Revocation Proposal as Administrative Act: Judicial Review Limits Without Final Decree

Şedinţa publică din data de 2 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la 23.04.2019, pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei, în principal, anularea Raportului privind propunerea de revocare a sa din funcţia de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, înregistrat sub nr. x din 24.10.2018 şi a actelor care au stat la baza acestuia, sau, în subsidiar, în măsura în care se va considera că raportul privind revocarea sa din funcţia de procuror general este o operaţiune tehnică, constatarea nelegalităţii acestuia, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, şi, în consecinţă, obligarea Ministerului Justiţiei la plata în favoarea sa a unor daune morale de 1 leu şi obligarea Ministerului Justiţiei la publicarea pe site-ul oficial al ministerului a unui comunicat având ca obiect scuze publice pentru prejudiciul moral adus prin emiterea raportului.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 263 din 6 noiembrie 2019, Curtea a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâţii Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei, şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea reclamantului.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei instanţei competente în vederea soluţionării fondului cauzei.

În primul rând, recurentul arată că instanţa de contencios administrativ este competentă să verifice legalitatea propunerii de revocare.

În cazul de faţă instanţa de fond, luând în considerare prevederile art. 52 alin. (2) şi art. 126 din Constituţie, art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dar şi considerentele Deciziei nr. 358/2018 a Curţii Constituţionale a României, a calificat propunerea ministrului justiţiei de revocarea sa din funcţie, ca fiind un act de guvernământ, care nu ar putea angaja decât răspunderea politică a Guvernului, fiind aşadar exclus controlul judecătoresc.

În realitate soluţia instanţei de fond este greşită căci limitează nejustificat controlul de legalitate/controlul juridic al propunerii de revocare. Trebuie reţinut că în aplicarea prevederilor art. 126 din Constituţie şi ale art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 instanţa de contencios administrativ nu poate cerceta temeinicia/caracterul oportun al actelor de guvernământ, acest aspect fiind subsumat politicului şi exclus controlului judecătoresc. Aceasta nu înseamnă că instanţa de contencios administrativ nu poate verifica legalitatea unor asemenea acte.

De altfel, acest aspect a fost reţinut chiar de către instanţa de contencios constituţional, atunci când a analizat refuzul Preşedintelui României de a da curs propunerii de revocare din funcţie a procurorului şef DNA de la acea vreme. În realitate, Decizia Curţii Constituţionale nr. 358/2018 nu exclude controlul instanţei de contencios administrativ, aşa cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond, ci chiar îl confirmă implicit atunci când obiectul analizei este reprezentat de legalitatea propunerii de revocare.

Câtă vreme Curtea Constituţională recunoaşte plenitudinea de competenţa a instanţei de contencios administrativ asupra verificării legalităţii actelor administrative, stabilind, totodată, faptul că puterea de apreciere a ministrului justiţiei nu este un absolută, ci este limitată prin dispoziţiile constituţionale şi prin lege, este vădit că, implicit, recunoaşte în favoarea instanţelor de contencios administrativ controlul legalităţii propunerii de revocare căci, în caz contrar, puterea discreţionară a ministrului justiţiei în această chestiune ar fi, de facto, una absolut discreţionară.

Prin Decizia nr. 358/2018 Curtea Constituţională recunoaşte competenţa instanţelor de contencios administrativ de a cenzura excesul de putere.

În viziunea Curţii, conflictele de competenţă dintre ministrul justiţiei şi Preşedintele României generate de o interpretare diferită a dispoziţiilor constituţionale determină competenţa instanţei de contencios constituţional, în timp ce în cadrul raportului dintre cele două autorităţi legalitatea decretului de revocare/refuzului emiterii acestuia rămâne în competenţa instanţelor de contencios administrativ, competenţă descrisă de Curte în par. 73 din Decizia nr. 358/2018.

Analiza Curţii s-a oprit, însă, numai asupra raporturilor juridice dintre ministrul justiţiei şi Preşedintele României. Mai exact, Curtea Constituţională a tranşat problemele referitoare la delimitarea competenţelor celor două autorităţi în cadrul procedurii de revocare, precum şi posibilitatea instanţei de contencios administrativ de a verifica legalitatea decretului/refuzului de emitere din perspectiva regularităţii procedurii de revocare.

Cu toate acestea, în cadrul procedurii de revocare întotdeauna se naşte şi un raport juridic între autorităţile competente şi procurorul vizat de propunerea de revocare, raport care a rămas neexaminat de cate Curtea Constituţională. De asemenea, Curtea lasă neanalizată inclusiv problema competenţei instanţei de contencios administrativ de a verifica legalitatea propunerii de revocare din perspectiva regularităţii procedurii de evaluare.

