Natura 2000 aquaculture compensation overpayment: misinterpretation of two-year indemnity limit and procedural deadline for budgetary claim

Şedinţa publică din data de 5 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamanta S.C. A. S.R.L., a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală de Pescuit - Autoritate de Management pentru POP, anularea Deciziei nr. 306898/12.04.2016, emisă ca urmare a soluţionării contestaţiei înregistrată sub nr. x/08.04.2016 şi la D.G.C.A.I. sub nr. x/08.04.2016 cu privire la procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.02.2016 precum şi suspendarea executării actului administrativ-fiscal contestat.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2319 din 16 mai 2018, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP (program operaţional de pescuit), ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că prin hotărârea recurată instanţa a reţinut, în esenţă, interpretarea corectă a dispoziţiilor Regulamentului nr. 1198/2006 de către autorităţile administrative emitente ale actelor contestate şi totodată a reţinut şi caracterul legal al acestora.

În opinia recurentei, hotărârea este nelegală şi are un profund caracter netemeinic.

Sub aspectul legalităţii actelor administrative contestate, instanţa a reţinut că, actul administrativ conţine atât motivarea în fapt cât şi în drept.

Menţiunile pe care prima instanţă le-a valorificat pentru a conchide că actul administrativ este motivat în fapt şi în drept nu se încadrează în exigenţele art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 întrucât motivarea în fapt trebuie să vizeze o acţiune sau o inacţiune a persoanei sancţionate, iar motivarea în drept trebuie să se refere la încadrarea într-o prevedere legală a acţiunii sau a inacţiunii respective. Din această perspectivă apare relevantă îndeplinirea condiţiilor legale, anterior menţionate, în raport şi cu dispoziţiile art. 3 lit. q) din Regulamentul 1189/2006 care prevede o acţiune sau o omisiune precum şi cu cele statuate prin deciziile CJUE în raport de această situaţie.

Recurenta consideră că trebuie avută în vedere cauza C - 281/2007 potrivit căreia este necesară existenţa unui element obiectiv şi a altuia subiectiv în ceea ce priveşte "fapta" reţinută în actul administrativ.

De asemenea, se mai susţine că prin hotărârea pronunţă sunt încălcate în egală măsură prevederile art. 25 alin. (1) si 2 coroborate cu cele ale art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că termenul imperativ de 90 de zile prevăzut pentru efectuarea controlului şi identificarea de nereguli cu stabilirea creanţelor bugetare corelative a fost încălcat în situaţia de faţă. Indiferent de momentul în care începe să curgă acest termen, împlinirea lui nu poate fi discutată chiar şi în condiţiile unei eventuale prelungirii cu încă 90 de zile potrivit aceloraşi dispoziţii legale. În sensul calificării termenului de 90 zile ca fiind imperativ s-a pronunţat şi CJUE în cauza C -197/13. Nu poate fi reţinută argumentaţia utilizată de prima instanţă ca fiind conformă cu dispoziţiile legale incidente, împrejurarea că art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 stabileşte că termenul de prescripţie este de 5 ani şi de calculează de la 1 ianuarie a anului următor închiderii programului. Legiuitorul a reglementat distinct cele două termene, iar, în cauză, nu a fost invocată prescripţia dreptului material de stabilire a creanţelor bugetare, ci s-a invocat depăşirea termenului prevăzut de legiuitor pentru autorităţile statului abilitate să desfăşoare această activitate de la momentul stabilirii existenţei nereguli.

Interpretarea Regulamentului nr. 1189/2006 în ceea ce priveşte acordarea indemnizaţiei prevăzută de art. 30 este neconformă nici în litera reglementării şi nici în spiritul acesteia. Astfel, potrivit art. 30 alin. (5) lit. c) indemnizaţia este unică însă, ea se raportează la o perioadă de maximum 2 ani. Totodată, legiuitorul european instituind perioadă de timp de 2 ani împreună cu caracterul unic al indemnizaţiei, nu a avut în vedere calcularea pierderilor pe un singur an şi declararea prejudiciului pe 2 ani. O astfel de interpretare ca cea impusă de hotărârea recurată contravine reglementării în discuţie.

Nu poate fi concepută în orice caz ca fiind în concordanţă cu prevederea regulamentară o despăgubire acordată doar pe 12 luni, atât timp cât calculul privind prejudiciul s-a realizat prin raportare la o perioada de 12 luni.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.02.2016 s-a reţinut că Ghidul solicitantului Măsura 2.2 - "Măsuri de acva-mediu", aplicabil la data de 23.04.2010, valabil la data aprobării cererii de finanţare depusă de societatea reclamantă, nu asigura o implementare corectă a prevederilor comunitare stabilite prin Decizia nr. 5/29.05.2008, respectiv prin Decizia nr. 16/2010 a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007-2013 cu privire la formula de calcul, eligibilitatea cheltuielilor, lista documentelor, conformitatea administrativă, perioada pentru care se acordă finanţarea.

Astfel, s-a constatat în baza deciziei de finanţare nr. x/22.02.2011 că solicitantului i-a fost acordată o compensaţie în valoare de 928.000 RON.

