Insufficiency of administrative motivation and exclusion of forged resignation document from evidentiary record in contesting board appointment order

Şedinţa publică din data de 3 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea formulată la data de 23.09.2014, înregistrată sub nr. x/2014, reclamanta A., a chemat în judecată pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând instanţei de contencios administrativ ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 266 din 25.03.2014, pentru modificarea Ordinului Ministrului Transporturilor şi Infrastructurii nr. 1349 din 28.08 2012 privind numirea Consiliului de Administraţie al Regiei Autonome "Administraţia Română a Serviciilor de Trafic Aerian"- ROMATSA, cu modificările şi completările ulterioare, în ceea ce priveşte înlocuirea sa din componenţa Consiliului de Administraţie al RAROMATSA.

În primul ciclu procesual, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrariv şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 342 din 10 februarie 2015, a admis excepţia lipsei de interes şi a fost respinsă acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, ca inadmisibilă. Instanţa a reţinut că reclamanta nu justifică un interes actual, deoarece calitatea sa de membru a încetat prin demisie, ea necontestând Hotărârea nr. 7/2014.

Această sentinţă a fost atacată cu recurs de către ambele părţi.

Prin Decizia ÎCCJ nr. 4289/04.12.2018 a fost respins recursul pârâtului şi s-a admis recursul reclamantei, cu casarea sentinţei recurate şi trimiterea spre rejudecare a pricinii. Instanţa supremă a arătat că excepţia inadmisibilităţii invocată de către pârât a fost corect soluţionată, în cauză nefiind probată comunicarea actului contestat către reclamantă. S-a arătat că obiectul cererii de chemare în judecată vizeză anularea Ordinului nr. 266/25.03.2014, ÎCCJ statuînd că în mod greşit a fost admisă excepţia lipsei de interes, câtă vreme interesul este evident, reclamanta contestând un act administrativ ce i-a produs o vătămare prin menţionare renunţării la mandat. Se arată că se impunea analizarea apărărilor reclamantei sub acest aspect aşa cum ele au fost indicate prin răspunsul la întâmpinare şi judecarea pe fond a cererii, dat fiind faptul că excepţia fusese unită cu fondul. Fondul nu a fost însă antamat în sentinţa pronunţată.

În rejudecare cauza s-a înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 25.02.2019.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2323 din data de 27 septembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A., astfel cum a fost precizată, a dispus anularea Ordinului Ministerului Transporturilor nr. 266/25.03.2014 pentru modificarea Ordinului nr. 1349/28.08.2012 şi a anexei acestui ordin în ceea ce priveşte poziţia 6 relativ la reclamantă.

A fost obligat pârâtul la plata sumei de 975 RON cheltuieli de judecată în favoarea reclamantei.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri precum şi împotriva încheierii de şedinţă din data de 13 septembrie 2019 a formulat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat, şi pe cale de consecinţă modificarea în tot a sentinţei atacate în sensul respingerii acţiunii reclamantei ca nefondată.

În esenţă, susţine recurentul că instanţa de fond nu a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, nu a realizat o încadrare juridică adecvată şi că sentinţa recurată nu reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

De asemenea, susţine recurentul că situaţia de fapt reţinută de instanţă cu privire la demisia reclamantei înregistrată la Ministerul Transporturilor sub nr. x/24.07.2014 nu este conformă realităţii, sens în care susţine:

- reclamanta, deşi avea obligaţia conform dispoziţiilor art. 249 C. proc. civ., nu a făcut dovada susţinerilor sale cu privire la semnătura în fals, nu a probat faptul că actul cu numărul x/24.03.2014 nu i-ar aparţine şi drept urmare recurentul nu putea face altceva decât să ia act de cererea reclamantei prin adresa nr. x/24.03.2014

- instanţa de fond a interpretat eronat conţinutul celor două adrese la care face referire în cuprinsul considerentelor, respectiv adresa din Cabinet ministru nr. x/29.05.2019 şi adresa nr. x/21.08.2019, adrese din care nu rezultă o atitudine oscilantă a Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, ci dimpotrivă demisia reclamantei a fost înregistrată la Direcţia Generală de Strategie, Management şi Afaceri Europene din Ministerul Transporturilor sub nr. x/24.03.2014.