În acest fel, contrar considerentelor instanţei de fond, raporturile juridice care iau naştere între autorităţile competente şi procurorul vizat de propunerea de revocare rămân raporturi de drept administrativ, neexistând niciun motiv pentru a fi calificate ca raporturi de drept constituţional din perspectiva art. 146 lit. e) din Constituţie. Mai mult, legalitatea propunerii de revocare, aşa cum am arătat deja, nu poate atrage decât competenţa instanţelor de contencios administrativ, Curtea Constituţională recunoscând plenitudinea de competenţă a acestor instanţe de a verifica conformitatea actelor administrative cu legea.

Recunoscând ministrului justiţiei o putere de apreciere în emiterea deciziei de revocare, Curtea Constituţională a subliniat, totuşi, faptul că " autoritatea ministrului justiţiei poate fi supusă, sub aspectul revocării procurorilor din funcţii de conducere, unor condiţii legale, pentru ca ea în sine să nu se manifeste în mod nemărginit, arbitrar, exclusiv la libera sa apreciere", făcând trimitere ulterior la textele art. 54 şi art. 51 din Legea nr. 303/2004 [par. 94, par. 95 Decizia nr. 358/2018]. Curtea recunoaşte faptul că legea delimitează o procedură de evaluare a activităţii procurorilor pe care ministrul justiţiei este ţinut să o respecte în procesul de emitere a propunerii de revocare. Aşadar, se reţine expres faptul că puterea de apreciere recunoscută în favoarea ministrului justiţiei este "minimă" şi "limitată" de lege: "în cazul revocării, ministrul justiţiei are o marjă de apreciere minimă, din moment ce limitările impuse de lege sunt extrem de stricte" [par. 102 Decizia nr. 358/2018]. Prin urmare, puterea discreţionară a ministrului justiţiei nu este nicidecum una absolută, ci, dimpotrivă, aprecierea ministrului justiţiei poate fi exercitată numai în limitele legii. Analizând, însă, partajul de competenţă între ministrul justiţiei şi Preşedintele României, Curtea subliniază faptul că Preşedintele României nu este competent să verifice propunerea sub aspectul oportunităţii:

"argumentele cuprinse în propunerea de revocare a procurorului din funcţia de conducere, prevăzută de art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, precum şi temeinicia acestora se subsumează competenţei discreţionare a ministrului justiţiei şi nu a Preşedintelui Parlamentului, generând, astfel, o răspundere politică(...) în faţa Parlamentului".

Or, decizia de revocare emisă cu exces de putere nu mai este o problemă ce ţine de oportunitatea emiterii actului, ci devine o problemă de legalitate, supusă cenzurii instanţei de contencios administrativ.

În prezent, în contextul soluţionării plângerii formulate de către fostul procuror şef DNA în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, apreciază că admisibilitatea prezentului demers nu mai poate fi pusă în discuţie. În esenţă, potrivit Deciziei pronunţate la data de 5 mai 2020, Curtea Europeană a stabilit că România a adus atingere prevederilor art. 6 din Convenţie prin faptul că a limitat dreptul la apărare al procurorului şef DNA. Curtea a reţinut că deşi decretul de revocare din funcţie putea fi atacat în abstract în faţa instanţelor naţionale, totuşi, în considerarea Deciziei Curţii Constituţionale, în concret, acest drept era limitat la verificarea în sens restrâns a legalităţii decretului. Or, potrivit Curţii Europene, o asemenea cale de atac nu reprezintă un remediu efectiv pentru esenţa cererii procurorului şef DNA - faptul că revocarea din funcţie a constituit o sancţiune disciplinară ilegală, provocată de opiniile exprimate în mod public, în contextul reformelor legislative - care ar fi cerut examinarea fondului şi legalitatea internă a decretului în discuţie. Tocmai de aceea Curtea Europeană a hotărât în unanimitate că România a încălcat prevederile Convenţiei.

În aceste condiţii, apreciază că acţiunea promovată de trebuie considerată admisibilă, deoarece, spre deosebire de situaţia în care se afla procurorul şef DNA, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 358/2018 permite cel puţin implicit exercitarea controlul judecătoresc împotriva propunerii de revocare înaintea emiterii decretului de revocare. În considerarea Deciziei Curţii Europene, o interpretare contrară trebuie apreciată contrară art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Faţă de toate aceste aspecte, instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit Decizia nr. 358/2018, respectiv art. 126 alin. (6) din Constituţie, art. 5 alin. (1) lit. a) din - Legea nr. 554/2004, art. 20 din Constituţie raportat la art. 6 din CEDO.

