avut ca scop "pentru ca serviciul public în Municipiul Bucureşti, respectiv în Municipiul Constanţa să se realizeze prin intermediul unui SACET integrat din punct de vedere al proprietăţii asupra bunurilor care îl compun şi al operării acestuia, şi totodată pentru a crea condiţiile rezolvării problemelor financiare dintre ELCEN şi RADET Bucureşti, respectiv RADET Constanţa, precum şi premisele delegării de către Municipiul Bucureşti/Municipiul Constanţa a gestiunii Serviciului Public către un operator cu experienţă profesională, (...) se are în vedere adoptarea măsurilor prevăzute mai jos".

Schema propusă chiar de către Guvernul României, care ignoră acum o încălcare a Memorandumului, a avut în vedere asigurarea în condiţii optime a serviciului public de termoficare, iar unul dintre elementele esenţiale pentru atingerea scopului Memorandumului constă în fuziunea dintre Electrocentrale Constanţa S.A. şi societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanţa.

Încă un argument în susţinerea admiterii prezentului recurs este şi interpretarea incorecta a argumentelor în legătura cu Memorandumul semnat în anul 2003. Ca argument principal în respingerea acestui motiv de nelegalitate, Curtea a reţinut ca recurenţii-reclamanţii au invocat faptul că Memorandumul reprezintă un act obligatoriu pentru autorităţile administraţiei publice centrale, creând în sarcina acestora obligaţia de a nu emite acte administrative contrare şi ca Curtea nu poate primi aceste susţineri, deoarece el este un act de recomandare. Indiferent de forţa sa juridică, un lucru este clar Memorandumul exista şi aceasta a fost documentul juridic generator al întregului mecanism juridic, respectiv procedurile tehnice, juridice şi economice care trebuiau puse în aplicare de către membrii săi.

Mai susţine Curtea fără să verifice şi faptul că, la nivelul anului 2014, RADET Constanţa apare ca debitoare atât faţă de Electrocentrale Constanţa S.A., cât şi faţă de Electrocentrale Titan S.A., ca nu înseamnă că ordinele contestate în prezenta cauză sunt nelegale, întrucât aceste acte normative nu aprobă împărţirea creanţelor între cele două societăţi, din moment ce transferul creanţelor între Electrocentrale Bucureşti S.A. şi Electrocentrale Titan S.A. a avut loc anterior. în temeiul unor acte juridice societare (proiectul de divizare nr. 12047/29.05.2014, hotărârea AGEA nr. 14/25.07.2014, protocolul de predare-preluare a elementelor de activ şi pasiv nr. 29760/375 şi actul adiţional nr. 30211/403).

Curtea face apel la conţinutul acestor documente fără să cunoască conţinutul concret al acestor documente, în special al anexelor care interesează cauza - bunurile predate şi preluate (Având în vedere conţinutul acestor acte" -pagina 20 alin. (7) al Sentinţei recurate), şi că astfel nu poate fi primită susţinerea recurenţilor -reclamanţilor, în sensul că ordinele nr. 671/30.04.2015, nr. 1014/15.05.2015 şi nr. 633/02.06.2015 ar fi nelegale, din moment ce acestea au la bază acte juridice (la dosar care sa ateste acest transfer concret) care atestă existenţa creanţei de 162.481.000 RON în patrimoniul Electrocentrale Titan S.A., prin cesiune de la Electrocentrale Bucureşti S.A.

Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, Electrocentrale Grup S.A., Ministerul Energiei şi Electrocentrale Constanţa au formulat întâmpinări la recursul promovat de recurentul- reclamant Municipiul Constanţa.

Intimatul-pârât Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale a formulat răspuns la întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă Electrocentrale Grup S.A.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 20 aprilie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, cauza fiind amânată în vederea îndeplinirii procedurii de citare cu intimata-pârâtă S.C. Electrocentrale Constanţa S.A. prin administrator judiciar A..

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi de apărările din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-reclamant Municipiul Constanţa este nefondat, urmând a fi respins ca atare, în considerarea următoarelor argumente:

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes a recurentului-reclamant Municipiul Constanţa în promovarea recursului, invocată de intimata-pârâtă Electrocentrale Grup S.A., Înalta Curte urmează a o respinge, ca nefondată apreciind că interesul recurentei-reclamante în exercitarea căii de atac trebuie raportat la obiectul cererii de chemare în judecată nefiind relevant faptul că ordinele contestate prin care a fost aprobat bugetul Electrocentrale Titan S.A. pe anul 2015 nu mai sunt în vigoare.