Se susţine de către recurent că au fost făcute demersuri pentru găsirea înscrisului contestat în original, inclusiv pe lângă RA Romatsa, însă Direcţia Strategie şi Management se afla în posesia a două copii ale actului de demisie, având aplicate apostilele conducerii direcţiei în original, iar RA Romatsa se afla tot în posesia unei copii a actului cu nr. x/24.03.2014.

Chiar dacă recurentul a făcut toate demersurile pentru identificarea originalului, nu a reuşit să identifice decât copia înscrisului contestat de reclamantă şi nu s-a eschivat de la prezentarea acestuia în instanţă.

În ce priveşte legalitatea Ordinului ministrului transporturilor nr. 266/25.03.2014 pentru modificarea Ordinului ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 1349/28.08.2012 susţine recurentul că sentinţa recurată nu reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Arată în acest sens că încetarea calităţii de membru a Consiliului de Administraţie al RA Romatsa este rezultatul demisiei reclamantei aşa după cum rezultă din actul înregistrat sub nr. x/24.03.2014 iar nu al apariţiei Ordinului contestat, ca atare acest ordin nu creează, modifică, sau stinge raporturi juridice care să o vizeze pe reclamantă.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond prin considerente, anularea unui act juridic reprezintă operaţia juridică prin care se dispune desfiinţarea acelui act, încetarea definitivă a producerii de efecte juridice de către acesta iar, în condiţiile în care actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate această măsură se poate dispune doar în situaţia în care actul administrativ a fost adoptat sau emis cu nerespectarea cerinţelor de legalitate sau cu încălcarea unor norme care privesc ocrotirea unui interes general.

Ordinul ministrului transporturilor nr. 266/2014 a fost emis în temeiul atribuţiilor care revin acestuia prin lege, în preambulul ordinului fiind menţionat temeiul de drept al emiterii acestuia, şi a fost emis ca urmare a constatării unei situaţii de fapt respectiv au rămas două posturi vacante în CA al RA Romatsa.

Numirea membrilor provizorii s-a făcut în temeiul dispoziţiilor art. 1372 din Legea nr. 30/1990 fiind determinată de anumite circumstanţe, cum ar fi vacantarea unor locuri în CA al unei instituţii, iar dispoziţiile legale - O.U.G. nr. 109/2011, Legea nr. 31/1990 - nu interzic numirea unor membrii provizorii.

4. Apărările intimatei-reclamante

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, susţinând în esenţă că motivele de recurs invocate nu se circumscriu normei de drept invocate, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul nearătând în mod punctual care sunt motivele contradictorii şi/sau străine de natura cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă A. a supus controlului de legalitate Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 266/25.03.2014 pentru modificarea Ordinului Ministrului Transporturilor şi Infrastructurii nr. 1349/28.08.2012 privind numirea în Consiliul de Administraţie al Regiei Autonome "Administraţia Română a Serviciilor de Trafic Aerian" - Romatsa cu modificările şi completările ulterioare în ceea ce priveşte înlocuirea sa din componenţa Consiliului de Administraţie al RA Romatsa.

Soluţionând cauza, în rejudecare, Curtea de Apel Bucureşti a găsit întemeiate criticile de nelegalitate formulate de reclamantă, soluţie însuşită şi de instanţa de control judiciar întrucât a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că deşi prin motivele de recurs formulate, recurentul-pârât a invocat numai motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în realitate au fost expuse critici care se încadrează şi în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care, sentinţa atacată va fi analizată din perspectiva acestor două motive de casare.

În ce priveşte motivul de casare încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. constată Înalta Curte caracterul nefondat al acestuia, hotărârea recurată fiind motivată în conformitate cu dispoziţiile art. 425 din C. proc. civ., conform cărora hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor, fiind afectată de viciu nelegalităţii hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă în privinţa actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate.

Din considerentele hotărârii rezultă că instanţa de fond a sistematizat şi a examinat toate cererile şi susţinerile părţilor, fiind preocupată să identifice împrejurările de fapt care au constituit situaţia premisă a declanşării mecanismului judiciar.