Decizia Curţii Constituţionale analizează numai raporturile juridice care iau naştere cu ocazia procedurii de revocare a procurorilor aflaţi în funcţii de conducere între ministrul justiţiei şi Preşedintele României, delimitând, totodată, competenţa instanţelor de contencios administrativ de cea a Curţii Constituţionale asupra problemelor juridice pe care un astfel de raport juridic le-ar putea ridica.

În ceea ce priveşte problema legalităţii propunerii de revocare Curtea Constituţională nu o tranşează decât implicit recunoscând în favoarea instanţelor de contencios administrativ plenitudine de competenţă asupra verificării legalităţii actelor administrative, singura limită fiind aceea dată de art. 146 lit. e) din Constituţie, care stabileşte, practic, o competenţă a Curţii constituţionale în această materie. Per a contrario, acolo unde Curtea Constituţională nu se consideră competentă să tranşeze o chestiune litigioasă, regăsim competenţa instanţelor de contencios administrativ în aceeaşi materie.

În concret, propunerea de revocare care face obiectul prezentului dosar este supusă analizei din perspectiva (ne)legalităţii şi nu din perspectiva temeiniciei/oportunităţii.

Prin depăşirea limitelor stabilite de Legea nr. 303/2004 ministrul justiţiei a acţionat cu exces de putere, propunerea de revocare fiind, deci, nelegală şi supusă cenzurii puterii judecătoreşti.

Or, prin respingerea ea inadmisibilă a cererii este lipsit de orie remediu împotriva propunerii de revocare din funcţie.

O a doua critică vizează faptul că instanţa de fond a reţinut că propunerea ministrului justiţiei nu ar putea fi considerată un act administrativ producător de efecte juridice, aceasta fiind doar o operaţiune prealabilă emiterii actului administrativ de revocare din funcţie, adică a Decretului Preşedintelui României.

Referitor la efectul unei asemenea propuneri faţă de Preşedintele României, instanţa de fond reţine că Preşedintele se bucură totuşi de competenţa de a analiza legalitatea propunerii din perspectiva respectării de către ministrul de justiţie a procedurii prevăzute de lege, competenţă care, chiar dacă este un legată, deci minimă, este suficientă pentru a-i da posibilitatea să refuze emiterea decretului atunci când observă că propunerea a fost emisă cu nerespectarea prevederilor legale. Din acest motiv instanţa de fond a apreciat că nu s-ar putea reţine ca efect automat al emiterii propunerii obligaţia Preşedintelui de a emite Decretul de revocare.

Ca urmare, instanţa de fond a conchis că în lipsa Decretului propunerea ministrului justiţiei nu ar produce efecte juridice substanţiale, iar eventualele efecte procedurale nu ar fi suficiente pentru a califica propunerea ca fiind un act administrativ.

Curtea Constituţională a reţinut un efect special (atipic) al propunerii de revocare: obligaţia Preşedintelui de a emite Decretul dacă procedura de elaborare a propunerii a fost respectată

În cazul unei propuneri conforme oarecare, la fel ca în cazul unui aviz conform, amândouă fiind operaţiuni administrative prealabile şi obligatorii, emitentul actului administrativ final este ţinut de conţinutul propunerii, respectiv al avizului conform. În măsura în care va emite actul, acesta trebuie să fie conform propunerii/avizului. Cu toate acestea, emitentul nu este obligat să emită actul final dacă nu doreşte să facă acest lucru având posibilitatea să refuze. Aceasta înseamnă, că, emitentul actului se bucură de aşa-numita putere de decizie.

În ipoteza analizată, însă, puterea de decizie aparţine ministrului justiţiei, titularul propunerii de revocare a procurorului general, în aşa fel încât, dacă procedura de emitere a fost respectată, Preşedintele României este obligat să emită actul final, adică, în concret, Decretul de revocare.