Trecând la analizarea pe fond a recursului, reţine Înalta Curte că instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu soluţionarea cererilor conexe prin care s-a solicitat de către reclamanta Regia Autonomă de Distribuţie a Energiei Termice Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, S.C. Electrocentrale Titan S.A., S.C. Electrocentrale Constanţa S.A. şi Guvernul României, suspendarea executării şi anularea în parte a ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 şi nr. 1014/2015, precum şi a deciziilor nr. 528886/15.07.2015 şi nr. 2853/20.07.2015 prin care a fost respinsă plângerea prealabilă.

În motivare, reclamanta a învederat în sinteză următoarele aspecte de fapt şi de drept:

Aprobarea prin ordin a bugetelor de venituri şi cheltuieli ale societăţilor la care statul deţine calitatea de acţionar majoritar are ca scop verificarea de către organele administraţiei publice centrale a modului în care au fost întocmite situaţiile financiare ale acestor societăţi. Raţiunea legiuitorului la momentul adoptării O.G. nr. 26/2013 a fost ca organele administraţiei publice centrale să procedeze la o ultimă verificare a modului în care societăţile deţinute de stat realizează planificarea veniturilor şi cheltuielilor pentru anul în curs, în scopul responsabilizării conducătorilor acestor societăţi şi pentru respectarea politicilor economice asumate de Guvern. Practic, aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli prin act administrativ al autorităţii centrale reprezintă un veritabil mijloc de monitorizare a activităţii societăţii deţinute de stat şi de sancţionare, prin refuzul aprobării bugetului, a eventualelor nerespectări ale legii sau ale angajamentelor asumate de către societatea respectivă.

Aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli prin act administrativ al autorităţii centrale are ca scop verificarea legalităţii întocmirii şi justificării bugetului de venituri şi cheltuieli, ca garanţie a respectării de către conducătorii societăţilor deţinute de stat a politicilor economice ale Guvernului, a obligaţiilor legale incumbând acestor societăţi în baza legii sau a politicilor guvernamentale şi/sau a actelor juridice la care societăţile respectiv sunt parte. Procesul de aprobare a bugetului de venituri şi cheltuieli ar trebui să aibă la bază o verificare amănunţită a drepturilor şi obligaţiilor reflectate în cadrul acestora, întrucât operaţiunea de aprobare dă naştere unor obligaţii în sarcina societăţii deţinute de către stat. Operaţiunea de aprobare a bugetului de venituri şi cheltuieli presupune o verificare formală, însă nu superficială, a modului în care activele au fost incluse în patrimoniul societăţii.

Ordinele contestate, prin care s-a aprobat includerea sumei de 163.278 mii RON în bugetul de venituri şi cheltuieli al Electrocentrale Titan S.A., sunt nelegale, întrucât, pe de o parte, Electrocentrale Titan S.A. nu deţine un titlu de creanţă care să justifice includerea creanţei cedate în bugetul de venituri şi cheltuieli pentru anul 2015, iar, pe de altă parte, contravin chiar Memorandumului Guvernului.

Astfel, creanţa cedată a fost nelegal inclusă în bugetul de venituri şi cheltuieli Electrocentrale Titan S.A., rezultată din divizarea Elcen. Conform proiectului de divizare, alocarea creanţelor între societăţile rezultate trebuia realizată astfel: pentru creanţele născute în patrimoniul Elcen până la data de 31.12.2013, alocarea va face conform Memorandumului Guvernului, astfel încât creanţele Elcen faţă de RADET Constanţa vor fi alocate către Electrocentrale Constanţa S.A., în vederea stingerii acestora prin confuziune, urmare fuziunii dintre Electrocentrale Constanţa S.A. şi societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanţa; pentru creanţele apărute după data de 31.12.2013, se va aplica regula teritorialităţii cuprinsă la pct. 2.5 paragrafele 4 şi 5 din proiectul de divizare.

Conform adreselor nr. x/08.12.2014 şi nr. y/10.12.2014, creanţa se compune din următoarele sume:

- 5.519.219,34 RON aferentă facturii fiscale nr. x/02.08.2013;

- 18.221.379,33 RON aferentă facturii fiscale nr. x/04.12.2013;

- 29.529.696,31 RON aferentă facturii fiscale nr. x/06.01.2014;

- 29.464.046,44 RON aferentă facturii fiscale nr. x/04.02.2014;

- 25.106.578,89 RON aferentă facturii fiscale nr. x/05.03.2014;

- 22.070.613,92 RON aferentă facturii fiscale nr. x/04.04.2014;

- 13.245.709,08 RON aferentă facturii fiscale nr. x/05.05.2014;

- 6.784.816,00 RON aferentă facturii fiscale nr. x/03.07.2014;

- 6.766.235,26 RON aferentă facturii fiscale nr. x/04.08.2014;

- 6.569.780,24 RON aferentă facturii fiscale nr. x/05.09.2014.

