Suspension of administrative act for inequitable medical tariff: failure to prove cumulative conditions of well-justified case and imminent harm under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 17 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2020 la data de 24.11.2020 reclamanta Federaţia Naţională a Patronatelor Medicilor de Familie a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Ministerul Sănătăţii, suspendarea executării Ordinului comun al Ministrului Sănătăţii şi Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1822/1105/2020 pentru punerea în aplicare a prevederilor art. IV alin. (2) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 180/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri in domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologie şi biologic, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, precum şi pentru stabilirea unor măsuri cu privire la acordarea concediilor medicale.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1399 din 14 decembrie 2020, a respins excepţia lipsei de interes, invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca neîntemeiată şi a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Federaţia Naţională a Patronatelor Medicilor de Familie, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond Federaţia Naţională a Patronatelor Medicilor de Familie a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În motivare arată că sentinţa a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material - motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

I.1. Sentinţa a fost dată cu încălcarea si aplicarea greşită a normelor da drept material cuprinse în art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative

Prima instanţă a înlăturat fără nicio motivare argumentul conform căruia, în aparenţă, nu a intrat în vigoare Ordonanţa de urgenţă nr. 180/2020 din data de 22 octombrie 2020 pentru modificarea si completarea Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologie şi biologic, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, precum şi pentru stabilirea unor măsuri cu privire la acordarea concediilor medicale ("O.U.G. nr. 180/2020").

Aparenţa de neintrare în vigoare ar fi trebuit răsturnată în prima instanţă de oricare dintre pârâţi prin probarea faptului pozitiv contrar, şi anume că O.U.G. nr. 180/2020 a fost depusă la Parlament.

Întrucât intimaţii-pârâţi nu au făcut proba faptului pozitiv că O.U.G. nr. 180/2020 a fost depusă la Parlament anterior datei de 23 octombrie 2020, caz în care ar fi intrat în vigoare la data publicării, rezultă că nu s-a probat intrarea în vigoare (şi anume la data de 23 octombrie 2020).

I.2. Sentinţa a fost dată cu încălcarea si aplicarea greşită a normelor de drept material cuprinse în Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, cum ar fi art. 7, 10, 14, precum şi în art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Prima instanţă a pronunţat o sentinţă nelegală având în vedere că a reţinut în considerente fără să facă niciun silogism că "nerespectarea art. 7 din Legea nr. 52/2003 nu are drept consecinţă nulitatea actului normativ astfel adoptat, care să conducă la reţinerea unui caz bine justificat, ci poate naşte, eventual, un drept la despăgubiri pentru persoana vătămată de adoptarea actului normativ în acest mod. Această concluzie rezultă din scopul legii enunţat în art. 1 alin. (2).

Prima instanţă ar fi trebuit să arate în sentinţă care este procedura de urgenţă pe care s-a întemeiat în aplicarea art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003. Or, prima instanţă nu a făcut nicăieri acest lucru.

I.3. Sentinţa a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Preambulul Ordinului 1822/1105/2020 menţionează expres pe ultimul rând de pe pagina întâi (întregul act normativ fiind anexat cererii de suspendare a executării actului) că este emis "în temeiul prevederilor Ordinului ministrului sănătăţii nr. 1513/2020 pentru aprobarea planurilor privind modalitatea de aplicare de către direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti, de către Institutul Naţional de Sănătate Publică, de către unităţile sanitare, precum şi de către serviciile de ambulanţă judeţene şi Serviciul de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov şi de medicii de familie a măsurilor în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologie de infectare cu virusul SARS-CoV-2 (s.m.).

Conform art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, " actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.".

Cu toate acestea, Ordinul 1822/1105/2020 prevede în preambul în mod expres ca e emis în temeiul unui act normativ de aceeaşi forţă juridică, adică Ordinul ministrului sănătăţii nr. 1513/2020, iar sentinţa pronunţată în prezenta cauza nesocoteşte normele de drept material cuprinse în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, care ar fi impus anularea Ordinului 1822/1105/2020 fie si numai pe motivul întemeierii greşite.

I.4. Sentinţa a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de Legea concurenţei nr. 21/1996

Având în vedere că funcţionează aparenţa de neintrare în vigoare a O.U.G. nr. 180/2020, ca singurul act normativ aparent în vigoare care instituie tariful de 105 RON/caz, rămâne Ordinul 1822/1105/2020.