Potrivit Deciziei nr. 358/2018 rolul central în revocarea procurorilor aparţine ministrului justiţiei, care, limitat de procedura de evaluare stabilită de lege, respectiv de motivele de evaluare stabilite prin dispoziţiile art. 51 alin. (2)-(6) din Legea nr. 303/2004, este singurul care poate decide asupra oportunităţii revocării procurorilor aflaţi în funcţii de conducere. În ceea ce priveşte rolul Preşedintelui României, acesta este "strict" limitat la verificarea legalităţii procedurii de revocare, [par. 116 Decizia nr. 358/2018]. În viziunea Curţii, câtă vreme ministrul justiţiei a emis propunerea de revocare şi, de asemenea, a fost cerut şi obţinut avizul consultativ al CSM, atunci Preşedintele României este obligat să emită decretul de revocare.

Ca urmare, apreciază că prin considerentele sale, Curtea Constituţională i-a recunoscut propunerii de revocare caracterul executoriu, aspect care o va diferenţia de o propunere conformă oarecare, plasând-o în acest fel în rândul actelor administrative.

Aşadar, contrar considerentelor instanţei de fond, propunerea şi decretul de revocare trebuie analizate ca două acte administrative distincte emise în lanţ, unul după altul şi, în considerarea efectelor celuilalt. În conformitate cu Decizia nr. 358/2018 propunerea de revocare produce nu doar efecte de ordin procedural, ci şi efecte de ordin substanţial: dând naştere obligaţiei Preşedintelui României de a emite decretul de revocare. Din acest motiv propunerea are caracter executoriu faţă de Preşedintele României atâta vreme cât regulile de procedură au fost respectate. Singurul efect de drept substanţial care nu are caracter executoriu în lipsa decretului de revocare este efectul referitor la încetarea funcţiei de procuror general ca urmare a revocării. Încetarea funcţiei prin revocare are loc numai ulterior emiterii decretului. Aceasta nu înseamnă că propunerea nu ar avea caracter executoriu din perspectiva efectelor procedurale, respectiv, din perspectiva obligaţiei Preşedintelui de a emite decretul.

În fine, Legea nr. 554/2004 permite persoanei potenţial vătămate prin emiterea unei asemenea propuneri, să o atace în faţa instanţei de contencios administrativ atunci când o consideră nelegală, căci aceasta are un interes legitim câtă vreme propunerea are ca obiect revocarea sa din funcţie, pentru a nu aştepta până la emiterea actului de revocare.

Propunerea de revocare din funcţie respectă definiţia actului administrativ regăsită la art. 2 lit. c) din Legea nr. 554./2004. Aceasta este un act administrativ individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În concret, propunerea reprezintă manifestarea de voinţă unilaterală a ministrului justiţiei în sensul revocării din funcţie a procurorului general, în considerarea puterii publice care i-a fost conferită de lege şi pentru punerea în aplicare a art. 54 din Legea nr. 303/2004. Aceasta produce atât efecte procedurale, în sensul declanşării procedurii de revocare, cât şi efecte substanţiale, dând naştere obligaţiei Preşedintelui României de a emite decretul de revocare. De asemenea, din perspectiva efectelor privind încetarea mandatului de procuror aflat într-o funcţie de conducere, propunerea va fi aptă să determine revocarea din funcţie sub condiţia emiterii decretului de revocare.

Ca urmare, instanţa de fond în mod greşit a interpretat şi aplicat considerentele Deciziei nr. 358/2018, respectiv ale Legii nr. 554/2004.

Propunerea de revocare nu doar că îndeplineşte toate condiţiile prevăzute de lege (art. 2 lit. c) Legea nr. 554/2004) pentru a fi încadrată în rândul actelor administrative, însă, mai mult, acest caracter i-a fost recunoscut expres sau implicit de către instanţele judecătoreşti prin hotărârile pronunţate în situaţii similare.

Mai mult, inclusiv instanţa de contencios constituţional a plasat propunerea în rândul actelor administrative atunci când i-a recunoscut efectele procedurale şi substanţiale [par. 118 Decizia nr. 358/2018]. În procedura de revocare ministrul justiţiei deţine un rol central acesta având puterea de decizie asupra revocării, sintagma "decizie" sugerând că nu poate fi vorba decât despre un act administrativ emis în regim de putere publică [par. 94 şi par. 102 Decizia nr. 358/2018].

În fine, inclusiv poziţia ministrului justiţiei a fost în sensul calificării propunerii ca fiind un act administrativ. La momentul susţinerii poziţiei sale în faţa Curţii Constituţionale acesta a afirmat că rolul decizional în procesul de revocare aparţine ministrului justiţiei [par. 17 Decizia nr. 358/2018].