Instanţa de control judiciar constată că, deşi în susţinerea acestui motiv de casare recurentul-pârât a arătat că sentinţa atacată cuprinde motive contradictorii şi respectiv, motive străine de natura pricinii, criticile expuse, care vizează reţinerea în mod greşit de către prima instanţă a situaţiei de fapt, în raport de probatoriul administrat în cauză, nu pot fi primite, stabilirea situaţiei de fapt şi aprecierea probelor reprezintă atributul exclusiv al instanţelor de fond iar aceste susţineri nu reprezintă motive de nelegalitate care să poată fi încadrate în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

De asemenea, sentinţa recurată nu cuprinde motive contradictorii, judecătorul fondului prezentând argumentele care l-au determinat să admită cererea de chemare în judecată, aceste argumente prezentate într-o manieră concisă şi clară, raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile părţilor şi la mijloacele de probă administrate în litigiu, iar pe de altă parte, la prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Instanţa de control judiciar nu poate reţine nici critica recurentului-pârât potrivit căreia sentinţa atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, aceste afirmaţii reflectând dezacordul recurentului în privinţa argumentelor care au stat la baza soluţiei pronunţate de prima instanţă, fără a susţine însă motivul de casare invocat, întrucât în considerentele sentinţei au fost expuse argumentele pe care s-au întemeiat concluziile instanţei de fond în privinţa problemelor de drept supuse analizei.

Motivarea clară şi accesibilă a judecătorului fondului răspunde şi exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care obligă tribunalele să-şi motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument, întinderea obligaţiei de motivare putând să varieze în funcţie de natura deciziei şi trebuind analizată în lumina circumstanţelor fiecărei speţe.

În aceste condiţii, împrejurarea că recurentul-pârât nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat.

Reţine Înalta Curte că prin Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 266/25.03.2014 a fost modificat Ordinul nr. 1349/28.08.2012 emis de aceeaşi autoritate privind numirea Consiliului de Administraţie al Regiei Autonome "Administraţia Română a Serviciilor de Trafic Aerian"- ROMATSA, respectiv anexa 1, pentru poziţiile 5 şi 6 fiind numiţi doi membri noi cu statut provizoriu.

În anexa 1, reclamanta figura la poziţia 6 ca membru numit prin Ordinul nr. 1349/28.08.2012.

Prin Ordinul nr. 266/2014 reclamanta este înlocuită de un membru provizoriu, iar prin hotărârea ulterioară acestui ordin, nr. 7/28.03.2014, s-a luat act de demisia reclamantei din funcţie.

Prin recurs se critică hotărârea pe considerentul că intimata reclamantă nu a făcut dovada susţinerilor sale cu privire la semnătura în fals, instanţa de fond în mod eronat şi neîntemeiat a înlăturat din probatoriu înscrisul defăimat de intimata reclamantă, respectiv demisia acesteia, susţinând recurentul ca există o contradicţie între încheierea de şedinţă din data de 13 septembrie 2019 când s-a reţinut că nu se poate face aplicarea în cauză a dispoziţiilor art. 307 C. proc. civ., pentru ca prin Sentinţa recurată instanţa de fond a procedat la punerea în aplicare a acestor dispoziţii.

Înalta Curte, contrar susţinerilor recurentului, constată că hotărârea este legală, neexistând nicio contradicţie în sensul precizat de acesta.

Reţine Înalta Curte că în conformitate cu dispoziţiile art. 307 C. proc. civ. "Dacă partea care a prezentat înscrisul stăruie să se folosească de acesta, deşi denunţarea ca fals a acestuia nu a fost retrasă, instanţa, dacă este indicat autorul falsului sau complicele acestuia, poate suspenda judecata procesului, înaintând de îndată înscrisul denunţat ca fals parchetului competent, pentru cercetarea falsului, împreună cu procesul-verbal ce se va încheia în acest scop".

Norma juridică instituie un caz special de suspendare facultativă a judecării unei cauze, pentru ipoteza în care părţile, ascultate conform art. 306 C. proc. civ. îşi menţin poziţia iniţială, în sensul că o parte stăruie în denunţarea înscrisului ca fals, iar cealaltă parte stăruie în folosirea lui ca mijloc de probă, şi denunţătorul falsului indică pe autorul falsului sau complicele acestuia.

