Conflict of interest for local councilors: mandatory abstention when leasing public pasture to an association where the councillor serves as president.

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 7 martie 2018 sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de Raportul de evaluare nr. x/15.02.2018 emis de pârâtă, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 186 din data de 14 noiembrie 2018, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în contencios administrativ şi fiscal promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei menţionate în punctul I.2. a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate prin invocarea motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, invocând şi jurisprudenţa CEDO, recurentul-reclamant a susţinut, dintr-o primă perspectivă, că hotărârea atacată nu respectă prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în contextul în care judecătorul fondului nu a realizat nicio menţiune referitoare la probatoriul solicitat, încuviinţat şi administrat, iar expunerea de fapt reţinută de instanţă nu face nicio trimitere la probele administrate în cauză şi nici la motivele pentru care s-au înlăturat susţinerile reclamantului.

Printr-o altă critică în recurs, a arătat recurentul că prima instanţă a aplicat greşit prevederilor de drept material, în contextul în care B. este o entitate non - profit, constituită în baza Decretului nr. 31/1954 şi O.G. nr. 26/2000, din toţi crescătorii de animale din Comuna Siliştea înregistraţi în Registrul Agricol şi autorizaţi ANSVSA, în scopul de a promova interesele unor astfel de crescători şi de a gestiona activitatea de păşunat de pe raza comunei Siliştea, având drept obiective preluarea în administrare a păşunii satului.

A mai arătat recurentul că instanţa de fond a ignorat faptul că păşunea este administrată, întreţinută şi curăţată în integralitate de Asociaţie, nefiind parcelată, motiv pentru care păşunatul vitelor se face "de-a valma", în mod liber pe toată suprafaţa păşuni, iar recurentului nu i-a fost alocată nicio suprafaţă de teren, neavând, astfel, un beneficiu direct şi nici un interes personal la adoptarea H.C.L. nr. 24/2014, votul său fiind exprimat în reprezentarea interesului general şi comun al tuturor crescătorilor/deţinătorilor de animale.

Totodată, a învederat recurentul că sus indicata hotărâre de consiliu local, prin care s-a aprobat închirierea suprafeţei de păşune de 467,7267 ha din proprietatea privata a comunei Siliştea, jud. Constanta către B., contra unei chirii, a intrat în circuitul civil, a fost contrasemnată pentru legalitate de către secretarul comunei, nu a fost vreodată contestată nici de către secretarul comunei, nici de instituţia Prefectului, nici de către o alta autoritate ori persoana interesată, nu a fost anulată de instanţă, nu a fost revocată de autoritatea emitentă, producând efectele juridice specific şi bucurându-se de prezumţia de legalitate. Din această perspectivă, a invocat recurentul prevederile art. 44, 47, 48, 115 alin. (7) şi art. 117 din Legea nr. 215/2001.

4. Apărarea intimatei-pârâte

Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, ca fiind temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 12 iulie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 24 noiembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul şi normele legale incidente, dar şi de apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a fost învestită, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu soluţionarea cererii formulate de reclamantul A., având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, emis de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut că reclamantul, în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Siliştea, jud. Constanţa, s-a aflat în conflict de interese, în sensul că a încălcat dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 161/2003, ale art. 75 şi 77 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 393/2004 şi art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, deoarece, având un interes personal de natură patrimonială, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii nr. 24/29.04.2014 privind aprobarea închirierii suprafeţei de 467,7267 ha păşune către B., jud. Constanţa.

Instanţa a respins acţiunea reclamantului, în considerarea faptului că acesta s-a aflat în conflict de interese prin participarea la adoptarea Hotărârii nr. 24/29.04.2014, urmată de semnarea contractului de închiriere nr. x/13.05.2014, soluţie pe care instanţa de control judiciar, realizând propria verificare a incidenţei prevederilor legale relevante în raport cu situaţia de fapt, o găseşte ca fiind legală, în contextul în care, printr-o motivare conformă prevederilor art. 425 C. proc. civ., reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente materiei conflictului de interese.

Răspunzând punctual motivelor de recurs formulate de recurent, Înalta Curte apreciază că sunt nefondate criticile subsumate de acesta cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constatând că motivarea judecătorului de primă instanţă răspunde adecvat tuturor aspectelor invocate de reclamant în cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte nu poate să dea eficienţă criticilor recurentului privind neanalizarea de către primul judecător a unor aspecte, câtă vreme motivul de recurs invocat nu are în vedere analizarea expresă a fiecăruia dintre argumentele de fapt şi de drept expuse în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să grupeze unele dintre acestea pe baza unui numitor comun şi să le răspundă în cadrul unui singur considerent. Exigenţa motivării hotărârii judecătoreşti este o garanţie a caracterului echitabil al procedurii şi împotriva arbitrariului instanţei, fiind reglementată de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.. Potrivit acestui text de lege, hotărârea judecătorească va cuprinde, din acest punct de vedere, considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor. Pe de altă parte, astfel cum Înalta Curte a arătat în jurisprudenţa sa constantă, motivarea hotărârii judecătoreşti nu reprezintă o chestiune de cantitate, de volum, fiind necesară analiza acelor motive şi apărări care sunt esenţiale pentru dezlegarea pricinii, care au aptitudinea de a demonstra analiza efectivă a cauzei, acest aspect fiind evidenţiat şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (hotărârea din Cauza Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, hotărârea din Cauza Perez împotriva Franţei).

