EU Fund Beneficiary’s Reimbursement Challenge: Prescription Period Pending Program Closure and Classification of Eligibility Correction as Non-Punitive

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2021

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta A., în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrării Publice şi Fondurilor Europene, Direcţia Generală Mecanisme şi Instrumente Financiare Europene Nerambursabile ("Autoritatea"), conform art. 1, 7 şi 8 din Legea 554/2004 şi art. 21 şi urm. din O.U.G. nr. 66/2011, a formulat acţiune în contencios administrativ şi fiscal împotriva "Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la 18.05.2017 privind proiectul PHARE 2005/017-553.03.03.04.02 Investment support to assist the Environmental Protection Decisions through GIS system" comunicat la data de 26 mai 2017 ("PV") şi a Deciziei 193/2017 cu nr. de înregistrare la DGMIFEN 33799 din 29 iunie 2017, prin care solicită anularea acestuia ca emis în afara termenului de prescripţie incident şi, în subsidiar, ca nefondat, decizia de soluţionare a contestaţiei fiind nefondată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 3957 din 5 octombrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice - Direcţia Mecanisme şi Instrumente Financiare Europene Nerambursabile, Ministerul Fondurilor Europene, şi Ministerul Mediului.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 3957 din 5 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecarea cauzei să se admită cererea de chemare în judecată.

În susţinerea cererii de recurs, aceasta a dezvoltat următoarele critici.

Apreciază că prima instanţă a făcut o confuzie între dreptul autorităţii de a stabili neregula şi dreptul de a stabili obligaţia de plată care reflectă sancţiunea aferentă.

Astfel, se poate observa că la data emiterii procesului-verbal se împlinise deja termenul de prescripţie în care neregula putea fi constatată, conform art. 3 din Regulamentul 2988/95 CE.

În opinia recurentei, termenul de prescripţie pentru stabilirea neregulii este de 4 ani de la săvârşirea acesteia iar instanţa de fond a ignorat prevederile Regulamentului mai-sus menţionat.

Eventuala neregulă nu putea fi săvârşită decât la data încheierii contractului, respectiv 30 noiembrie 2007 iar procesul-verbal a fost emis la data de 18.05.2017.

O altă critică a recurentei constă în susţinerea că a fost stabilită în mod eronat data de începere a cursului prescripţiei.

Astfel, în opinia sa, argumentul autorităţii preluat de către instanţa de fond, potrivit căruia Programul nu s-a încheiat şi în consecinţă termenul de prescripţie al dreptului de a constata abaterea respectiv al dreptului de a aplica sancţiunea nu a început încă să curgă, la aproximativ 12 ani de la data semnării contractului, este eronat şi contravine nu numai prevederilor art. 3 din Regulament ci şi principiului securităţii raporturilor juridice.

Mai susţine recurenta că instanţa de fond nu a efectuat o cenzură efectivă a legalităţii procesului-verbal, mărginindu-se să verifice îndeplinirea condiţiilor de formă ale actului.

Actul administrativ atacat preia concluziile altor autorităţi, nefiind întreprinse verificări proprii în legătură cu neregulile constatate.

Originea europeană a bunurilor a fost atestată prin certificate de origine obţinute de la entitatea competentă conform legii să elibereze astfel de certificate. Or, certificatele de origine indicate mai sus nu au fost anulate sau invalidate de vreo autoritate competentă.

Facturile provin de la furnizori europeni şi sunt susţinute de confirmările autorităţii competente în materie de certificate de origine.

Recurenta apreciază că sancţiunea aplicată este disproporţionată faţă de scopul normei care stă la baza actului administrativ. Astfel, suma pe care Statul român ar trebui să o plătească către bugetul UE este de 231.872,51 euro şi este inferioară creanţei stabilite în sarcina societăţii.

În al doilea rând, creanţa bugetară impusă constituie o veritabilă sancţiune pentru că Ministerul nu a returnat echipamentele achiziţionate în schimbul preţului a cărui rambursare a fost stabilită prin procesul-verbal.

Actul administrativ contestat nu conţine nicio referire la impactul financiar real al neregulii constatate, în sensul unui prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene, la severitatea neregulii, la scopul normei încălcate în condiţiile în care, de ani de zile, condiţia referitoare la originea bunurilor a fost eliminată din programe similare.