Nelegalitatea ordinelor decurge şi din faptul că acestea contravin Memorandumului Guvernului, includerea creanţei cedate în bugetul Electrocentrale Titan S.A., în condiţiile în care toate creanţele împotriva RADET Constanţa au fost transferate de drept către Electrocentrale Constanţa S.A., fiind contrară scopului pentru care a fost aprobat Memorandumul Guvernului privind crearea SACET integrat la nivelul Municipiului Constanţa şi confuziunea datoriilor pe care RADET Constanţa le-a a faţă de Elcen, datorii care ar fi trebuit transmise prin divizare către Electrocentrale Constau S.A.. Organele administraţiei publice centrale au ignorat prevederile Memorandumului, care stabilesc că creanţele deţinute faţă de RADET Constanţa se vor aloca Electrocentrale Constanţa S.A., în baza criteriului teritorialităţii, urmând să fie stinse prin confuziune, urmare fuziunii Electrocentrale Constanţa S.A. cu societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanţa.

Memorandumul Guvernului reprezintă un act obligatoriu pentru autorităţile administraţiei publice centrale, care creează în sarcina acestora obligaţia de a nu emite acte administrative contrare. Or, ministerele au adoptat ordinele atacate cu încălcarea voinţei Guvernului României, care a dispus în sensul divizării Elcen, alocarea creanţelor Elcen asupra RADET Constanţa în patrimoniul Electrocentrale Constanţa S.A. şi fuziunea dintre Electrocentrale Constanţa S.A. şi societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanţa, în scopul stingerii prin confuziune a acestor arierate.

Mai mult, în aplicarea Memorandului, la data de 29.12.2014, Guvernul a adoptat H.G. nr. 1162/2014, prin care a inclus în bugetul de venituri şi cheltuieli pentru anul 2014 al societăţii Electrocentrale Constanţa S.A. întregul cuantum al creanţelor pe care RADET Constanţa le-a datorat Elcen şi care au fost alocate de drept, în urma divizării, către Electrocentrale Constanţa S.A..

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant critică hotărârea pronunţată de către prima instanţă exclusiv în ceea ce priveşte soluţia referitoare la anularea actului administrativ contestat, nu şi în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiilor.

Recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin prisma criticilor dezvoltate urmează a fi respins ca neîntemeiat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Criticile principale ale recurentei se referă la modalitatea de transferare a creanţelor între societăţile Electrocentrale Bucureşti S.A. şi Electrocentrale Titan S.A. susţinând că acest transfer a avut loc în mod nelegal. Înalta Curte constată însă că acest transfer s-a bazat pe proiectul de divizare al societăţii Electrocentrale Bucureşti S.A., pe de o parte, iar pe de altă parte reţine că acest proiect nu a fost contestat de niciuna dintre cele 3 societăţi participante le divizare, putându-se concluziona aşadar că reclamanta nu a fost sub niciun fel prejudiciată.

Referitor la susţinerile recurentei-reclamante prin care se dezvoltă critici asupra Memorandumului din 27.03.2013 aprobat de Guvernul României în ceea ce priveşte realizarea serviciilor publice de alimentare cu energie termică prin sistem de alimentare centralizată cu energie termică integrat în Municipiul Bucureşti şi Municipiul Constanţa, Înalta Curte, în acord cu considerentele primei instanţe, reţine că memorandumul nu este un act obligatoriu, nu face parte din categoria actelor normative cu forţă juridică superioară hotărârilor de Guvern astfel încât nu se poate invoca încălcarea principiului ierarhiei actelor normative, prevăzut de Legea nr. 24/2000 privind normele ce tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte, aşadar, criticile recurentei-reclamante, în raport de cele expuse anterior referitoare la forţa juridică a prevederilor memorandumului, potrivit cărora H.G. nr. 356/2015 este emisă cu încălcarea acestui memorandum, hotărârea de guvern fiind un act administrativ de sine stătător, în ierarhia actelor prevăzute de dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Aşadar, memorandumul criticat în cauză de către recurenta-reclamantă nu a produs prin sine însuşi efecte juridice întrucât conţine exclusiv propuneri referitoare la divizarea şi la etapele subsecvente acestei proceduri, având în mod evident un caracter de recomandare.

În acelaşi timp instanţa de control judiciar reţine că prin H.G. nr. 1162/29.12.2014 s-a inclus în bugetul de venituri şi cheltuieli al Electrocentrale Constanţa S.A. aferente anului 2014 creanţele pe care RADET Constanţa le datora Elcen.

