Precondition of concrete danger of asset dissipation for exceptional pre-execution fiscal security measures under Fiscal Procedure Code

Şedinţa publică din data de 3 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia contencios administrativ sub nr. x/2017, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin Direcţia Generală Antifraudă Fiscală - Direcţia Regională Antifraudă Fiscală 2 Constanţa şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa, ca în baza probelor administrate să se dispună anularea deciziei de instituire a măsurilor asiguratorii nr. A FCT 23724 din data de 9.10.2017 emisă de ANAF - DGAF - DRAF 2 Constanţa şi a procesului-verbal de sechestru asigurator nr. x/9.10.2017 din dosarul de executare 100/2017 emis de DGRFP Galaţi - Administraţia pentru Contribuabilii Mijlocii constituită la nivelul Regiunii Galaţi - Serviciul Executare Silită.

Prin sentinţa civilă nr. 753/18.05.2018, Tribunalul Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis cererea şi a dispus anularea deciziei de instituire a măsurilor asiguratorii nr. A - FCT 23724/9.10.2017, emisă ANAF - DGAF - DRAF 2 Constanţa.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, pentru Direcţia Generală Antifraudă - Direcţia Regională Antifraudă 2 Constanţa, criticând-o pentru nelegalitate, potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 3, 5 şi 8 şi alin. (2) C. proc. civ.

Prin decizia civilă nr. 1326 din 31.10.2018 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, s-a dispus admiterea recursului declarat de recurenta - pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală pentru Direcţia Generală Antifraudă Fiscală - Direcţia Regională Antifraudă 2 Constanţa, împotriva sentinţei civile nr. 753/18.05.2018, pronunţată de Tribunalul Constanţa în dosarul nr. x/2017, în contradictoriu cu intimata - reclamantă A. S.A. reprezentată şi prin administrator judiciar B., având ca obiect anulare act administrativ; a casat în tot sentinţa recurată şi a trimis cauza spre competentă soluţionare Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ.

Ca urmare a casării sentinţei civile nr. 753/18.05.2018, pronunţată de Tribunalul Constanţa în dosarul nr. x/2017, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa sub nr. x/2017*, ca instanţă de fond.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 213/CA din data de 31 octombrie 2019, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea promovată de reclamanta A. S.A. având ca obiect anulare act administrativ, şi a anulat Decizia de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/09.10.2017 emisă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Antifraudă Fiscală - Direcţia Regională Antifraudă 2 Constanţa.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în reprezentarea Direcţiei Regionale Antifraudă Fiscală 2 Constanţa întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, cu consecinţa respingerii cererii ca neîntemeiată.

În esenţă, în motivarea recursului, se arată că în cuprinsul actului administrativ contestat este menţionată în mod expres necesitatea instituirii măsurilor asigurătorii, şi că aceasta a fost justificată de existenţa în mod real a pericolului ca acest contribuabil să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, îngreunând colectarea, devreme ce ar putea alege să efectueze plăţi către furnizori sau acţionari.

Susţine recurenta că în baza normelor legale prevăzute la Capitolul III lit. A) pct. 16 din Anexa 1 la Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 2546/2016 privind Procedura de aplicare efectivă a măsurilor asigurătorii privind Codul de procedură fiscală pentru a justifica instituirea măsurilor asigurătorii organul de control trebuie să aprecieze că există pericolul ca debitorul să se sustragă de la urmărire sau să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul. Deşi susţine că pericolul de care norma juridică vorbeşte nu este prezumat, se arată că în prezenta cauză acesta rezultă din elementele prezentate detaliat atât în decizia contestată cât şi în referatul justificativ, şi anume identificarea unor operaţiuni care nu au un conţinut real şi care au făcut posibilă sustragerea de la îndeplinirea obligaţiilor legale. Ca atare, aprecierea pericolului este justificată prin raportare la situaţia financiară a debitorului, la istoria comportamentului fiscal al contribuabilului, al reprezentaţilor legali şi al asociaţilor/acţionarilor majoritari aşa cum rezultă din prevederile pct. 16 şi 17 din Ordinul 2546/2016.