Prin urmare, interpretarea instanţei de fond potrivit căreia propunerea nu ar produce efecte în lipsa decretului este eronată: chiar dacă efectul substanţial referitor la încetarea funcţiei de procuror general devine executoriu abia odată cu emiterea decretului, totuşi nu se poate trece cu vederea faptul că propunere produce alte efecte, fie ele cu caracter procedural ori substanţial.

De altfel, atâta timp cât se pot observa efecte juridice, indiferent de natura lor, atunci înscrisul analizat nu poate fi decât un act administrativ atâta vreme cât Legea nr. 554/2004 nu distinge altfel.

În fine, recurentul arată că instanţa de contencios administrativ este competentă să analizeze pretenţiile sale în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, chiar în lipsa emiterii decretului de revocare.

Din perspectiva dreptului la apărare, arată că, în măsura în care totuşi instanţa consideră propunerea ca fiind o simplă operaţiune prealabilă emiterii unui act administrativ, pretenţiile subsidiare întemeiate pe prevederile art. 18 alin. (2) trebuie considerate admisibile, deoarece, interpretare contrară, reţinută şi de către instanţa de fond, lipseşte de apărare persoana vătămată aflată într-o situaţie precum cea de faţă: actul administrativ prefigurat de o operaţiune material tehnică pretins vătămătoare (şi, nelegală) nu a mai fost emis căci un eveniment exterior a făcut inutilă emiterea sa.

Deşi, în condiţii normale, prevederile art. 18 alin. (2) stabilesc faptul că legalitatea operaţiunilor material tehnice ar putea fi verificată numai odată cu actul administrativ pe care îl fundamentează, apreciază că într-o situaţie atipică, precum cea de faţă, legalitatea unor asemenea operaţiuni poate fi verificată chiar în lipsa actului administrativ, câtă vreme acesta nu poate fi atacat pentru că, în considerarea unui eveniment exterior, s-a renunţat la emiterea sa.

Refuzul de a recunoaşte un mijloc de apărare împotriva acţiunilor nelegale întreprinse de autorităţile publice se concretizează într-o veritabilă încălcare a prevederilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Din perspectiva vătămării drepturilor sale, susţine că propunerea de revocare din funcţie a fost intens mediatizată, conţinutul acesteia fiind făcut public pe site-ul Ministerului Justiţiei şi apoi preluat şi perpetuat în mediul online. Emiterea propunerii de revocare a fost anunţată cu ocazia unei conferinţe de presa în care ministrul justiţiei a prezentat în direct, timp de aproximativ o oră, cele 20 de motive "fără precedent" care au stat la baza propunerii de revocare, înregistrarea regăsindu-se şi în prezent pe paginile online ale televiziunilor. Reprezentând un subiect de interes general, motivele de revocare au fost intens dezbătute în rândul presei, fiind influenţată în sens negativ percepţia publicului asupra modului în care şi-a exercitat atribuţiile în calitate de procuror general.

Ca urmare, deşi efectele directe ale propunerii sunt cele care îl vizează pe Preşedintele României, acesta, în considerarea Deciziei nr. 358/2018 a Curţii Constituţionale fiind obligat să emită decretul de revocare, totuşi, nu poate fi trecut cu vederea efectul negativ mediat asupra imaginii şi reputaţiei persoanei vizate de propunere. În esenţă, propunerea de revocare este aptă în sine să pună la îndoială credibilitatea şi reputaţia procurorului general încă de la momentul emiterii sale. În cazul de faţă, efectele negative ale propunerii au fost cu atât mai puternice cu cât, în contextul mult disputatei revocări ale procurorului şef DNA, declanşarea ulterioară a procedurii de revocare a sa, a devenit unul dintre cele mai discutate subiecte ale vremii. Interesul crescut pentru acest subiect coroborat cu gravitatea faptelor care i se impută l-au decredibilizat în faţa colegilor, a studenţilor şi a publicului în general. De altfel, nu este neobişnuit ca un act administrativ să producă consecinţe vătămătoare asupra drepturilor nepatrimoniale ale persoanelor, Legea nr. 554/2004 recunoscând în favoarea instanţei de contencios administrativ posibilitatea de a acorda despăgubiri persoanei vătămate pentru repararea daunelor materiale sau morale dacă s-a solicitat acest lucru.

