Court of Accounts wins appeal; procurement authority loses bid to quash extension of recovery deadline.

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată introdusă pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.03.2015, sub nr. x/2015, Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună anularea în parte a Deciziei nr. 3/14.01.2015 emisă de către Curtea de Conturi a României, Departamentul IV şi constatarea imposibilităţii punerii în executare a măsurii dispuse la punctul II. 6 din Decizia nr. 2/2013 şi reluată la punctul II. 1 din Decizia nr. 24/06.05.2014 şi pentru care a fost prelungit termenul pentru ducerea la îndeplinire prin Decizia nr. 3/14.01.2015.

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei la 07.05.2015, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea acţiunii introductive de instanţă, ca inadmisibilă pentru capătul de cerere privind "constatarea imposibilităţii punerii în executare a măsurii dispuse la pct. II.6 din Decizia nr. 2/2013 şi reluată la pct. II.l din Decizia nr. 24/2014", şi ca neîntemeiată pe capătul de cerere având ca obiect "anularea în parte a Deciziei nr. 3/14.01.2015" emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, cu menţinerea pe cale de consecinţă a actului administrativ atacat ca fiind temeinic şi legal.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 4958 din 29 noiembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii ca neîntemeiată, a admis cererea formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice¸ în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte Decizia nr. 3/14.01.2015, doar în ceea ce priveşte prelungirea termenului pentru ducerea la îndeplinire a măsurii II.1 dispusă prin Decizia nr. 24 din 6.05.2014 prin care se dispune continuarea demersurilor care să conducă la îndeplinirea măsurii II.6 din Decizia nr. 2/15.01.2013.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe pârâta Curtea de Conturi a României a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate în sensul respingerii acţiunii, în principal, ca inadmisibilă şi în subsidiar, ca neîntemeiată.

Cu privire la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, apreciază că decizia de prelungire a termenului de realizare a măsurilor dispuse iniţial prin decizii în anul 2013 şi 2014 nu este un act administrativ în înţelesul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci este o operaţiune procedurală care nu produce efecte juridice.

Referitor la considerentele reţinute de instanţa de fond cu privire la faptul că măsurile dispuse prin Decizia nr. 2/2013 au rămas fără obiect ca urmare a dispoziţiilor Legii nr. 124/2014, apreciază că sunt greşite.

Instanţa de fond trebuia să analizeze legalitatea deciziei în raport de actele normative care au stat la baza emiterii acesteia precum şi cele în vigoare la momentul efectuării controlului care vizează drepturile salariale acordate în baza contractului/acordului colectiv de muncă.

În realitate, se urmăreşte lipsirea de efecte juridice a unui alt act administrativ decât cel dedus judecăţii, raportat la măsura dispusă la pct. II.6 din decizia nr. 2/2013.

Cu privire la solicitarea de constatare a imposibilităţii punerii în executare a măsurii dispuse la pct. II.6 din decizia nr. 2/2013, apreciază că instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia inadmisibilităţii acestui capăt de cerere, exonerarea de plată operând ope legis.

În subisidiar, apreciază că acţiunea este neîntemeiată având în vedere că decizia nr. 3/2015 a fost emisă cu respectarea condiţiilor de formă şi de fond prevăzute de pct. 234-236 din RODAS.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii şi respingerea acţiunii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, considerând că instanţa de fond a pronunţat o sentinţă legală, faţă de considerentele hotărârii pe care intimata le apreciază ca fiind corecte, contrar criticilor formulate prin cererea de recurs.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat şi urmează a-l admite pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte inadmisibilitatea, prima instanţă a reţinut în mod corect faptul că, solicitarea de a se constata imposibilitatea punerii în executare a măsurii dispuse de Curtea de Conturi nu are caracterul unei acţiuni în constatare ci reprezintă motivul pentru care intimata reclamantă a înţeles că conteste decizia nr. 3/2015.

Referitor la argumentele cuprinse în cererea de recurs prin care recurenta pârâtă susţine că instanţa de fond nu a ţinut cont de natura juridică a deciziei de prelungire a termenului de realizare a măsurilor dispuse, care nu are caracterul unui act administrativ, se observă că pârâta nu a invocat aceste aspecte în cadrul judecării cauzei în fond, astfel că nu poate invoca critici care antamează culpa sa procesuală, neputându-se reproşa judecătorului fondului ca nu a avut în vedere aspecte neinvocate de partea interesată.

Soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii a privit strict argumentele invocate de pârâtă referitoare la cererea de constatare a imposibilităţii de constatare a executării măsurilor dispuse iar recurenta, prin motivele de recurs, işi completează, practic apărările formulate în faţa instanţei de fond, ceea ce nu este permis. Prin cererea de recurs, pârâta recurentă nu a înţeles să invoce, în mod expres, excepţia inadmisibilităţii acţiunii prin prisma faptului că nu suntem în prezenţa unui act administrativ în înţelesul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, nu se poate reţine că, faţă de motivele invocate prin acţiunea introductivă, decizia de prelungire a termenului pentru aducerea la îndeplinire a unor măsuri nu produce efecte juridice faţă de intimata reclamantă întrucât, la expirarea termenului, aceasta trebuie să prezinte situaţia îndeplinirii obligaţiilor dispuse iar, prin contestaţia formulată, intimata reclamă tocmai faptul că nu are posibilitatea de a le aduce la îndeplinire.

În consecinţă, instanţa de recurs apreciază că nu sunt întemeiate motivele de recurs care vizează inadmisibilitatea acţiunii.

