Local Councilman Conflict of Interest: Requirement of Physical Withdrawal from Deliberations Despite Recorded Abstention

Şedinţa publică din data de 8 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22 februarie 2019, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/01.02.2019.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 102 din 17 aprilie 2019, Curtea de Apel Cluj a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 emis de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei meţionate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de anulare, cu consecinţa menţinerii ca temeinic şi legal a raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

În motivarea recursului, arată că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în cauza dedusă judecăţii, respectiv a dispoziţiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001, art. 77 din Legea nr. 393/2004, art. 70 şi art. 77 din Lege nr. 161/2003, precum şi art. 8 din Legea nr. 176/2010.

Prin raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de Inspecţia de integritate, s-a reţinut conflictul de interese în care s-a aflat intimatul întrucât a participat la adoptarea unor hotărâri de Consiliu local, în baza cărora, ulterior, au fost încheiate contracte de închiriere

În analiza temeiniciei şi legalităţii raportului, instanţa de fond a pornit de la o premisă greşită, şi anume că "nu se confirmă o încălcare a scopului instituit de Legea nr. 161/2003, în contextul în care potrivit art. 77 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 393/2004 s-a anunţat şi consemnat în procesele-verbale situaţia existenţei conflictului de interese în problema supusă dezbaterii şi s-a procedat la abţinerea de la deliberare în problema discutată".

Interpretarea instanţei de fond este vădit eronată tocmai pentru că intimatul, deşi avea un interes personal patrimonial în problema supusă dezbaterii, nu a anunţat la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema dezbătută, încălcând astfel dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Recurenta-pârâtă arată, cum de astfel a învederat şi în faţa instanţei de fond, că, în cadrul şedinţelor Consiliului local, intimatul avea următoarele obligaţii: (i) de a anunţa la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema supusă dezbaterii; (ii) de a se abţine de la deliberarea şi adoptarea hotărârii cu privire la problema respectivă.

Arată că cea dintâi obligaţie nu a fost îndeplinită de intimat. Astfel, aşa cum rezultă din procesul-verbal al şedinţelor, acesta nu a declarat la începutul acestora, după deschiderea şedinţei de către preşedinte, în plenul adunării consilierilor, faptul că se află în conflict de interese şi că nu participă la deliberarea şi adoptarea hotărârii.

Nici cea de-a doua obligaţie nu a fost respectată de intimat. Abţinerea de la deliberare şi adoptarea hotărârii presupune ca persoana care a declarat că se află în conflict de interese să nu fie prezentă fizic la momentul discutării chestiunii supuse dezbaterii.

Deliberarea, în cazul organelor colegiale, presupune discutarea tuturor aspectelor care necesită clarificări, prezentarea argumentelor şi a contraargumentelor urmate de dezbateri asupra acestora finalizate prin vot. Derularea acestui proces trebuie realizată în lipsa consilierului interesat, pentru a nu influenţa în niciun fel deliberarea celorlalţi consilieri asupra problemei în discuţie.

Arată, totodată, că interesul patrimonial este raportat de legiuitor exclusiv la legătura acestuia cu problema supusă dezbaterii în consiliul local, iar nu prin legătură cu eventualul rezultat al votului.

Prin urmare, reţinerea instanţei de fond, în sensul că s-a anunţat şi consemnat în procesele-verbale situaţia existenţei conflictului de interese în problema supusă dezbaterii şi s-a procedat la abţinerea de la deliberare în problema discutată, este absolut contrară scopului instituit de Legea nr. 161/2003, întrucât se prezumă că simpla prezenţă a consilierului aflat în stare de conflict de interese este de natură a influenţa hotărârea ce urma să se ia.

Mai arată că legiuitorul a stabilit că există conflict de interese nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influenţe sau lipsă de obiectivitate, ci prin simplul fapt că, în calitatea de consilier local, reclamantul ar fi apt să influenţeze activitatea instituţiei în favoarea unei societăţi în cadrul căreia are interese patrimoniale.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prima critică a recurentei vizând existenţa interesului său patrimonial în problemele aflate pe ordinea de zi a şedinţelor consiliului local în care au fost adoptate hotărârile vizate, este lipsită de obiect. Aceasta, întrucât instanţa de fond nu a admis acţiunea pe motivul lipsei interesului patrimonial al reclamantului.

Printr-o a doua critică, recurenta susţine că au fost încălcate dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 393/2004, pe motiv că reclamantul nu s-a retras din sala de şedinţă, ci a votat "abţinere". În opinia intimatului-reclamant, această critică este nefondată, recurenta interpretând greşit noţiunea de "abţinere".