Precizează că înlăturarea consecinţelor vătămătoare ale propunerii de revocare nu este posibilă decât prin constatarea nelegalităţii acesteia. Chiar dacă propunerea de revocare a rămas fără obiect în considerarea pensionării sale, apreciază că nu poate fi trecut cu vederea faptul că reputaţia i-a fost ştirbită, percepţia fiind aceea că şi-a încheiat cariera într-un mod controversat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Justiţiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Cu privire la competenţa instanţei de contencios administrativ de a cenzura propunerea de revocare, prin prisma Deciziei Curţii Constituţionale nr. 358/2018, arată că prima instanţă a interpretat în mod corect aspectele dezlegate de Curtea Constituţională în considerentele hotărârii criticate, reţinând că "argumentele cuprinse în propunerea de revocare a procurorului din funcţia de conducere, prevăzută de art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, precum şi temeinicia acestora se subsumează competenţei discreţionare a ministrului justiţiei, şi nu a Preşedintelui României, generând, astfel, o răspundere politică, în primul rând, a ministrului justiţiei şi, în al doilea rând, a Guvernului în faţa Parlamentului, conform art. 109 alin. (1) din Constituţie, putând deveni incidente chiar dispoziţiile art. 113 şi art. 114 din Constituţie, referitoare la votarea unei moţiuni simple sau de cenzură, după caz (pct. 114).", excluzând astfel intervenţia instanţei de contencios administrativ pentru angajarea unei răspunderi politice.

De asemenea, susţine că în speţă nu sunt incidente nici aspectele reţiunte prin Decizia pronunţată la 5 mai 2020 în cauza Kövesi c. României, întrucât situaţiile sunt diferite.

Astfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că a avut loc o încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin aceea că deşi decretul de revocare putea fi atacat în abstract în faţa instanţelor naţionale, totuşi, în concret, acest drept era limitat la verificarea în sens restrâns a legalităţii extrinseci a decretului, iar o asemenea de cale de atac nu constituie un remediu efectiv, întrucât ar fi fost necesară examinarea fondului şi a legalităţii intrinseci a decretului în discuţie.

Or, în prezenta cauză, câtă vreme decretul de revocare nu a fost emis, nu se mai problema analizării de către instanţă a fondului, respectiv a motivelor pe care s-a bazat propunerea de revocare.

Cu privire la calitatea de act administrativ a propunerii de revocare, arată că, din analiza prevederile art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor care reglementează procedura de revocare a procurorilor din funcţiile de conducere reiese că Decretul Preşedintelui României este singurul act administrativ emis în această procedură, fiind singurul care întruneşte elementele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004.

În schimb, Propunerea ministrului justiţiei şi avizul Consiliului Superior al Magistraturii constituie forme procedurale prealabile emiterii actului administrativ, ce nu produc efecte prin ele însele. "Propunerile sunt acte pregătitoare prin care un organ administrativ sesizează un alt organ administrativ în vederea luării unei anumite măsuri. Uneori, această formalitate procedurală este prevăzută de lege fără însă a condiţiona valabilitatea actului de îndeplinirea ei, în timp ce, prin unele acte normative, valabilitatea actului unei autorităţi publice este condiţionată de propunerea altui organ administrativ".

În speţă, Propunerea formulată de ministrul justiţiei a produs exclusiv efectele proprii derulării procedurii vizate, fără a produce însă niciun efect faţă de reclamant, aspect care reiese cu evidenţă din împrejurarea că acesta a ocupat în continuare funcţia de Procuror general, până la încheierea mandatului.

Consacrarea criteriului efectelor procedurale propus de reclamant ar conduce la calificarea în mod artificial a oricărui act premergător drept act administrativ, cu ştergerea liniei de demarcaţie între acestea, fiind evident că orice act emis de o autoritate publică produce anumite efecte, din punct de vedere procedural sau de fond, fără ca aceasta să le transforme pe toate în acte administrative.

Efectele substanţiale afirmate de reclamant, constând în naşterea obligaţiei Preşedintelui României de a emite decretul de revocare, au fost apreciate în mod corect de către prima instanţă ca insuficiente pentru a califica propunerea de revocare drept act administrativ.

În aceeaşi ordine de idei sunt şi cele reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 358/2018, în cadrul paragrafului 73.

Cu privire la posibilitatea instanţei de a soluţiona capătul subsidiar de cerere şi a constata, chiar în lipsa decretului de revocare, nelegalitatea Raportului prin prisma art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 susţine că, constatarea nelegalităţii Raportului nu poate avea drept rezultat decât anularea acestuia, nulitatea fiind o sancţiune ce intervine exact în situaţia în care nu sunt respectate condiţiile (de fond sau formă) stabilite de lege pentru încheierea/emiterea valabilă a unui act, reclamantul uzând de această cale indirectă pentru a obţine aceleaşi rezultat la care tinde prin capătul principal de cerere, motiv pentru care solicitarea este inadmisibilă.