În ce priveşte condiţia existenţei pericolului de sustragere de la plata creanţei, legislaţia în domeniu arată faptul că măsura asigurătorie este una temporară prin care nu se execută, ci doar se indisponibilizează bunurile debitorului, chiar şi înainte de emiterea titlului de creanţă.

Afirmă recurenta că potrivit legislaţiei incidente, în vigoare la data emiterii actului contestat, pericolul de care vorbeşte norma juridică nu trebuie dovedit prin probe certe, ci este suficient să existe indicii temeinice, iar în cauză, neluarea unor măsuri de conservare a patrimoniului prezumtivului debitor ar putea avea ca şi consecinţă imposibilitatea sau îngreunarea încasării creanţei bugetare.

4. Apărările intimatei-reclamante

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, arătând în esenţă că din interpretarea dispoziţiilor legale în această materie rezultă caracterul strict excepţional al măsurilor asigurătorii care pot fi dispuse înainte de emiterea titlului de creanţă, fiind necesară respectarea strictă a condiţiilor prevăzute de lege având în vedere şi consecinţele pe care aceste măsuri le implică, respectiv indisponibilizarea unor bunuri mobile sau imobile şi/sau a unor sume de bani.

II. Soluţia instanţei de recurs

Controlul judiciar declanşat de recurenta reclamantă A. S.R.L. a avut ca obiect verificarea legalităţii Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/09.10.2017precum şi a Procesului-verbal de sechestru asigurător pentru bunuri mobile aparţinând intimatei-reclamante.

Soluţionând cauza, Curtea de Apel Constanţa a admis acţiunea formulată de reclamanta A. SRL

Instanţa de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în vederea casării hotărârii deoarece prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport cu materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, inspectorii antifraudă au efectuat un control la societatea A. S.R.L. în urma căruia a fost emisă Decizia de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/09.10.2017 emisă de pârâta Direcţia Generală Antifraudă Fiscală, Direcţia regională Antifraudă 2 Constanţa, prin care s-a arătat că "există în mod real pericolul ca acest contribuabil să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, îngreunând colectarea, devreme ce ar putea alege să efectueze alte plăţi (către furnizori, către acţionari) înaintea celor datorate statului, sau ar putea să înstrăineze bunuri din patrimoniu. Prin urmare este necesară dispunerea de măsuri asigurătorii, conform prevederilor art. 213 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală".

Prin aceste act administrativ s-a propus instituirea sechestrului asigurător pentru suma de 2.386.400 RON în limita a 150% din prejudiciul estimat, fiind instituit sechestru asigurător asupra bunurilor mobile ale intimatei-reclamante prin Procesul-verbal de sechestru asigurător pentru bunuri mobile nr. x/09.10.2017.

Potrivit dispoziţiilor art. 213 - Poprirea şi sechestrul asigurător alin. (1-5) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, forma în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat (respectiv 09.10.2017):

"(1) Măsurile asigurătorii prevăzute în prezentul capitol se dispun şi se duc la îndeplinire, prin procedura administrativă, de organul fiscal competent.

(2) Se dispun măsuri asigurătorii sub forma popririi asigurătorii şi sechestrului asigurător asupra bunurilor mobile şi/sau imobile proprietate a debitorului, precum şi asupra veniturilor acestuia, în cazuri excepţionale, respectiv în situaţia în care există pericolul ca acesta să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea. Dispoziţiile art. 231 rămân aplicabile. Măsurile asigurătorii devin măsuri executorii la împlinirea termenului prevăzut la art. 230 alin. (1) sau art. 236 alin. (12), după caz, ori la expirarea perioadei de suspendare a executării silite.

(21) Prin excepţie de la prevederile alin. (2), nu se dispun măsuri asigurătorii pentru debitorul aflat sub incidenţa legislaţiei privind insolvenţa sau când acesta nu deţine active patrimoniale urmăribile.

