Taxpayer’s challenge to fiscal administrative norms and audit orders dismissed for failure to complete mandatory pre-litigation complaint

Şedinţa publică din data de 2 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată, iniţial, la data de 18.01.2019, pe rolul Tribunalului Prahova, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. prin administrator judiciar şi prin administrator special B. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Adminsitrare Fiscală, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa şi C.-Director General la Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti, constatarea nulităţii prevederilor art. 1 alin. (2) din Ordinul ANAF nr. 767/2016 şi a actelor premergătoare emiterii acestui ordin, cu obligarea în solidar a pârâţilor la eventualele prejudicii aduse societăţii în eventualele proceduri de control.

La data de 04.02.2019, societatea a formulat cerere precizatoare a capătului al doilea al cererii, în sensul că solicită constatarea nulităţii delegării de competenţă x/2018 emise de DGRFP Ploieşti şi a Ordinului de serviciu 740/2018 emis de AJFP Dâmboviţa pentru un control inopinat de tip inspecţie fiscală începând cu 08.01.2019, iar referitor la capătul al treilea de cerere a arătat că nu există un prejudiciu, renunţând la acest petit.

Prin sentinţa civilă nr. 659 din 21 mai 2019, Tribunalul a admis excepţia necompetenţei materiale invocată de pârâtele ANAF şi DGRFP Prahova prin întâmpinare şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia primei instanţe

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti la data de 11.06.2019.

Prin sentinţa nr. 230 din 17 decembrie 2019, Curtea a respins cerera de anularea a Ordinului nr. 767/2016 în contradictoriu cu pârâţii C. şi DGRFP Ploieşti-AJFP Dâmboviţa, ca promovată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins cererea de anulare a delegării de competenţă nr. x/2018 şi a Ordinului de serviciu 740/2018 în contradictoriu cu ANAF ca fiind promovată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii având ca obiect anulare act administrativ şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea precizată.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, rejudecând, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

A susţinut recurenta că instanţa de fond nu a avut în vedere dispoziţiile art. 7 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018.

Astfel, excepţia inadmisibilităţii cererii de constatare a nulităţii actului administrativ normativ OPANAF nr. 767/2016 pentru lipsa procedurii prealabile nu operează deoarece actul administrativ cu caracter normativ nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, iar plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a delegării de competenţe nr. x/2018 emise de DGRFP Ploieşti şi a Ordinului de serviciu nr. 740/2018 nu operează pentru că delegarea de competenţe şi ordinul de serviciu se înscriu în categoria operaţiunilor administrative prevăzute la art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa putând să oblige autoritatea administrativă să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

De asemenea, instanţa de fond nu s-a pronunţat în niciun fel pe capătul de cerere referitor la obligarea în solidar a pârâţilor la plata prejudiciilor aduse societăţii, incluzând aici şi pe C., Directorul General al DGRFP Ploieşti în acord cu Decizia nr. 679/2006 a Curţii Constituţionale.

4. Apărările formulate

4.1. Intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Şi intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 C. proc. civ.

5.1. Verificând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte nu poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., având în vedere că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea reclamantului este neîntemeiată.

Acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părţi prin căile procesuale reglementate de lege.

De altfel, recurenta a invocat formal acest motiv de casare, fără a preciza în niciun fel care ipoteză prevăzută de textul legal ar fi aplicabilă în privinţa hotărârii recurate.

Împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele reclamantei nu face incident motivul de nelegalitate menţionat.

5.2. Nu este fondat nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă îşi exprimă nemulţumirea faţă de soluţia instanţei, interpretând trunchiat dispoziţiile Legii contenciosului administrativ.

5.2.1. Conform art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu denumirea marginală-Procedura prealabilă, "(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

(...)

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă

(...)".

Recurenta susţine că cererea sa de anulare a Ordinului ANAF nr. 767/2016 se încadrează într-una dintre situaţiile în care procedura prealabilă sesizării instanţei nu este obligatorie, în sensul că ar fi vorba despre un act administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Or, în raport cu caracterul actului atacat, de act administrativ cu caracter normativ, nu este incidentă ipoteza art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 invocată de recurentă, ci cea prevăzută de alin. (11) al aceluiaşi articol, care prevede că, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Conform art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, celelalte acte normative menţionate la art. 11 alin. (1), şi anume actele normative ale Parlamentului, altele decât legile (regulamente şi hotărâri), hotărârile Guvernului, deciziile primului-ministru, actele autorităţilor administrative autonome, ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.

Intrarea în vigoare a actului normativ marchează momentul în care acesta are forţă juridică pentru toate subiectele de drept cărora li se adresează, producând efecte juridice.

Însă, dacă în cazul actului administrativ normativ se cunoaşte cu certitudine data când intră în vigoare, moment în care acesta capătă forţă juridică pentru toate subiectele de drept cărora li se adresează şi produce efecte juridice, nu se poate distinge momentul în care acesta a intrat în circuitul civil.