În raport de probatoriul administrat în cauză se poate constata că adoptarea acestei hotărâri de guvern, prin ea însăşi nu putea conduce la anularea ordinelor contestate de către recurenta-reclamantă întrucât Ordinele nr. 671/2015, nr. 1014/2015 şi nr. 633/2015 sunt fundamentate pe acte juridice care atestă existenţa creanţei în patrimoniul Electrocentrale Titan S.A. prin cesiunea de le Electrocentrale Bucureşti S.A., în baza proiectului de divizare 12047 din 29.05.2014, adoptată anterior hotărârii de guvern.

În acelaşi timp, Înalta Curte va respinge criticile recurentei-reclamante referitoare la nelegalitatea ordinelor contestate în cauză din perspectiva inexistenţei verificării amănunţite a drepturilor şi obligaţiilor reflectate în cadrul procesului de aprobare a bugetului de venituri şi cheltuieli, reţinând că prin aceste ordine nu a fost aprobată împărţirea creanţelor între Electrocentrale Bucureşti S.A. şi Electrocentrale Constanţa S.A., întrucât această operaţiune a fost realizată prin acte juridice anterioare anului 2015.

Reţinând că în cadrul cauzei înregistrate sub nr. x/2015 a Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, rămasă definitivă prin decizia nr. 1164/23.06.2017 a Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă ca lipsită de interes acţiunea recurentei reclamante prin care s-a solicitat anularea unor acte juridice societare printre care şi proiectul de divizare nr. 12047/29.05.2014 Înalta Curte apreciază că în cadrul procesual ales de către recurenta-reclamantă, respectiv controlul de legalitate a actelor administrative prin care sunt aprobate bugetele de venituri şi cheltuieli aferente anului 2015, nu poate fi cenzurată legalitatea cesionării creanţei de 163.278.074,81 RON în raport de modalitatea de alocare a creanţelor întrucât această modalitate s-a referit la împărţirea creanţelor între Electrocentrale Bucureşti S.A. şi Electrocentrale Constanţa S.A., neavând nicio legătură cu legalitatea actelor administrative prin care se aprobă bugetele de venituri şi cheltuieli pentru anul 2015.

Înalta Curte va respinge, de asemenea, criticile recurentei-reclamante referitoare la faptul că prima instanţă a analizat cererea de chemare în judecată fără a cunoaşte conţinutul concret al tuturor documentelor care au stat la baza proiectului de divizare din 29.05.2014 şi a informărilor anterioare hotărârii nr. 14 din 25.07.2014 a AGA Electrocentrale Bucureşti S.A., în condiţiile în care analiza acestor înscrisuri fusese stabilită în mod definitiv în cauza x/2015 a Tribunului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, acest înscrisuri nefiind în sensul Legii contenciosului administrativ acte avute în vedere la emiterea actului administrativ contestat.

Constatând aşadar că pe de o parte Memorandumul din 27.03.2013 aprobat de Guvernul României în ceea ce priveşte realizarea serviciilor publice de alimentare cu energie termică prin sistem de alimentare centralizată cu energie termică integrat în Municipiul Bucureşti şi Municipiul Constanţa, a stabilit cu caracter de recomandare în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (2) şi (3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente publice, a proiectelor de acte normative precum şi a altor documente, în vederea adoptării şi/sau aprobării, adoptat prin H.G. nr. 561/2009, conţine exclusiv propuneri referitoare la divizare şi la aspectele subsecvente ale acesteia având un caracter de recomandare, iar pe de altă parte faptul că recurenta-reclamantă a criticat actele administrative deduse judecăţii în prezenta cauză prin raportat la neconformitatea acestora cu conţinutul acestui memorandum şi bazându-se pe o pretinsă insuficienţă a materialului probator administrat în cauză în condiţiile în care toate înscrisurile fuseseră definitiv analizate într-o altă procedură, Înalta Curte consideră că sentinţa pronunţată de prima instanţă este legală şi temeinică, bazată pe o interpretare corectă a normelor aplicabile cauzei şi a materialului probator.

Având în vedere toate aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes a recurentului-reclamant Municipiul Constanţa în promovarea recursului, invocată de intimata-pârâtă Electrocentrale Grup S.A., ca nefondată.

Respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul Constanţa împotriva sentinţei nr. 2650 din 7 iunie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2015, la care se află conexate dosarele x/2015 şi nr. y/2015, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402, raportat la art. 396 alin. (2) din C. proc. civ., astăzi, 9 decembrie 2021.