Transpunând aceste repere teoretice în contextul criticilor formulate de recurent, Înalta Curte apreciază că obligaţia instanţei de fond de a motiva sentinţa pe care a pronunţat-o priveşte, în esenţă, arătarea situaţiei de fapt pe care a reţinut-o şi a considerentelor de fapt şi de drept pentru care a pronunţat soluţia criticată în recurs, criterii legale pe care sentinţa recurată le îndeplineşte.

În realitate, în argumentarea susţinerilor privind nemotivarea, recurentul-reclamant face trimitere doar la modalitatea de soluţionare a raportului juridic dedus judecăţii, de apreciere a probelor şi cum aceste probe trebuiau, în opinia sa, interpretate şi coroborate între ele, declarându-şi dezacordul faţă de concluzia instanţei şi faţă de sentinţa pronunţată. Or, aceste aspecte nu pot fi cenzurate de instanţa de recurs, întrucât ele vizează temeinicia hotărârii recurate şi nu pot constitui obiect al recursului, câtă vreme într-o astfel de cale extraordinară de atac instanţa de reformare este ţinută de limitele controlului de legalitate ce nu poate fi exercitat decât pentru motivele expres şi limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În acest context, verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar reţine că aceasta îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Nefondate sunt şi criticile circumscrise de recurent prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de control judiciar apreciind că judecătorul fondului a realizat o corectă interpretare şi aplicare a art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 cu modificările şi completările ulterioare, ce au fost invocate de intimata - pârâtă în justificarea emiterii Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 şi a reţinerii nerespectării, de către recurent, a normelor incidente regimului juridic al conflictelor de interese.

Astfel, dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 definesc conflictul de interese, prin prisma existenţei posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor de către cel ce deţine o demnitate/funcţie publică, arătând că: Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Instanţa de recurs reţine că, din interpretarea teleologică a unui astfel de text normativ, rezultă că scopul reglementării a fost acela de prevenire a corupţiei (în acest sens fiind chiar titlul Legii nr. 161/2003), urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, raţiunea fiind aceea de a garanta respectarea principiilor imparţialităţii, integrităţii, transparenţei decizionale şi supremaţiei interesului public în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, prin sancţionarea situaţiilor în care, în exercitarea acestora, interesul privat ar putea prevala asupra interesului public.

În acest sens este şi art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, care prevede astfel:

"Conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare că influenţează îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public le are faţă de persoanele enumerate mai sus".

Totodată, "interesul personal" prevăzut la art. 75 din Legea nr. 393/2004 se referă, în mod complex, la natura interesului alesului local care ar putea determina lipsa de obiectivitate a acestuia în adoptarea deciziilor de autoritate, circumscriindu-se sferei interesului şi posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui dezavantaj chiar pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care are o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia, sfera conflictului de interese reglementat de această lege fiind mai largă.

În acest sens, art. 75 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleşilor locali arată că:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: (...) f) o asociaţie sau o fundaţie din care fac parte".

Totodată, potrivit art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali prevede astfel:

"(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.

(3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

În cauză, reclamantul, în calitatea sa de consilier local al Comunei Siliştea, judeţul Constanţa, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 24 din 29.04.2014, votând favorabil atât în sensul suplimentării ordinii de zi a şedinţei Consiliului Local Siliştea din data de 29.04.2014 cu proiectul de hotărâre privind aprobarea închirierii suprafeţei de 467,7267 ha păşune către B., jud. Constanţa, cât şi pentru aprobarea unei atare închirieri (hotărârea nr. 24 din 29.04.2014 fiind votată de toţi cei 9 consilieri locali prezenţi la şedinţă, printre care şi recurentul).

Relevant, din perspectiva incidenţei conflictului de interese, este şi faptul că, la data adoptării unei astfel de decizii, recurentul deţinea calitatea de preşedinte şi membru fondator al B., jud. Constanţa ("Asociaţia"), semnând, de altfel, la data de 13.05.2014, în calitate de preşedinte al unei astfel de Asociaţii, chiar Contractul de închiriere păşune nr. 1937, perfectat cu Comuna Siliştea.

În lumina principiului transparenţei decizionale şi a dispoziţiilor art. 77 din Legea nr. 393/2004, recurentul- reclamant, în calitatea sa de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Siliştea, judeţul Constanţa şi de membru fondator al Asociaţiei, anticipând că o decizie a autorităţii publice din care face parte ar putea reprezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru Asociaţie sau pentru propriul patrimoniu, avea obligaţia "să anunţe" interesul personal la începutul dezbaterilor (mai precis situaţia sa de crescător de animale şi preşedinte al Asociaţiei), precum şi obligaţia ca, din această cauză, să nu participe la dezbatere. Or, astfel de obligaţii legale nu au fost îndeplinite de reclamant, acesta participând la deliberarea şi adoptarea hotărârii în cauză, dispoziţia legală sus indicată necondiţionând abţinerea de la discutarea problemei supuse dezbaterii, de votul pe care alesul local intenţiona să-l exprime.

