Standing to annul a normative urban planning order: failure to prove damage to subjective rights or legitimate private interest

Şedinţa publică din data de 11 noiembrie 2021

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2018, la data de 22 martie 2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat anularea Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului nr. 13/1999, pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare şi conţinutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5328 din 13 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de interes, invocate de pârât, ca neîntemeiate, a admis acţiunea precizată, a anulat Ordinul nr. 13/1999 pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare şi conţinutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99 şi a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 2.800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 5328 din 13 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată.

În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat, în esenţă, următoarele:

- instanţa a interpretat greşit normele de procedură civilă atunci când a analizat interesul reclamantei de a formula prezenta acţiune. Persoana fizică se poate adresa instanţei de contencios administrativ dacă o autoritate sau o instituţie publică aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim. Trebuie însă, ca dreptul subiectiv sau interesul legitim să fie vătămat în cadrul unui raport de drept public, respectiv de drept administrativ. De asemenea, noţiunea de interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ diferă, în conţinut, de noţiunea de interes în sensul de condiţie de admisibilitate a acţiunii în dreptul procesual civil, deoarece, într-un litigiu administrativ, existenţa unei vătămări aduse unui drept sau interes legitim se dovedeşte pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond.

În speţă, intimata reclamantă nu a justificat un eventual prejudiciu rezultat din încălcarea unui drept al său ori într-un interes legitim de către instituţie, prin emiterea Ordinului nr. 13/1999.

- instanţa de fond, anulând Ordinul nr. 13/1999 pe motiv că nu a fost publicat în M.O, a interpretat şi aplicat greşit normele de tehnică legislativă şi H.G. nr. 11233/1996. Soluţia instanţei de fond de anulare a ordinului contestat este fundamentată, în esenţă, pe faptul că "Ghidul privind metodologia de elaborare şi conţinutul cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99", nu a fost publicat în Monitorul Oficial.

Aşa cum s-a arătat şi pe fondul cauzei, Ordinul ministrului lucrărilor publice şi amenajării teritoriului nr. 13/1999, prin care s-a aprobat ghidul în discuţie, a fost publicat în Monitorul Oficial nr. 187 din 30 aprilie 1999. Potrivit notei inserate la art. 1 din ordinul contestat, "Ghidul se distribuie prin Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Urbanism şi Amenajarea Teritoriului B.".

Instanţa de fond nu a reţinut apărările formulate de instituţie potrivit cărora, reglementările tehnice din domeniul construcţiilor se publicau, la nivelul anilor 1990-2000, în Buletinul Construcţiilor de către Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare ÎNCERC, iar cele din domeniul urbanismului de către Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare URBANPROIECT, în cadrul unor broşuri.

- instanţa de fond, anulând ordinul nr. 13/1999 pe motiv că "nu a fost publicat în M.O", a interpretat şi aplicat greşit normele de tehnică legislativă atunci când a apreciat cu privire la sancţiunea aplicabilă nepublicării unui act administrativ normativ. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă: "În vederea intrării lor in vigoare, legile si celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile si ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum si ordinele, instrucţiunile si alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publica in Monitorul Oficial al României, Partea I".

Raportat la obligaţia de divulgare a actelor administrative cu caracter normativ, prin publicarea acestora în Monitorul Oficial, în doctrina recentă de drept administrativ s-a ridicat cu deplin temei faptul că actele administrative nepublicate există, dar ele nu sunt obligatorii pentru particulari sau opozabile acestora.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 16 septembrie 2019, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esenţă următoarele:

Având în vedere că în preambulul Hotărârii nr. 269/2000 a C.G.M.B. este menţionat ca stând la baza emiterii sale şi Ordinul nr. 13/N/1999 al MLPAT, iar Hotărârea nr. 269/2000 a CGMB a stat la baza emiterii HCGMB nr. 262/2006, pe care s-a întemeiat şi H.G. nr. 590/2010, rezultă că interesul de a acţiona în vederea anulării acestui ordin nelegal este actual şi personal. Aceasta reprezintă o condiţie necesară şi suficientă în privinţa acţiunii din dosarul nr. x/2018.

Este vădit că Ordinul nr. 13/N/1999 al MLPAT poartă "păcatul originar", acela al nepublicării în Monitorul Oficial a "ghidului" şi a conţinutului-cadru al planului urbanistic general. Ordinul nr. 13/N/1999 al MLPAT intră în "lanţul de cauzalitate" a vătămărilor ce mi-au fost pricinuite şi, fiind lovit de nulitate, nu este susceptibil de a produce efecte. Quod nullum est, nullum producit effectum. Aşadar, există interes legitim în a promova şi susţine acţiunea în vederea anulării de către instanţă a actului administrativ normativ menţionat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimata-reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului nr. 13/1999 pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare şi conţinutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99.

Prima instanţă a respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de interes, invocate de pârât, ca neîntemeiate, a admis acţiunea precizată, a anulat Ordinul nr. 13/1999 pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare şi conţinutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99.

Pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Subsumat motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul critică soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei lipsei interesului în promovarea prezentului demers judiciar.

Se impune a arăta cu prioritate că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileşte cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entităţile care pot fi chemate în judecată, obiectul acţiunii, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. Astfel, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanţei, a persoanelor sau entităţilor care sunt îndreptăţite să formuleze acţiuni în contencios administrativ, trasând şi coordonatele generale ale exercitării dreptului la acţiune. Condiţiile generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes, trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice raportului de drept public dedus judecăţii, pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noţiunile de "capacitate de drept public" şi de "capacitate administrativă", care au un conţinut diferit faţă de capacitatea juridică civilă, şi, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminenţa interesului public.

În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept.

Definiţia persoanei vătămate se regăseşte în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Noţiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noţiunea de "interes" în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil. Stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.

Potrivit art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

În cauza de faţă, potrivit Ordinului nr. 13/1999 pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare şi conţinutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 187 din 30 aprilie 1999:

"Art. 1. -Se aprobă reglementarea tehnică "Ghid privind metodologia de elaborare şi conţinutul-cadru al planului urbanistic general"*), indicativ GP038/99.

Art. 2. -Autorităţile administraţiei publice locale, prin compartimentele de specialitate, vor lua măsuri pentru folosirea în teritoriu a ghidului menţionat la art. 1.

Art. 3.-Unităţile teritorial-administrative de bază care au contractat elaborarea planurilor urbanistice generale până la publicarea prezentului ordin, precum şi cele care se pot înscrie în termenele limită prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 59/1999 vor continua şi vor definitiva documentaţiile ca planuri urbanistice generale propriu-zise.

Art. 4. -Pentru unităţile teritorial-administrative de bază care nu au comandat elaborarea până la publicarea prezentului ordin, documentaţiile se pot constitui în planuri urbanistice generale preliminare. În această categorie se pot înscrie şi planurile urbanistice generale care necesită actualizări ale regulamentelor locale de urbanism.

Art. 5. -Avizul unic al consiliului judeţean - reprezentat de comisia tehnică de urbanism şi amenajarea teritoriului, constituită prin hotărâre a consiliului judeţean, precum şi celelalte avize/acorduri prevăzute în ghidul menţionat la art. 1 se emit atât pentru planul urbanistic general propriu-zis, cât şi pentru planul urbanistic general preliminar.

Art. 6. -

Prezentul ordin va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi va intra în vigoare la data publicării.

Art. 7. -

Direcţia programe de cercetare şi reglementări tehnice va aduce la îndeplinire prevederile prezentului ordin.

*) Ghidul se distribuie prin institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Urbanism şi Amenajarea Teritoriului - B.."

Ghidul menţionat mai sus, aprobat prin Ordinul nr. 13/1999, reprezintă un document tehnic, de specialitate, necesar entităţilor responsabile cu elaborarea, avizarea şi-aprobarea documentaţiilor de urbanism.

Intimata reclamantă a susţinut că Ordinul MLPAT nr. 13/1999, contestat prin prezenta acţiune, a stat la baza emiterii Hotărârii nr. 269 din 21 decembrie 2000 a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, prin care a fost aprobat Planul Urbanistic General al Municipiului Bucureşti.

Or, actul administrativ contestat a contribuit la realizarea Planului Urbanistic General al Municipiului Bucureşti doar din punct de vedere al metodologiei de elaborare, neavând nicio incidenţă în procedura de stabilire a necesităţilor şi opţiunilor populaţiei, a priorităţilor şi obiectivelor de utilitate publică, care se stabilesc în baza unor studii urbanistice de specialitate de către fiecare autoritate publică locală, în parte, în funcţie de specificul şi necesităţile fiecăreia.

Mai mult decât atât, Planul Urbanistic General al Municipiului Bucureşti, precum şi celelalte planuri urbanistice generale ale unităţilor administrativ teritoriale, au fost elaborate, avizate şi aprobate în baza unui cadru legal şi metodologic complex, principalele acte normative în vigoare la acea dată fiind Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi H.G. nr. 525/1996 privind regulamentul general de urbanism.

Aşa fiind, decizia administrativă cuprinsă în Planul Urbanistic General al Municipiului Bucureşti ce ar fi putut conduce la o ulterioară decizie de expropriere, nu a fost fundamentată pe Ordinul nr. 13/1999, care reprezintă doar un ghid care trebuia să servească autorităţilor locale la elaborarea PUG-ului din punct de vedere al formei, al punctelor şi capitolelor ce trebuiau cuprinse în aceste documente.

Cum existenţa vătămării afirmate nu a fost dovedită, Înalta Curte reţine că nu există un interes legitim în demersul judiciar al intimatei reclamante ce s-ar impune a fi ocrotit prin anularea dispoziţiilor legale atacate, critica recurentului fiind fondată.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 5328 din 13 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, va casa în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite excepţia lipsei de interes, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi va menţine dispoziţiile privind soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 5328 din 13 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite excepţia lipsei de interes.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

Menţine dispoziţiile privind soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 noiembrie 2021.