Whether Methodological Norms Violate Legality by Expanding Statutory Property Acquisition Scope

Şedinţa publică din data de 18 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 37 din Hotărârea Guvernului nr. 20 din 17 ianuarie 1996, republicată, pentru aprobarea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, republicată, întrucât acesta adaugă la lege.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 810 din 18 noiembrie 2019, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a reiterat argumentele invocate în acţiune cu privire la noţiunea de "teren aferent imobilelor înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995", prin care se înţelege terenul pe care este amplasată construcţia, respectiv amprenta construcţiei, cât şi terenul din împrejurimile construcţiei necesar bunei utilizări a acesteia indiferent de categoria de folosinţă,

A mai arătat că, din analiza textelor care reglementează materia imobilelor cu destinaţia de locuinţe trecute în proprietatea statului, rezultă că legiuitorul a recunoscut în mod expres, prin dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 112/1995, posibilitatea pentru chiriaşi de a dobândi, în proprietate, apartamentele ce nu se restituie în natură foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora, dar nu şi a terenurilor aferente acestora.

Aşa fiind, a apreciat că art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 adaugă la lege, deşi reprezintă un act normativ cu forţă juridică inferioară acesteia, precizări în legătură cu situaţia juridică a terenului aferent fiind aduse ulterior, prin acest text de lege, în sensul că "în situaţiile de vânzare către chiriaşi a apartamentelor, dreptul de proprietate se dobândeşte şi asupra terenului aferent, cu respectarea dispoziţiilor art. 26 alineatul ultim din lege".

Astfel, dispoziţiile criticate adaugă la lege întrucât prevăd, în contra şi peste dispoziţiile Legii nr. 112/1996, dobândirea dreptului de proprietate şi asupra terenului aferent apartamentelor vândute, aspect nereglementat şi de Legea nr. 112/1995 (art. 3, art. 9 şi art. 26 din lege).

Or, o interpretare în sensul că Legea nr. 112/1995 prin reglementarea vânzării apartamentelor către foştii chiriaşi reglementează implicit şi vânzarea terenului aferent acestora este nelegală şi excede voinţei legiuitorului, care nu a prevăzut o astfel de posibilitate. Orice eroare sau o situaţie nereglementată de lege nu poate fi îndreptată printr-un act juridic secundar, astfel se încălcă dispoziţiile constituţionale şi legale, respectiv art. 108 din Constituţia României şi prevederilor art. 4 din Legea nr. 24/2000.

În ceea ce priveşte Decizia nr. 3/2017 arată că aceasta nu soluţionează aspectul nelegalităţii H.G. nr. 20/1996, problema nelegalităţii prevederilor criticate se impunea a fi rezolvată de prima instanţă.

În opinia părţii, prima instanţă, reţinând că prevederile criticate nu instituie o altă modalitate de dobândire a dreptului de proprietate de către chiriaşi, a încălcat dispoziţiile legale prin extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică, făcând o aplicare eronată a acestora printr-o greşită interpretare a lor, cu reţinerea eronată a situaţiei de fapt, cu încălcarea principiului constituţional al ierarhiei actelor juridice.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea art. 37 din Hotărârea Guvernului nr. 20 din 17 ianuarie 1996, republicată, pentru aprobarea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, republicată, întrucât acesta adaugă la lege.

Curtea de apel a respins acţiunea formulată de reclamantă ca neîntemeiată.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

Înalta Curte constată că nu poate primi criticile recurentei, care, în esenţă, sunt centrate pe faptul că Legea nr. 112/1995 reglementează vânzarea către chiriaşi a apartamentelor care nu au fost restituite foştilor proprietari, nu şi vânzarea terenului aferent acestora, şi deci nici normele de aplicare a legii nu pot stabili altfel, acestea fiind de rang inferior legii.

În opinia părţii, prevederile criticate reprezentate de art. 37 din H.G. nr. 20/1996 adaugă la lege, întrucât reglementează posibilitatea înstrăinării terenului aferent către chiriaşi.

Potrivit art. 37 din H.G. nr. 20/1996, "În situaţiile de vânzare către chiriaşi a apartamentelor şi, când este cazul, a anexelor gospodăreşti şi a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobândeşte şi asupra terenului aferent, cu respectarea dispoziţiilor art. 26 alineatul ultim din lege".

Se reţine că prevederile art. 37 din H.G. nr. 20/1996 sunt date în executarea dispoziţiilor din Legea nr. 112/1995 care reglementează vânzarea către chiriaşi a apartamentelor, ele nu reglementează o modalitate distinctă de dobândire a proprietăţii, prin constituirea dreptului de proprietate ori prin alte mijloace, faţă de Legea nr. 112/1995.

Aşadar, legea pentru executarea căreia a fost emis actul administrativ normativ prevede vânzarea ca modalitate de dobândire a proprietăţii de către chiriaşi, iar art. 37 din normele metodologice de aplicare a legii explicitează condiţiile în care are loc această vânzare.