Dacă legiuitorul ar fi apreciat că actul administrativ normativ nu mai poate fi revocat şi că a intrat în circuitul civil la data publicării sale, atunci, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 212/2018 (când a modificat alin. (6) al art. 7 din Legea nr. 554/2004 prin precizarea referitoare la actele administrative care nu mai pot fi revocate pentru că au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nemaifiind obligatorie plângerea prealabilă), ar fi abrogat alin. (11) al art. 7 (alineat introdus prin Legea nr. 262/2007) care prevede că, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

De asemenea, referitor la termenul pentru introducerea cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând în faţa instanţei de contencios administrativ.

Prin urmare, din interpretarea dispoziţiilor legale precitate, nu rezultă că în ceea ce priveşte acţiunile îndreptate împotriva actele administrative normative nu ar fi obligatorie plângerea prealabilă, ci aceasta poate fi formulată oricând, însă, mai înainte de sesizarea instanţei de judecată.

De altfel, chiar în cuprinsul acţiunii, recurenta-reclamantă a precizat că a parcurs şi procedura prealabilă, conform art. 7 din Legea contenciosului administrativ, dar, după cum corect a constatat prima instanţă, nu a anexat acţiunii dovada parcurgerii procedurii prealabile în ceea ce priveşte Ordinul ANAF nr. 767/2016, ci a anexat plângerea prealabilă nr. 3710/21.12.2018 vizând delegarea de competenţe nr. x/2018 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti şi Ordinul de serviciu nr. 740/2018 emis de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa, acte distincte de Ordinul nr. 767/2016.

Ulterior sesizării instanţei, a depus la dosar Adresa nr. x/03.04.2019, prin care s-a adresat emitentului Ordinului nr. 767/2016 cu plângerea prealabilă.

Prin urmare, în mod corect instanţa a respins cererea de anulare a Ordinului nr. 767/2016 ca inadmisibilă în lipsa dovedirii parcurgerii plângerii prealabile conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.

5.2.2. Nu sunt fondate nici criticile recurentei-reclamante referitoare la faptul că nu ar opera excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a delegării de competenţe nr. x/2018 emise de DGRFP Ploieşti şi a Ordinului de serviciu nr. 740/2018.

Într-adevăr, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa poate să oblige autoritatea administrativă să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

Însă, recurenta-reclamantă omite a citi textul legal în întregime, şi anume că instanţa poate dispune aceste măsuri doar atunci când soluţionează cererea la care se referă art. 8 alin. (1) din lege, respectiv când analizează cererea de anulare a actului emis în baza operaţiunilor administrative respective.

De altfel, alin. (2) al aceluiaşi articol prevede că instanţa se poate pronunţa şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

Deci, în mod corect instanţa a apreciat că legalitatea delegării de competenţă şi a ordinului de serviciu poate fi analizată doar în acţiunea vizând anularea actului administrativ-fiscal ce va fi emis la finalizarea controlului inopinat demarat de organul fiscal.

5.2.3. În ceea ce priveşte alegaţiile recurentei, că instanţa de fond nu s-a pronunţat în niciun fel pe capătul de cerere referitor la obligarea în solidar a pârâţilor la plata prejudiciilor aduse societăţii, incluzând aici şi pe C., Directorul General al DGRFP Ploieşti, Înalta Curte constată că, prin precizarea la acţiune depusă la data de 04.02.2019, reclamanta a arătat că, "cu privire la capătul 3 de cerere la data prezentei nu există un prejudiciu şi în consecinţă renunţăm la acest capăt de cerere".

Potrivit principiului disponibilităţii în procesul civil, instanţa va statua în limitele obiectului stabilit prin cererea de chemare în judecată, pronunţându-se asupra a tot ceea ce s-a cerut, dar în acelaşi timp doar asupra a ceea ce s-a cerut.

Astfel, prima instanţă s-a pronunţat şi a analizat obiectul acţiunii astfel cum a fost formulat şi precizat de reclamantă, care a renunţat la capătul de cerere vizând obligarea pârâţilor în solidar la eventualele prejudicii produse societăţii.

De altfel, în raport cu soluţia dată asupra cererii de anulare a Ordinului nr. 767/2016 atacat prin acţiune, capătul de cerere vizând eventualele prejudicii produse prin acest ordin nici nu se mai impunea a fi analizat.

Nu în ultimul rând, o eventuală omisiune a instanţe de a statua asupra unui capăt de cerere formulat prin acţiune nu este de natură a afecta legalitatea sentinţei recurate, pentru o asemenea ipoteză fiind incidente dispoziţiile art. 444 C. proc. civ., privind procedura completării hotărârii judecătoreşti.

5.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, sentinţa recurată fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. societate în insolvenţă prin administrator judiciar D. împotriva sentinţei nr. 230 din 17 decembrie 2019 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 decembrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.