În drept, a întemeiat cererea de recurs pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a depus întâmpinare la data de 02.07.2019 prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât Ministerul Mediului a depus întâmpinare la data de 31.07.2019 prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Recurentul apreciază că la data emiterii procesului-verbal contestat se împlinise deja termenul de prescripţie în care neregula putea fi constatată, potrivit art. 3 din Regulamentul 2988/95/CE, termenul de prescripţie fiind de 4 ani de la data săvârşirii abaterii şi de asemenea, fiind împlinit inclusiv termenul maxim de 8 ani de la savărşirea abaterii. În acelaşi context, recurenta susţine că a fost stabilită în mod eronat data de început a cursului prescripţiei.

În legislaţia naţională se prevede, la art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, că dreptul de a stabili creanţa bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internaţional, prin emiterea declaraţiei finale de închidere, cu excepţia cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internaţional prevăd un termen mai mare.

Prima instanţă a constatat în mod corect faptul că Programul PHARE National 2005 nu este închis oficial de către Comisia Europeană astfel că nu se poate pune problema împlinirii unui termen de prescripţie.

Nu se poate considera că data de 30.11.2007 menţionată în art. 3 din Acordul de finanţare aferent Programului Phare 2005/017-533 este data de închidere a Programului deoarece acest text se referă la finanţarea nerambursabilă CE, disponibilă pentru contractare până la 30.11.2007 şi nu la data de închidere a programului iar termenul limită pentru executarea contractelor din finanţarea nerambursabilă CE este de 30.11.2018, fără nicio trimitere la termenul de închidere a programului.

Recurenta redă conţinutul art. 3 alin. (1) din Regulament însă omite să indice şi textul alin. (3) al aceluiaşi articol care prevede că "Statele membre îşi păstrează posibilitatea de a aplica un termen mai lung decât cel prevăzut în alin. (1) şi, respectiv, (2)" (s.n.).

În cazul de faţă, termenul de prescripţie este cel de 5 ani, prevăzut de art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 iar termenul de 8 ani nu poate fi aplicabil întrucât nu a fost emisă declaraţia finală de închidere a programului.

Trebuie avut în vedere şi textul art. 3 alin. (1) al doilea paragraf din Regulament care prevede că, în cazul unor abateri continue sau repetate, termenul de prescripţie curge din ziua în care încetează săvârşirea abaterii respective iar, în ceea ce priveşte programele multianuale, termenul de prescripţie trebuie, oricum, să curgă până la finalizarea programului.

Nu se pune problema unei confuzii între dreptul autorităţii de a stabili neregula şi dreptul de a stabili obligaţia de plată întrucât procedura de constatare şi recuperare a creanţelor bugetare are la bază debitul stabilit de Comisia Europeană în baza raportului OLAF caz OF/2009/038 iar constatarea a fost efectuată în baza O.U.G. nr. 66/2011, odată cu emiterea titlului de creanţă, debitul fiind deja acoperit de la bugetul de stat la data de 24.04.2017.

În consecinţă, nu se va da prevalenţă susţinerilor recurentei referitoare la stabilirea eronată a cursului prescripţiei şi la prescripţia dreptului autorităţii de a constata neregula şi a aplica sancţiunea.

Recurenta apreciază că instanţa de fond nu a efectuat o cenzură efectivă a legalităţii procesului-verbal, în condiţiile în care emitentul procesului-verbal nu a arătat cum a constatat săvârşirea presupusei nereguli şi care este norma de drept care justifică alegaţiile privind originea bunurilor livrate.

Contrar susţinerilor recurentei, procesul-verbal contestat are la bază propriile verificări ale structurii de control, fiind menţionat în mod expres ca s-a procedat "la efectuarea propriilor verificări" şi că, în urma verificărilor efectuate, au fost identificate facturi şi au fost analizate mai multe documente, ceea ce reprezintă o formă de constatare, verificare, analiză, evaluare etc.

În consecinţă, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene a motivat pe larg presupusa neregulă, fiind indicate temeiurile de drept ce au stat la baza constatărilor şi dovezile care au condus la concluziile echipei de control.