Pe fond, se reţine că, prin decizia nr. 2/2013, la punctul II.6, s-a dispus ca ordonatorul de credite A.N.R.M.A.P. să ia măsurile legale necesare care să conducă la: a)stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de acordarea, în perioada 2010-2012, de drepturi salariale peste nivelurile stabilite conform prevederilor legale în vigoare, estimate în timpul auditului la suma de 137.851 RON;

b)recuperarea prejudiciului stabilit de la persoanele care se fac răspunzătoare, inclusiv a dobânzilor aferente;

c)virarea la bugetul statului a sumelor recuperate de la persoanele care se fac răspunzătoare, inclusiv a dobânzilor aferente;

d)efectuarea regularizărilor între bugete în ceea ce priveşte contribuţiile angajatorului şi cele ale angajaţilor, datorate pentru asigurări sociale de stat, asigurări sociale de sănătate, asigurări de şomaj etc.

S-a stabilit termen la data de 30.04.2013.

Prin decizia nr. 24/06.05.2014,lapunctul II.1 s-a stabilit în sarcina intimatei continuarea demersurilor care să conducă la îndeplinirea unor măsuri, printre care şi măsura II.6 din decizia nr. 2/2013.

Ulterior, s-a emis decizia nr. 3/14.01.2015 prin care s-a prelungit termenul pentru realizarea măsurilor dispuse prin decizia nr. 24/2014, stabilindu-se că se acordă prelungirea până la data de 31.03.2015.

Prima instanţă a dispus anularea în parte a deciziei nr. 3/2015 doar în ceea ce priveşte prelungirea termenului pentru ducerea la îndeplinire a măsurii II.1 dispusă prin decizia nr. 24/2014 prin care s-a dispus continuarea demersurilor care să conducă la îndeplinirea măsurii II.6 prin decizia nr. 2/2013, apreciind că măsurile dispuse nu mai pot fi aduse la îndeplinire începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014.

Din punctul de vedere al instanţei de control judiciar, judecătorul fondului trebuia să analizeze legalitatea actului contestat, din perspectiva modalităţii de respectare a dispoziţiilor legale care au stat la baza emiterii actului.

Dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 124/2014 prevăd că, "Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii."

Textul legal are în vedere amnistia fiscală în ceea ce priveşte recuperarea de la personalul salarizat a drepturilor salariale acordate peste nivelurile stabilite conform prevederilor legale în vigoare.

Or, ceea ce s-a stabilit prin Decizia nr. 2/2013, la punctul II.6, de către Curtea de Conturi, este stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de acordarea, în perioada 2010-2012, de drepturi salariale peste nivelurile stabilite conform prevederilor legale în vigoare şi recuperarea prejudiciului stabilit de la persoanele care se fac răspunzătoare, inclusiv a dobânzilor aferente.

Efectul Legii nr. 124/2014 nu este stabilirea ca fiind legale a drepturilor salariale acordate peste nivelurile reglementate de prevederile legale, ci doar exonerarea de la plată a personalului prevăzut la art. 1 din acest act normativ.

Aceasta nu înseamnă că nu au existat persoane răspunzătoare care au produs un prejudiciu instituţiei publice prin acordarea drepturilor salariale cu nerespectarea dispoziţiilor legale în materie astfel că instanţa de fond trebuia să analizeze legalitatea măsurii dispuse de recurentă raportat la actele normative care au stat la baza emiterii acesteia şi nu raportat la un act normativ care vizează amnistia fiscală şi are în vedere măsuri de clemenţă doar în ceea ce priveşte restituirea sumelor primite necuvenit de către personalul vizat de art. 1 din Legea nr. 124/2014.

Atât timp cât măsurile dispuse prin Decizia nr. 24/2014 nu au fost aduse la îndeplinire, este evident că măsura prelungirii termenului dispusă prin Decizia nr. 3/2015 nu poate avea decât un caracter legal, neexistând niciun temei legal care să exonereze pe intimata reclamantă de obligaţia de a aduce la îndeplinire măsurile stabilite de către Curtea de Conturi.

Potrivit pct. 32 din RODAS, conducerea entităţii verificate răspunde pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor de remediere a deficienţelor constatate de către auditorii publici externi în urma acţiunilor de verificare efectuate şi preîntâmpinarea producerii unor asemenea deficienţe în viitor şi, de asemenea, pentru stabilirea întinderii prejudiciului, dacă este cazul, şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia.

Nu se poate pune problema nerespectării unei hotărâri judecătoreşti, aşa cum afirmă intimata prin întâmpinare. În primul rând, sentinţa nr. 4958/2018 nu este pronunţată de instanţa supremă ci este pronunţată de către instanţa de fond, Curtea de Apel Bucureşti. În al doilea rând, aceasta sentinţă este exact cea recurată în cadrul prezentului dosar de către pârâtă astfel că nu exista nicio obligaţie a acesteia de a pune în executare hotărârea recurată, pronunţată de o instanţă de fond.

Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de comisia de soluţionare a contestaţiilor prin care se respinge parţial sau integral contestaţia, potrivit pct. 210 din RODAS.

Decizia nr. 3/2015 a fost emisă în baza dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, cu respectarea condiţiilor de formă şi de fond prevăzute de pct. 234-236 din RODAS.

Prin soluţia pronunţată, instanţa de fond a ignorat aceste dispoziţii regulamentare, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în condiţiile în care acţiunea trebuia respinsă ca neîntemeiată.

Faţă de considerentele expuse, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, se va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, se va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 4958 din 29 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 decembrie 2021.