(3) Aceste măsuri pot fi luate şi înainte de emiterea titlului de creanţă, inclusiv în cazul efectuării de controale sau al antrenării răspunderii solidare. Măsurile asigurătorii dispuse atât de organele fiscale competente, cât şi de instanţele judecătoreşti ori de alte organe competente, dacă nu au fost desfiinţate în condiţiile legii, rămân valabile pe toată perioada executării silite, fără îndeplinirea altor formalităţi. Odată cu individualizarea creanţei şi ajungerea acesteia la scadenţă, în cazul neplăţii, măsurile asigurătorii se transformă în măsuri executorii.

(4) Măsurile asigurătorii se dispun prin decizie emisă de organul fiscal competent. În decizie organul fiscal precizează debitorului că prin constituirea unei garanţii la nivelul creanţei stabilite sau estimate, după caz, măsurile asigurătorii vor fi ridicate.

(5) Decizia de instituire a măsurilor asigurătorii trebuie motivată şi semnată de către conducătorul organului fiscal competent".

De asemenea, potrivit punctului 2.1 lit. a) şi c) din Ordinul nr. 2605/21 octombrie 2010, pentru aprobarea Procedurii de aplicare efectivă a măsurilor asigurătorii prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, forma în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat:

"Organul de control prevăzut la pct. 1.1 lit. a) poate dispune măsuri asigurătorii ori de câte ori sunt indicii că există pericolul ca debitorul să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea, în următoarele situaţii:

a) în urma constatării unor acte şi fapte care pot constitui infracţiuni de evaziune fiscală sau fraudă fiscală şi vamală, în cazul cărora prejudiciul nu a fost stabilit prin acte administrative fiscale de impunere, potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare;(...)

c) în situaţia în care urmează să fie stabilite obligaţii fiscale cu ocazia acţiunii de control prin acte administrative fiscale de impunere;"

În interpretarea textului art. 213 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, Înalta Curte apreciază că legiuitorul a definit în ce constă starea de pericol (sustragerea/ascunderea/risipirea patrimoniului) şi care sunt consecinţele acesteia (se periclitează colectarea), iar pentru a stabili în ce măsură se justifică instituirea măsurilor asiguratorii, pot fi avute în vedere şi alte elemente decât cele indicate anterior.

Aşa cum a reţinut şi prima instanţă, recurenta-pârâtă nu a motivat în concret, cu argumente suficient de precise şi concordante, nici existenţa unei situaţii excepţionale, nici a pericolului sustragerii, ascunderii sau risipirii patrimoniului.

Mai mult decât atât, organele fiscale nu au dovedit existenţa elementelor care să formeze convingerea că societatea ar fi încercat să risipească patrimoniul astfel încât să îngreuneze posibilitatea de recuperare a debitelor suplimentare stabilite.

Or, în lipsa dovedirii elementelor anterior menţionate, doar comportamentul considerat inadecvat al acestora din urmă nu justifică măsura excepţională a indisponibilizării conturilor de disponibilităţi şi a bunurilor societăţii, aşa cum în mod corect a arătat şi prima instanţă.

Instituirea sechestrului asigurător reprezintă o măsură cu un caracter exceptional, fiind astfel calificată chiar prin prevederile art. 213 alin. (2) Codul de procedură fiscală, putând fi dispusă în ipotezele arătate strict de norma legală, respectiv atunci când există pericolul ca bunurile mobile şi/sau imobile ale debitorului să fie sustrase, ascunse ori risipite, fiind astfel, periclitată sau îngreunată în mod considerabil colectarea.

Caracterul excepţional al măsurii sechestrului asigurător reclamă verificarea indiciilor arătate în motivarea actului administrativ contestat, din care să reiasă iminenţa pericolului de risipire a bunurilor debitorului, numai în aceste condiţii putând fi legală măsura de indisponibilizare a bunurilor debitorului.

În doctrină şi practica judiciară s-a decelat cerinţa ca pericolul ce justifică luarea măsurilor asigurătorii să rezulte atât din elemente de fapt care compun comportamentul fiscal considerat necorespunzător prevederilor legale în materie fiscală, cât şi din alte împrejurări ce reliefează o conduită voliţională de diminuare a patrimoniului, în scopul îngreunării colectării obligaţiilor fiscale datorate bugetului de stat.