Se constată astfel că art. 37 din Norme nu reglementează un caz de constituire a dreptului de proprietate din moment ce situaţia premisă pe care o stabileşte este vânzarea apartamentelor către chiriaşi.

Din interpretarea sistematică a art. 9, art. 21 şi art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995 şi art. 37 din Normele metodologice reiese că dreptul de proprietate asupra terenului aferent construcţiei se dobândeşte în acelaşi mod în care a fost dobândit în privinţa construcţiei, respectiv prin vânzare. Art. 37 din Norme foloseşte în mod expres termenul de vânzare, supunând dreptul de proprietate asupra terenului aceluiaşi mod de dobândire, prin vânzare, la fel ca şi dreptul de proprietate asupra construcţiei.

În aceste condiţii, nu se poate susţine că art. 37 din H.G. nr. 20/1996 adaugă la lege o modalitate nouă de dobândire a proprietăţii asupra terenului aferent, acest text de lege având rolul de a stabili cadrul necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 112/1995, care reglementează vânzarea către chiriaşi a apartamentelor ce nu se restituie foştilor proprietari.

Textul de lege criticat reglementând astfel posibilitatea chiriaşilor să dobândească, tot prin vânzare, dreptul de proprietate şi asupra terenului aferent apartamentelor, cu respectarea art. 26 alin. (3) din Legea nr. 112/1995, adică fără suprafeţele de teren care, potrivit legii, rămân în proprietatea statului, neavând deci ca efect constituirea dreptului de proprietate în patrimoniul chiriaşilor.

Se reţine că Legea nr. 112/1995 reglementează modalitatea în care chiriaşii dobândesc proprietatea, şi anume contractul de vânzare, iar H.G. nr. 20/1996 nu derogă de la lege şi nici nu adaugă la lege sub acest aspect, cum corect a reţinut şi prima instanţă.

Din această perspectivă, contrar susţinerilor recurentei, este relevantă şi Decizia nr. 3/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-a statuat că:

"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 3, art. 9, art. 26 alin. (3) din Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare, coroborate cu art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996, republicate, stabileşte că proprietarul construcţiei are dreptul să dobândească proprietatea şi asupra terenului aferent acesteia şi să solicite, în caz de refuz, pe calea acţiunii în justiţie, obligarea la perfectarea contractului de vânzare-cumpărare."

Totodată, la par. 53 din decizie se reţine faptul că: "Nicio raţiune a legii nu se opune ca aceste terenuri să facă obiectul înstrăinării către proprietarii construcţiilor edificate asupra lor, pentru a se ajunge astfel, la întregirea dreptului de proprietate asupra imobilului teren şi construcţii " Dimpotrivă, împrejurarea că asemenea terenuri sunt excluse de la restituirea în natură către foştii proprietari (cărora li se acordă măsuri reparatorii prin echivalent) reprezintă un argument suplimentar că ele pot intra în patrimoniul dobânditorului construcţiei.

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, fără a putea statua asupra conformităţii actului administrativ atacat cu legea, acesta formând obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, aşa cum se arată în par. 43 din decizie, a constatat utilitatea adoptării acestei reglementări secundare, reţinând:

"44. Adoptarea unei asemenea hotărâri a Guvernului era necesară în contextul unei reglementări a legii care nu permitea, dat fiind caracterul lacunar al dispoziţiilor art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995, cu modificările ulterioare, să se determine în mod suficient şi corect o aplicare unitară a textului. Adică, statuându-se că numai terenul care depăşeşte suprafaţa de teren aferentă rămâne în proprietatea statului nu rezulta în mod neechivoc situaţia terenului aferent construcţiei înstrăinate.

45. Or, emiterea unor astfel de acte, care ţin de organizarea executării legii, creează tocmai cadrul general necesar atingerii obiectivelor concrete stabilite de legiuitor, prin explicarea şi detalierea unor concepte, proceduri, condiţii etc., care nu rezultă din lege şi în absenţa cărora anumite texte ar putea rămâne fără finalitate."

Aşa fiind, se observă că dezlegările date prin această decizie confirmă raţionamentul la care a ajuns judecătorul fondului, respectiv acela că art. 37 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 112/1995 nu instituie o altă modalitate de dobândire a dreptului de proprietate de către chiriaşi, ci aceştia dobândesc terenul aferent tot în baza contractului de vânzare-cumpărare reglementat de Legea nr. 112/1995.

Aşadar, textul de lege criticat nu instituie prin el însuşi un drept de proprietate asupra terenului aferent în favoarea chiriaşului cumpărător, prin adăugare la lege, ci detaliază doar componentele unităţii locative supuse vânzării, în acord deplin cu dispoziţiile generale ale Legii nr. 112/1995.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 810 din 18 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 18 noiembrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.