Din redactarea art. 8 din Legea nr. 554/2004, rezultă că obiectul principal al acţiunii în contencios administrativ este acela al anulării unui act administrativ sau obligării autorităţii să soluţioneze o cerere ori să efectueze o anumită operaţiune, iar în subsidiar, ca o consecinţă a admiterii cererii principale, pârâtul poate fi obligat la repararea pagubei cauzate şi, eventual, la reparaţii pentru daune morale.

Doar cu titlu de excepţie, art. 18 alin. (2) din acelaşi act normativ extinde competenţa instanţei de a se pronunţa şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, însă doar când există actul administrativ şi acesta a fost criticat, acesta fiind singurul care produce efecte juridice şi ar putea astfel aduce o vătămare drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane.

În ceea ce priveşte dreptul la acces la justiţie, consideră că problema încălcării acestuia s-ar putea pune în situaţiile în care nu se emite niciun act administrativ, iar neemiterea actului derivă în mod logic, fie din conţinutul operaţiunii administrative prealabile efectuate, existând o relaţie de cauzalitate, fie din chiar natura acestei operaţiuni, astfel că s-ar ajunge în situaţia în care, în lipsa existenţei unui act care să poată fi atacat, nici operaţiunea respectivă să nu mai poată fi supusă controlului de legalitate. Or, tocmai pentru a evita astfel de situaţii, obiectul acţiunii în contencios administrativ îl poate constitui şi refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, respectiv refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim al unei persoane

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma dispoziţiilor legale incidente, în raport de criticile invocate de recurentul-reclamant şi de apărările formulate de intimatul-pârât prin întâmpinarea formulată în cauză, Înalta Curte constată că recursul, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este nefondat.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, ceea ce se circumscrie situaţiei în care instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce succed.

Cât priveşte contextul factural, se reţine că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantului de anulare a Raportului privind propunerea de revocare a sa din funcţia de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, înregistrat sub nr. x din 24.10.2018 şi a actelor care au stat la baza acestuia, sau, în subsidiar, în măsura în care se va considera că raportul privind revocarea sa din funcţia de procuror general este o operaţiune tehnică, constatarea nelegalităţii acestuia, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă, reţinând, în esenţă, că propunerea de revocare a reclamantului nu întruneşte elementele actului administrativ, aşa cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ea nefiind aptă să producă, prin ea însăşi, efectele juridice referitoare la revocarea procurorului general, ci reprezintă doar o operaţiune administrativă prealabilă emiterii actului administrativ individual apt să producă efectul urmărit, respectiv revocarea din funcţia de conducere, dar care este condiţionat de îndeplinirea unor cerinţe de legalitate asupra căruia emitentul actului administrativ are competenţe de control.

Criticile formulate de către recurent vizează greşita aplicare a legii din perspectiva competenţei instanţei de contencios administrativ de a cenzura propunerea de revocare, prin prisma Deciziei Curţii Constituţionale nr. 358/2018 şi a Deciziei pronunţată la 5 mai 2020 în cauza Kövesi c. României, a naturii juridice de act administrativ a raportului ce conţine propunerea de revocare din funcţie a procurorului general şi a competenţei instanţei de contencios administrativ de a analiza pretenţiile sale în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, chiar în lipsa emiterii decretului de revocare.

În ceea ce priveşte natura juridică a Raportului conţinând propunerea de revocare din funcţie a procurorului general, recurentul susţine că acesta este un act administrativ.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că raportul atacat nu este un act administrativ în înţelesul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece reprezintă doar o operaţiune procedurală, anterioară emiterii Decretului de revocare din funcţie. Cum acesta nu produce efecte juridice de sine stătătoare, ci este doar un act preliminar, o propunere, care trebuie mai întâi supusă avizului CSM şi apoi transpusă într-un decret emis de Preşedintele României, stând astfel la baza unui act administrativ care ar fi putut contestat în faţa instanţelor de contencios administrativ, analiza acestuia, în lipsa existenţei Decretului de revocare din funcţie, este exclusă.