Observă Înalta Curte că prin cererea de recurs se susţine că în pofida tuturor demersurilor întreprinse pentru a depune la dosarul cauzei originalul demisiei, înscris defăimat ca fals, nu a reuşit să identifice decât copia înscrisului contestat de reclamantă şi nu s-a eschivat de la prezentarea acestuia instanţei de judecată. Or, în condiţiile în care nu a fost depus la dosarul cauzei originalul înscrisului denunţat ca fals de către partea care stăruie în folosirea lui ca mijloc de probă, se constată că instanţa de fond nu putea face aplicarea art. 307 C. proc. civ., situaţie faţă de care motivul de casare este nefondat, neputând fi circumscris dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Pe de altă parte, reţine Înalta Curte că înlăturarea din probatoriu a înscrisului defăimat a fost în mod amplu şi corect motivată, instanţa de fond dând eficienţă normei art. 306 C. proc. civ. în condiţiile în care s-au pus în vedere recurentului-pârât dispoziţiile art. 304-306 C. proc. civ., iar acesta a exprimat în adresa nr. x/2019, poziţia sa, fără însă a trimite un reprezentat care să dea explicaţiile necesare în instanţă şi, cel mai important, fără a înainta originalul actului.

În raport de această situaţie, se constată că în mod corect a fost înlăturat acest înscris din probatoriu.

Din moment ce instanţa de fond a aplicat sancţiunea prevăzută de art. 306 alin. (2) C. proc. civ., se reţine că nu se mai poate face analiza acestui înscris şi a semnăturilor din cuprinsul său, fiind considerat inexistent în prezentul litigiu.

Singurele critici admisibile în acest cadru procesual pot fi cele cu privire la modul în care prima instanţă a aplicat prevederile textului art. 306 şi art. 307 C. proc. civ., iar din această perspectivă, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 306 alin. (2) C. proc. civ. cât şi a dispoziţiilor art. 307 C. proc. civ., iar înlăturarea înscrisului denunţat ca fals din proces a fost legal efectuată de către instanţa de fond.

Cu referire la legalitatea actului administrativ, critica formulată vizează faptul că sentinţa recurată nu reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză, întrucât încetarea calităţii de membru a Consiliului de Administraţie al RA Romatsa este rezultatul demisiei reclamantei aşa după cum rezultă din actul înregistrat sub nr. x/24.03.2014 iar nu al apariţiei Ordinului contestat, ca atare acest ordin nu creează, modifică, sau stinge raporturi juridice care să o vizeze pe reclamantă.

Prealabil, cu referire la această critică, se observă că nu se arată de către recurentul-pârât care sunt normele juridice a căror interpretare şi aplicare a fost în mod eronat efectuată de către instanţa de fond.

Analizând însă hotărârea atacată, Înalta Curte constată faptul că în mod corect instanţa de fond a reţinut nelegalitatea ordinului contestat pentru nerespectarea cerinţei motivării acestuia. Cerinţa motivării actului administrativ constituie o veritabilă condiţie de legalitate a acestuia, atât de formă, sub aspectul existenţei ei, cât şi de fond, în privinţa conţinutului ei.

Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond, apreciază că recurentul-pârât nu şi-a îndeplinit obligaţia de a motiva în fapt şi în drept actul administrativ contestat.

Înalta Curte are în vedere că principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate, în mod expres, elementele de fapt şi de drept care determină adoptarea deciziei respective. Motivarea unui ordin de ministru nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului ori la temeiul de drept al acestuia, ci trebuie să conţină şi elemente de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. Obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale sau colective

Amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz. Aşadar, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectului său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său.

Pe de altă parte, în condiţiile în care instanţa de fond a înlăturat din probatoriu înscrisul defăimat ca fals, respectiv pretinsa cerere de demisie a intimatei-reclamante datată 21.03.2014 al cărui original nu s-a putut depune la dosar, orice trimiteri, orice critici la acest act - demisia intimatei-reclamante, nu pot fi primite.

În ce priveşte cheltuielile de judecată solicitate în calea de atac a recursului, Înalta Curte constată ca dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ. instituie regula conform căreia "partea care pierde procesul va fi obligată la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată."

Dreptul la acordarea cheltuielilor de judecată este un drept legal, ce derivă dintr-un raport juridic procesual şi are ca finalitate acoperirea prejudiciului cauzat părţii câştigătoare a procesului, acest drept fiind recunoscut părţii, atunci când aceasta a solicitat cheltuieli de judecată.

Cum în cauză intimata-reclamantă a solicitat obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată, Înalta Curte va admite cererea şi va obliga recurentul la plata sumei de 1.500 RON cu titlu cheltuieli de judecată reprezentând onorariu avocat.

În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, toate motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul - pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii împotriva sentinţei civile nr. 2323 din 27 septembrie 2019 şi a încheierii de şedinţă din data de 13 septembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Obligă recurentul-pârât la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 1.500 RON reprezentând onorariu avocat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 decembrie 2021.