Mai mult, ceea ce se supune controlului judecătoresc este decizia de soluţionare a contestaţiei, astfel cum rezultă din prevederile art. 46 şi 51 din O.U.G. nr. 66/2011, act administrativ care a fost motivat corespunzător astfel că nu se poate susţine că nu au fost respectate garanţii procesuale.

Au fost respectate cerinţele prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, act normativ special care se aplică în cazul emiterii titlurilor de creanţă de constatare a neregulilor, de stabilire şi de recuperare a creanţelor bugetare rezultate din neregulile apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, executarea silită a titlurilor de creanţă fiind supuse procedurilor prevăzute de Codul de procedură fiscală.

O eventuală nemotivare a actului administrativ poate conduce la aplicarea sancţiunii nulităţii relative astfel că invocarea acestei neregularităţi trebuie însoţită de probe relative la producerea unei vătămări produse or, recurenta nu a probat o eventuală vătămare care nu s-ar putea înlătura decât prin anularea actului contestat.

În consecinţă, nici acest motiv de recurs nu este întemeiat.

O altă critică a recurentei constă în susţinerea potrivit căreia sancţiunea aplicată prin procesul-verbal este disproporţionată faţă de scopul normei care stă la baza actului administrativ.

Se constată că debitul stabilit prin procesul-verbal contestat reprezintă cheltuieli neeligibile pentru alte echipamente furnizate aferente contractului x, valoarea fiind stabilită prin excluderea cheltuielilor efectuate cu echipamentele de la nr. 5,6,9,10, şi 12 din tabelul OLAF pentru care s-a constatat încălcarea regulii de origine impusă de finanţator conform prevederilor Ghidului PRAG 2006, art. 2.3.1. - "Reguli privind naţionalitatea şi originea" de la secţiunea "Reguli de bază", prevederilor Ordinului Ministerului Economiei şi Finanţelor nr. 282/30.05.2007, art. 14 "Originea livrărilor" de la Titlul IV, prevederilor art. 10 - "Originea" din Condiţiile generale din contract.

În aceste condiţii, nu se poate susţine că nu a fost respectat principiul proporţionalităţii, nefiind vorba de aplicarea unor sancţiuni ci de constatarea ca fiind neeligibile a unor cheltuieli pentru produse neconforme, pentru care recurenta este obligată să returneze finanţarea nerambursabilă.

Astfel, recurenta-reclamantă a încălcat dispoziţiile contractuale referitoare la originea produselor, acestea având provenienţă non-europeană, fiind din Statele Unite ale Americii: Carolina de Nord, California, fiind irelevant faptul că nu au fost invalidate certificatele de origine iar obligaţia de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat este o consecinţă a constatării că nu au fost respectate condiţiile necesare pentru obţinerea acestuia, corecţiile efectuate în contextul descris fiind măsuri administrative, nu sancţiuni. Recurenta a fost obligată să restituie contravaloarea Notei de debit emisă de CE şi achitată deja de către statul român, nefiindu-i impusă acesteia nicio cheltuială suplimentară astfel că nu se poate aprecia că nu a fost respectat principiul proporţionalităţii, impactul financiar negativ fiind de 309.163 euro din care 231.872,51 euro aferentă PHARE iar 77.290,83 euro aferentă bugetului de stat, suma pe care recurenta are obligaţia să o restituie.

Abaterile au fost săvârşite în cadrul unui contract co-finanţat de la bugetul UE condiţionat de stricta respectare a legalităţii, astfel că, orice nerespectare conduce la consecinţa cheltuirii necuvenite a unei părţi din aceste sume iar măsura pentru constatarea unei nereguli constă în rambursarea de către beneficiar a sumelor primite necuvenit.

Nu poate fi caracterizată măsura luată ca fiind o sancţiune pentru faptul că nu au fost returnate echipamentele, această împrejurare nefiind de natură să afecteze legalitatea actelor administrative contestate, subzistând în continuare obligaţia recurentei de a restitui finanţarea nerambursabilă, în urma nerespectării obligaţiilor contractuale, aspectul semnalat fiind o problemă ce antamează alte raporturi juridice dintre cele două părţi contractuale.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 3957 din 5 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 noiembrie 2021.