Nu pot fi primite alegaţiile recurentului potrivit cărora, atât timp cât prin Decizia nr. 358/2018 Curtea Constituţională a recunoscut caracterul executoriu al propunerii de revocare, aceasta produce atât efecte procedurale, în sensul declanşării procedurii de revocare, cât şi efecte substanţiale, în sensul că Preşedintele este obligat să emită decretul de revocare, ceea ce îi conferă calitatea de act administrativ de sine stătător, pentru că aceste efecte trebuie să fie concrete în planul realităţii obiective. Or, dat fiind că ministrului justiţiei are competenţa de a solicita revocarea în temeiul legii, declanşarea procedurii de revocare se produce chiar de la momentul sesizării din oficiu şi nu la la momentul emiterii propunerii, aşa încât efectul procedural pretins nu există. Pe de altă parte, nici efectul substanţial nu s-a produs, pentru că, chiar dacă propunerea de revocare fusese primită de preşedinte, acesta nu i-a mai dat curs, dând prevalenţă solicitării de eliberare din funcţie prin pensionare.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte competenţa instanţei de contencios administrativ de a verifica legalitatea propunerii de revocare, nu sunt întemeiate criticile referitoare la faptul că judecătorul fondului ar fi statuat că propunerea ministrului justiţiei reprezintă un act de guvernământ care nu ar putea angaja decât răspunderea politică a guvernului, fiind exclus de la controlul judecătoresc, întrucât judecătorul doar a redat conţinutul Deciziei CCR nr. 358/2018 cu privire la aceste aspecte şi a sintetizat concluziiile ce decurgeau din argumentele redate, în contextul în care a reţinut că pentru analiza admisibilităţii acţiunii trebuie stabilit dacă raportul privind propunerea de revocare din funcţie este, sau nu, un act administrativ supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ.

Din cuprinsul sentinţei rezultă, fără echivoc, faptul că judecătorul fondului a reţinut că legalitatea acestei propuneri poate fi analizată doar în contextul atacării Decretului de eliberare din funcţie, ca act administrativ ce finalizează procedura de revocare. Ca urmare, inadmisibilitatea cererii nu a fost reţinută din perspectiva limitelor în care ar putea fi analizată legalitatea propunerii, ci din perspectiva caracterului de act administrativ al acesteia.

De asemenea, nici argumentele vizând incidenţa Hotărârii CEDO din cauza Kovesi împotriva României nu pot fi primite, întrucât verificarea respectării dreptului de acces la o instanţă, garantat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, din perspectiva limitelor controlului de legalitate, aşa cum au fost acestea jalonate prin Decizia CCR nr. 358/30.05.2018, poate avea loc doar în cadrul procesual generat de atacarea actului administrativ producător de efecte juridice, respectiv a Decretului de revocare din funcţie, care însă nu a mai fost emis.

În ceea ce priveşte critica vizând posibilitatea instanţei de contencios administrativ de a constata nelegalitatea raportului în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că aceste dispoziţii legale permite analiza operaţiunilor administrative doar atunci cât este analizată şi legalitatea actului administrativ emis în urma acestui raport.

Este adevărat că în cauza Cauza Kovesi contra României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că nu este garantat accesul la justiţie, chiar în condiţiile în care nu s-a atacat decretul de revocare din funcţie, atât timp cât Decizia CCR nr. 358/30.05.2018 fixase limitele verificării decretului doar la aspecte de legalitate externă, însă premisele sunt diferite întrucât, în respectiva cauză, revocarea din funcţie, percepută de către reclamantă ca o sancţiune disciplinară, se produsese deja, ceea ce nu este cazul în speţa de faţă.

Nu poate fi primită nici susţinerea recurentului în sensul că în situaţia în care actul administrativ nu a mai fost emis din motive exterioare, operaţiunea ar putea fi cercetată chiar în lipsa acestuia, în vederea garantării dreptului de acces la justiţie, întrucât, în condiţiile în care eliberarea din funcţie a intervenit prin pensionare, anterior emiterii decretului de revocare, propunerea de revocare nu şi-a mai atins finalitatea, şi nu s-a mai produs efectul eliberării din funcţie pe acest motiv.

Aplicarea directă a Convenţiei Europene, în sensul dorit de reclamant, respectiv cel al examinării fondului şi a legalităţii interne a propunerii de revocare, ar fi putut fi pusă în discuţie doar în contextul în care s-ar fi emis decretul de revocare din funcţie şi acesta ar fi fost atacat în justiţie, acesta fiind cadru în care instanţa sesizată cu anularea decretului de revocare putea analiza dacă verificarea legalităţii externe a decretului, în conformitate cu statuările din Decizia Curţii Constituţionale, întruneşte, sau nu, exigenţele garantării unei căi efective de atac, din perspectiva celor reţinute de Curtea Europeană în Cauza Kovesi contra României.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Pentru argumentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, constatând că în cauză este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 263 din 6 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 decembrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.