Acesta produce pagube iminente în patrimoniul formelor de organizare a profesiei de medic de familie întrucât prevede un tarif total inechitabil şi totodată disproporţionat faţă de tariful de 200 de RON pe care îl primesc laboratoarele de analize medicale pentru un singur serviciu, cel de testare prin metoda RT-PCR, care necesită un volum mult mai mic de munca faţă de cel pe care îl desfăşoară medicii de familie în contextul monitorizării pacienţilor cu covid-10.

II. Sentinţa recurată a încălcat regulile de procedura a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii - motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În cazul în care motivele menţionate la pct. I de mai sus nu constituie încălcări sau greşite aplicări ale unor norme de drept material, ci încălcări ale regulilor de procedură prevăzute de actele normative indicate la pct. I, solicită casarea în tot a sentinţei recurate pentru motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 noul C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului - pârât la motivele de recurs şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării şi la dispoziţiile art. 488 pct. 5, şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere atunci când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Astfel, nulitatea absolută poate fi invocată pentru prima oară ca motiv de casare, dacă legea nu interzice în mod expres acest lucru, iar nulitatea relativă poate fi invocată ca motiv de casare numai de partea ocrotită prin norma încălcată.

Nulitatea actelor de procedură este prevăzută la art. 174 -179 C. proc. civ., însă în cuprinsul motivelor de recurs recurenta-pârâtă nu a indicat care sunt actele de procedură anulabile, astfel încât Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este fondat, urmând a fi respins.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Ordinul comun al Ministrului Sănătăţii şi Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1822/1105/2020 s-au pus în aplicare prevederile art. IV alin. (2) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 180/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri in domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologie şi biologic, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, precum şi pentru stabilirea unor măsuri cu privire la acordarea concediilor medicale.

Instanţa de fond a făcut analiza condiţiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, constatând în mod legal şi temeinic, în speţa de faţă, lipsa unor argumente aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ contestat şi nici existenţa unei pagube iminente.

Referitor la condiţiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat şi paguba iminentă, Curtea reţine că potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin caz bine justificat se înţelege - împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş), prin pagubă iminentă se înţelege-prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public. Cele două condiţii de fond trebuiesc îndeplinite cumulativ.

Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a deciziei contestate, fiind echitabil ca aceasta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecţie jurisdicţională provizorie, fără a se recunoaşte, totuşi, eficacitatea necesară acţiunii administrative. De asemenea, a reţinut că autorităţile administrative acţionează în numeroase domenii şi că activităţile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertăţile şi interesele persoanelor. În plus, Recomandarea mai sus citată a arătat că executarea imediată şi integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanţe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului.

În situaţia în care un act administrativ este contestat înaintea unei autorităţi jurisdicţionale, iar aceasta nu s-a pronunţat cu privire la legalitatea sa, reclamantul are posibilitatea de a cere aceleiaşi autorităţi jurisdicţionale sau unei alte autorităţi jurisdicţionale competente să decidă măsuri de protecţie provizorie în legătură cu actul administrativ. Autoritatea jurisdicţională chemată să decidă măsuri de protecţie provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situaţia în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat şi în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ."

Protecţia provizorie a drepturilor şi intereselor persoanelor private este reiterată şi de Recomandarea nr. (2003)16 din 9 septembrie 2003 a Comitetului Miniştrilor către Statele membre cu privire la executarea deciziilor administrative şi jurisdicţionale în domeniul dreptului administrativ, astfel:

"Când legea nu prevede că introducerea unei contestaţii împotriva unei decizii determină suspendarea automată a punerii sale în aplicare, persoanele private trebuie să aibă posibilitatea de a cere unei autorităţi administrative sau jurisdicţionale să suspende aplicarea deciziei contestate, pentru a asigura protecţia drepturilor şi intereselor lor."

Jurisprudenţa europeană a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviinţată, daca s-a stabilit şi că: a. judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părţilor ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar şi ca instanţa de contencios sa analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluţii posibile; b. acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt şi în drept (fumus boni iuris), în sensul că motivele şi argumentele reclamantului din cadrul acţiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie".

Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va efectua un control de legalitate asupra actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare, cu alte cuvinte, pentru a dispune suspendarea, instanţa nu mai trebuie să îşi formeze convingerea că acţiunea principală va fi admisă, ci doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acţiunea principală sunt suficient justificate.

Pornind de la aceste principii, în aprecierea existenţei sau nu a condiţiei cazului temeinic justificat, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a susţinut în motivarea cererii că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, reluând susţinerile de la fond.

Înalta Curte reţine că aceste argumente ce privesc un control de legalitate de fond nu se pot analiza în cadrul unei proceduri sumare a suspendării, unde instanţa trebuie să facă un control asupra unor motive aparente de legalitate, fiind necesare administrarea de probatorii, analiza îndeplinirii condiţiilor de suspendare nu poate antama fondul pricinii într-o asemenea manieră în care să conducă la un examen de legalitate identic acţiunii în anulare.

Instanţa de fond, a făcut un control sumar de legalitate, din punct de vedere al condiţiei privind cazul temeinic justificat, concluzionând că susţinerile reclamantei sunt neîntemeiate, concluzie la care se putea ajunge doar la o analiză pe fond, şi prin urmare nu pot fi avute în vedere nici în aparenţă, pentru a duce la suspendarea executării parţiale a actului.

Fără a antama fondul Înalta Curte reţine că legalitatea actului normativ poate fi verificată doar prin raportare la normele legale superioare în temeiul cărora a fost emis actul administrativ individual cu caracter normativ şi prin raportare la prerogativele legale conferite de legiuitor emitentului cu privire la dreptul său de a emite norma incriminată.

Înalta Curte reţine că în concret, recurenta-reclamantă este nemulţumită de tariful de 105 RON/caz, susţinând că aceasta sumă produce o pagubă iminentă în patrimoniul formelor de organizare a profesiei de medic de familie, întrucât prevede un tarif total inechitabil şi totodată disproporţionat faţă de tariful de 200 de RON pe care îl primesc laboratoarele de analize medicale pentru un singur serviciu, cel de testare prin metoda RT-PCR, care necesită un volum mult mai mic de muncă faţă de cel pe care îl desfăşoară medicii de familie în contextul monitorizării pacienţilor cu covid-19.

Recurenta recunoaşte că monitorizează starea de sănătate a pacienţilor, nefiind vorba despre acordarea de consultaţii propriu-zise, această monitorizare implicând doar discuţii telefonice, fără a intra în contact direct cu pacienţii, cum se întâmplă în cazul personalului care îşi desfăşoară activitatea în laboratoarele menţionate de recurenta - reclamanta.

Ordinul a cărui suspendare se solicită nu a fost emis în temeiul art. 229 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, care reglementează contractul-cadru multianual, ci în temeiul O.U.G. nr. 180/2020 care reglementează un contract distinct de cel multianual.

În ceea ce priveşte dubiul recurentei-reclamante privind intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 180/2020, Înalta Curte constată că aceasta a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 982 din 23 octombrie 2020 şi a intrat în vigoare conform art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 de la data publicării.

Aşadar, există o aparenţă că ordonanţa de urgenţă este în vigoare şi produce efecte, iar instanţa nu o poate înlătura de la aplicare în prezenta procedură.

Totodată, faptul că recurenta este nemulţumită de tarif nu însemnă că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Aprecierea cumulativă a îndeplinirii celor două condiţii trebuie să se facă în concordanţă cu caracterul de măsură de protecţie provizorie pe care-l are suspendarea executării actului administrativ, or din acest punct de vedere, nu se poate face o analiză separată a condiţiei cazului temeinic justificat fără să se aibă în vedere şi prejudiciul cauzat reclamantului prin punerea în executare a actului administrativ.

În ceea ce priveşte existenţa condiţiei referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, se constată că, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, prin "pagubă iminentă" se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Analizând această cerinţă, Înalta Curte apreciază că în mod legal şi temeinic prima instanţă a reţinut că nu este îndeplinită în cauză, paguba iminentă presupunând o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Federaţia Naţională a Patronatelor Medicilor de Familie împotriva sentinţei nr. 1399 din 14 decembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 noiembrie 2021.