Arată în acest sens că nu a votat "abţinere", aşa cum se reţine în raportul contestat, ci s-a abţinut de la vot, ceea ce înseamnă că nu a votat şi că nu a influenţat în niciun fel rezultatul votului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivului de recurs invocat, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, faţă de următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin raportul de evaluare contestat prin acţiunea introductivă, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 75 şi art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali şi art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Silivaşu de Câmpie, judeţul Bistriţa-Năsăud, în perioada 2012 - 2016 - 2020:

- a participat şi votat adoptarea HCL nr. 13/24.04.2015 privind aprobarea închirierii păşunilor, a Regulamentului de păşunat, a caietului de sarcini referitor la închirierea suprafeţelor de păşune care constituie domeniul public al comunei Silivaşu de Câmpie, în baza căreia a încheiat contractul de închiriere nr. x/25.05.2015, beneficiind de o suprafaţă de păşune de 7,1 ha;

- a participat şi votat adoptarea HCL nr. 20/8.05.2016 privind prelungirea prin act adiţional a contractelor de închiriere păşuni, încheiate cu deţinătorii de animale de pe raza comunei Silivaşu de Câmpie, conform cererilor depuse pe anul 2015, în baza căreia a beneficiat de prelungirea contractului nr. x/25.05.2015;

- a participat şi votat adoptarea HCL nr. 9/28.02.2017 privind aprobarea închirierii păşunilor, a Regulamentului de păşunat, a caietului de sarcini referitor la închirierea suprafeţelor de păşune care constituie domeniul public al comunei Silivaşu de Câmpie, în baza căreia s-a încheiat contractul de închiriere nr. x/8.05.2017, beneficiind de o suprafaţă de păşune de 6,7 ha.

Prima instanţă, contrar celor cuprinse în actul administrativ atacat, a apreciat, în esenţă, că nu se poate reţine conflictul de interese în discuţie, motiv pentru care, a admis acţiunea reclamantului şi a anulat raportul de evaluare nr. x/1.02.2019 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, reţinând în esenţă că nu se confirmă o încălcare a scopului instituit de Legea nr. 161/2003, în contextul în care potrivit art. 77 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 393/2004 s-a anunţat şi consemnat în procesele-verbale situaţia existenţei conflictului de interese în problema supusă dezbaterii şi s-a procedat la abţinerea de la deliberare în problema discutată.

Recurenta-pârâtă critică soluţia pronunţată de instanţa de fond, criticile formulate fiind circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de pârâtă prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, (p)rin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative, iar conform art. 77 din acelaşi act normativ, (c)onflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.

Aceste prevederi legale se coroborează, în cazul consilierilor locali, cu cele instituite în cuprinsul art. 46 alin. (1) - fostul art. 47 - din Legea nr. 215/2011, potrivit cărora:

"(1) Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local."

În cauză sunt incidente şi prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004, potrivit cărora:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:(...)", precum şi dispoziţiile art. 77 din aceeaşi lege, potrivit cărora:

"(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei."

Pornind de la aceste premise de ordin legislativ, Înalta Curte apreciază că în mod greşit prima instanţă a reţinut inexistenţa conflictului de interese în ceea ce-l priveşte pe reclamantul A., iar criticile de nelegalitate expuse prin recursul declarat în cauză sunt fondate.

Principala critică formulată de pârâta Agenţia Naţională de Integritate în cadrul recursului o reprezintă greşita interpretare de către instanţa de fond a prevederilor legale incidente (citate anterior), în raport de conduita reclamantului în timpul desfăşurării şedinţelor de consiliu raportat la normele legale.

Înalta Curte constată că recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate şi-a fundamentat soluţia de stabilire a stării de conflict de interese pe baza a trei acte, şi anume: (i) procesul-verbal al şedinţei Consiliului Local al comunei Silivaşu de Câmpie din data de 24.04.2015, privind adoptarea proiectului hotărârii (nr. 13/24.04.2015), din cuprinsul căruia rezultă că au participat 5 consilieri din 9 în funcţie, printre care şi persoana evaluată, care a votat "abţinere", după vot fiind făcută menţiunea de către secretarul comunei că 5 consilieri din cei 9 se află în conflict de interese; (ii) procesul-verbal al şedinţei Consiliului Local al comunei Silivaşu de Câmpie din data de 8.05.2016, din cuprinsul căruia rezultă că urmare supunerii la vot a proiectului hotărârii (nr. 20/8.05.2016), intimatul-reclamant A. a votat "pentru"; (iii) procesul-verbal al şedinţei Consiliului Local al comunei Silivaşu de Câmpie din data de 28.02.2017, în care s-a menţionat că proiectul de hotărâre (nr. 9/28.02.2017) a fost adoptat cu 3 voturi "pentru" şi 5 "abţineri", persoana evaluată votând "abţinere", aflându-se în conflict de interese.