Îndeplinirea condiţiilor cerute de art. 213 alin. (2) Codul de procedură fiscală reclamă analizarea, în funcţie de circumstanţele fiecărei cauze, a împrejurărilor ce relevă iminenţa diminuării patrimoniului, fapt de natură a periclita plata datoriilor fiscale.

Sintagma "în cazuri excepţionale" prevăzută de norma juridică confirmă faptul că măsura asigurătorie este o măsură de excepţie, iar nu una de drept comun, astfel încât dacă organele fiscale constată neîndeplinirea necorespunzătoare a obligaţiilor fiscale, nu există un temei suficient pentru luarea măsurilor asigurătorii. Luarea măsurilor asigurătorii trebuie raportată la o anumită atitudine de rea-credinţă a debitorului care încearcă să-şi sustragă, ascundă sau să distrugă activele patrimoniale cu scopul de a zădărnici eforturile organelor fiscale de a executa creanţa fiscală.

Astfel, constată Înalta Curte că măsurile asigurătorii nu sunt o etapă obligatorie care precede orice executare silită, ci se aplică doar în cazurile limitate în care există indicii că executarea va fi îngreunată prin atitudinea debitorului.

Pericolul la care face referire legea trebuie să fie unul concret şi obiectiv, în sensul existenţei unor indicii că respectivul contribuabil urmează să se sustragă de la plata obligaţiilor fiscale care îi vor incumba.

Luarea măsurilor asigurătorii trebuie raportată la o anumită atitudine de rea-credinţă a debitorului care încearcă să-şi sustragă, ascundă sau să distrugă activele patrimoniale cu scopul de a zădărnici eforturile organelor fiscale de a executa creanţa fiscală. Însuşi legiuitorul a definit ce înseamnă caracterul excepţional:

"atunci când există pericolul ca acesta să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea."

Pentru ca măsurile asigurătorii să poată fi dispuse trebuie verificate, la data luării măsurilor, ipotezele de excepţie avute în vedere de legiuitor. Ca atare, pentru luarea măsurilor în aceste condiţii, trebuie să existe date certe, susţinute de probatoriu, care să ducă la concluzia existenţei pericolului că debitorul se sustrage, sau îşi ascunde ori îşi risipeşte patrimoniul.

Textul de lege anterior menţionat stabileşte în mod clar că instituirea măsurilor asigurătorii este "una excepţională" şi poate fi luată numai în ipoteza în care "există pericolul ca debitorul să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea".

Faţă de prevederile art. 213 din Codul de procedură fiscală, comportamentul fiscal al societăţii şi al reprezentanţilor acestora, modul de declarare şi plată, presupusele suspiciuni privind tranzacţiile comerciale efectuate cu furnizori ai societăţii reclamante, precum şi cuantumul datoriilor către diverşi furnizori precum şi către acţionari nu pot constitui motive pentru luarea măsurilor asiguratorii, cât timp luarea măsurii asigurătorie nu este raportată la o anumită atitudine a debitorului care încearcă să se sustragă, ascundă sau să distrugă activele patrimoniale cu scopul de a zădărnici eforturile organelor fiscale de a executa creanţa fiscală, ceea ce în speţă nu s-a dovedit.

Organul fiscal nu a probat, prin date obiective, pericolul că debitorul s-ar putea sustrage, ar putea ascunde ori şi-ar putea risipi patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea, astfel că luarea măsurilor asigurătorii prin decizia atacată nu s-a făcut în conformitate cu prevederile legale, organul fiscal neinvocând şi nedovedind nicio situaţie concretă din care să rezulte că este îndeplinită condiţia prevăzută de textul legal, respectiv aceea a existenţei pericolului sustragerii, ascunderii sau risipirii patrimoniului reclamantului.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate urmând a respinge recursul ca nefondat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta - pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în reprezentarea Direcţiei Regionale Antifraudă Fiscală 2 Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 213/CA din 31 octombrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 decembrie 2021.