Din cuprinsul textelor de lege anterior citate rezultă că interdicţia participării la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consiliului local este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existenţa unui posibil interes personal al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca şi condiţie, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor alesului public ce are un interes personal, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză.

Contrar susţinerilor recurentului, care de altfel a recunoscut situaţia de fapt, instanţa de control judiciar apreciază, pe de o parte, că simpla calitate a Asociaţiei de organizaţie non - profit nu este suficientă spre a înlătura obligaţiile ce incumbau recurentului în virtutea sus indicatelor texte normative, cu atât mai mult cu cât unul dintre obiectivele asociaţiei, a cărei preşedinte era recurentul, era tocmai cel de preluare în administrare a păşunii satului. Or perfectarea acelor acte juridice menite a asigura Asociaţiei îndeplinirea obiectivelor pentru care a fost constituită (precum Contractul de închiriere păşune nr. 1937 din 13.05.2014), reprezintă un beneficiu pentru aceasta. Trebuie observat că textele normative evocate în paragrafele anterioare nu disting între tipurile de beneficii, sens în care orice categorie de beneficiu atrage incidenţa conflictului de interese de natură administrativă. Faptul că, în anumite situaţii, există şi beneficii evaluabile în bani nu înseamnă că aspectul pecuniar concret este determinant.

Totodată, modul de utilizare a păşunii, fie el "de-a valma" sau în variantă parcelată, nu înlătură efectele pe care utilizarea concretă a acesteia de către fiecare deţinător de ovine (precum recurentul) le generează patrimoniului acestora, cel puţin din perspectiva asigurării necesarului de hrană a animalelor aflate în patrimoniul fiecăruia dintre membrii Asociaţiei.

Or, din Anexa nr. 2 a Contractului de închiriere păşune nr. 1937/13.05.2014 rezultă că, din totalul de 467,7267 ha păşune, a căror închiriere către Asociaţie a fost aprobată prin Hotărârii nr. 24 din 29.04.2014, recurentului i-a fost alocată o suprafaţă de 18,51 ha în vederea asigurării păşunatului unui număr de 223 ovine, proprietatea recurentului, un atare beneficiu fiind unul individual, iar nu general, cum susţine recurentul. Or, un astfel de aspect este de natură a infima susţinerile recurentului privind lipsa unui beneficiu direct sau personal pe care adoptarea Hotărârii nr. 24 din 29.04.2014 l-ar fi putut genera patrimoniului său.

Înalta Curte nu poate valida aspectele evocate de recurent, privind necesitatea indicării, în concret, a folosului material generat, întrucât interpretarea dată în jurisprudenţa instanţei supreme sintagmei "interes personal", din dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, este în sensul că determinant pentru atragerea sancţiunii conflictului de interese este simplul fapt al posibilităţii anticipării unui potenţial beneficiu, al prefigurării acestuia, nepunându-se în discuţie existenţa propriu-zisă, materializată, a beneficiului ori a unui folos, raţiunea instituirii conflictului de interese care intră sub incidenţa Legii nr. 161/2003 fiind aceea de a asigura eliminarea subiectivismului şi interesului particular ori de grup în cadrul forurilor decizionale ale autorităţilor publice.

Astfel de aspecte rezultă în mod neechivoc din conţinutul normativ al sus indicatului text, în care legiuitorul utilizează sintagmele "să anticipeze" şi "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj".

Totodată, instanţa de control judiciar subliniază că, în cauza de faţă, controlul de legalitate nu vizează validitatea Hotărârii nr. 24 din 29.04.2014, ci legalitatea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, prin care intimata-pârâtă a stabilit că recurentul a încălcat regimul conflictelor de interese, motiv pentru care Înalta Curte apreciază susţinerile recurentului privind caracterul hotărârii de act administrativ ce a intrat în circuitul civil şi nu a fost contestat, ca fiind străine de aspectele deduse judecăţii în litigiul pendinte.

Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a analizat în mod corect efectele adoptării Hotărârii nr. 24 din 29.04.2014, în raport de prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004, fiind întemeiată concluzia că recurentul - reclamant a avut un interes atât în calitate de preşedinte şi membru fondator al Asociaţiei, cât şi unul personal în adoptarea hotărârii, câtă vreme aceasta i-a permis să atingă scopul utilizării păşunii aparţinând unităţii administrativ- teritoriale pentru asigurarea păşunatului ovinelor proprietate personală.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condiţiile existenţei conflictului de interese în persoana reclamantului, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt şi de drept este legal, iar hotărârea instanţei de fond, care-l validează, este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

Prin urmare, toate criticile formulate de recurentul - reclamant A. sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă fiind motivată în condiţiile impuse de art. 425 C. proc. civ. şi pronunţată urmare a unei corecte aplicări şi interpretări a prevederilor legale incidente cauzei, motiv pentru care, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, nefiind identificate, în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din acelaşi cod, motive de reformare a sentinţei civile nr. 186 din data de 14 noiembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 186 din data de 14 noiembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 noiembrie 2021.