Se constată, astfel, că pe perioada supusă verificării intimatul, deţinând funcţia publică de consilier local, a luat parte la deliberarea şi adoptarea celor trei hotărâri de Consiliu local, votând într-un caz "pentru" şi în alte două cazuri "abţinere".

Deşi în faţa instanţei de fond, intimatul-reclamant a invocat menţionarea unor date nereale în cuprinsul proceselor-verbale, cu privire la participarea sa la vot, Înalta Curte constată că acesta nu a urmat procedura de contestare a procesulor-verbale, special reglementată de prevederile art. 42 din Legea nr. 215/2001. Astfel, în condiţiile în care legea prevede în mod expres o procedură şi un termen de contestare a consemnărilor inexacte din cuprinsul procesului-verbal de şedinţă, lipsa de diligenţă a părţii interesate de a urma această cale consolidează prezumţia de veridicitate a menţiunilor din cuprinsul procesului-verbal.

În acest context, Înalta Curte constată că menţiunile din cuprinsul celor trei procese-verbale de şedinţă probează faptul că intimatul-reclamant nu a îndeplinit obligaţia ce-i revenea conform art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, iar consemnarea abţinerii la vot nu probează şi nu susţine afirmaţia intimatului-reclamant în sensul anunţării interesului patrimonial anterior începerii dezbaterilor. Evitarea conflictului de interese de către consilierul local presupuse îndeplinirea unor obligaţii legale cumulative, şi anume anunţarea interesului personal, la începutul dezbaterilor, abţinerea de la participarea la dezbateri, precum şi abţinerea de la votul exercitat cu privire la problemele în care consilierul local are un interes patrimonial, iar nerespectarea oricăreia dintre aceste obligaţii atrage concluzia nerespectării regimului incompatibilităţilor.

Prin urmare, faptele ce-i sunt imputate de recurenta-pârâtă se încadrează în textele de lege indicate în cuprinsul raportului de evaluare (al căror conţinut a fost redat mai sus, în prezenta decizie) şi dovedesc existenţa conflictului de interese reţinut în privinţa intimatului-reclamant A..

Prin intermediul concluziilor scrise depuse la termenul de dezbateri, intimatul-reclamant a susţinut că nicăieri în cuprinsul textelor legale incidente în cauză, respectiv art. 77 din Legea nr. 393/2004 raportat la art. 70, 71, 77 din Legea nr. 161/2003 şi art. 46 din Legea nr. 215/2001, nu se prevede obligaţia consilierului local de a ieşi fizic din sala de şedinţe după ce anunţă existenţa conflictului de interese în care se află, adică obligativitatea lipsei prezenţei sale fizice la momentul dezbaterii ordinii de zi a şedinţei Consiliului local, considerând, astfel, că această susţinere a recurentei reprezintă o adăugare la lege, o interpretare izolată şi vădit eronată a dispoziţiilor art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Înalta Curte constată că, deşi textele de lege nu stipulează o interdicţie expresă de participare la dezbateri, aceasta este subînţeleasă, dezbaterea reprezentând parte a procesului de deliberare, iar argumentul intimatului-reclamant referitor la interpretarea extensivă a legii de către prima instanţă nu este întemeiat.

Astfel, din cuprinsul textelor de lege anterior citate rezultă că interdicţia participării la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consiliului local este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existenţa unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca şi condiţie, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor demnitarului/funcţionarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că, în cazul în care alesul local ar participa la dezbaterile asupra chestiunilor în care are un interes personal de natură patrimonială, acesta ar putea influenţa decizia adoptată, prin luarea cuvântului şi/sau prin combaterea poziţiei exprimate de ceilalţi participanţi la dezbateri, şi, astfel, ar fi invalidat scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea conflictului de interese.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) acelaşi Cod, va admite recursul declarat de pârâta A.N.I., va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va respinge, ca neîntemeiată, contestaţia formulată de reclamantul A. împotriva raportului de evaluare nr. x/01.02.2019.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 102 din 17 aprilie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 decembrie 2021.