Potrivit Memoriului justificativ şi Raportului de evaluare a pierderilor stabilite de către expertul tehnic, documente anexate cererii de finanţare, pierderile de producţie piscicolă din perioada 2008-2009, au fost de până la 35%.

Cuantumul acordat prin decizia de finanţare a fost de 8001ei ha pentru o suprafaţă de luciu de apă de 580 ha, suprafaţă înscrisă în licenţele de acvacultură valabile pe perioada pentru care au fost calculate compensaţiile.

Prin decizia autorităţii de management, prima s-a calculat prin însumarea primei aferente pentru anul 2008 în cuantum de 464.000 RON (580 ha x 800 RON/ha) cu prima aferentă anului 2009 (580 ha x 800 RON/ha), în condiţiile în care modul de calcul al primei, stabilit prin Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16/02.03.2010 nu prevede că valoarea primei este aferentă fiecărui an de pierdere.

Având în vedere că prin Cererea de finanţare x, care a stat la baza întocmirii Ordinului de finanţare nerambursabilă nr. x/22.02.2011, au fost solicitate spre a fi compensate pierderile de producţie aferente anilor 2008 şi 2009, la valoarea totală de 928.000 RON calculată pentru un luciu de apă de 580 ha şi o primă de 800,00 RON/ha înmulţită cu 2 pentru fiecare an şi ţinând cont de dispoziţiile Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care specifică faptul că prin CM 02 din 2008, nu a fost prevăzută calcularea compensaţiei anuală şi însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensaţii pentru o perioadă de maximum 2 ani, autoritatea de verificare a reţinut că recurentei-reclamante i s-a plătit în mod nelegal suma de 464.000,00lei.

În ceea ce priveşte critica potrivit căreia procesul-verbal de constatare nereguli nu s-ar încadra în prevederile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind nemotivat în fapt şi în drept, Înalta Curte apreciază că aceasta este neîntemeiată din moment ce instanţa de fond a arătat că actul contestat "respectă exigenţele de forma prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, fiind indicate atât textele de lege incidente, cât şi motivele de fapt care au fundamentat emiterea acestuia".

Potrivit art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011: "Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare trebuie să conţină următoarele elemente: denumirea autorităţii emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanţei bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele şi semnătura conducătorului autorităţii emitente, ştampila autorităţii emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestaţiei şi autoritatea la care se depune contestaţia, menţiuni privind punctul de vedere al debitorului şi poziţia exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) şi (15)".

Legiuitorul a stipulat în mod clar şi concis elementele unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, iar interpretarea potrivit căreia "motivarea în drept trebuie să vizeze o acţiune sau o inacţiune a persoanei sancţionate, iar motivarea în drept trebuie să se refere la încadrarea într-o prevedere legală a acţiunii sau inacţiunii respective" este întemeiat şi nu poate fi primită.

Instanţa de control judiciar reţine că un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri în concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate, şi anume: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

Înalta Curte precizează că obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât şi la nivelul dreptului unional.

Motivarea actului administrativ constituie o garanţie împotriva arbitrariului şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conţină şi elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte într-o manieră clară algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor şi de asemenea, să permită instanţelor efectuarea revizuirii actului, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea.

În acest sens, este cauza C 509/1993 prin care instanţa de contencios unional a reţinut că o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparenţă, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat.

Este adevărat că o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Din examinarea actului supus analizei, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond temeinic şi legal a reţinut că acesta a respectat exigenţele de formă prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, fiind indicate atât textele de lege incidente, cât şi motivele de fapt care au fundamentat emiterea acestuia, respectiv împrejurarea că determinarea compensaţiei s-a făcut ca urmare a unei interpretări eronate a modului de calcul pentru cei doi ani consecutivi 2008-2009, stabilit de Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16/02.03.2010, care a stabilit că nu a fost prevăzută calcularea compensaţiei prin însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensaţii pentru o perioadă de maximum doi ani.

De asemenea, la pct. 8 din Procesul-verbal este descrisă abaterea în concret, prin raportare la compensaţia primită de societate, fiind indicată inclusiv formula de calcul.

Prin urmare, Înalta Curte constată că actul administrativ contestat oferă toate elementele de fond şi formă, respectând garanţia motivării.

În ceea ce priveşte motivul de recurs potrivit căruia recurenta apreciază că "prin hotărârea pronunţată sunt încălcate în egală măsură prevederile art. 25 alin. (1) şi (2) coroborate cu cele ale art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011", pe motiv că procesul-verbal a fost emis peste termenul de 90 de zile, Înalta Curte constată că instanţa de fond, temeinic şi legal a reţinut că această critică nu poate fi primită.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a reţinut că recurenta pleacă de la o premisă greşită, calculând momentul începerii curgerii termenului de la data încheierii actului de control de către Autoritatea de Audit a Curţii de Conturi, iar nu de la data finalizării Notei de control nr. x/18.09.2014 întocmită de Direcţia Generală Control Antifraudă şi Inspecţii.

Prin Nota de control nr. x/18.09.2014 a fost stabilit caracterul sistemic al neregulii, astfel s-a aprobat de către Ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale efectuarea de controale la toţi beneficiarii de compensaţii din cadrul programului NATURA 2000, în vederea întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar şi operaţiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, astfel cum prevede art. 25 din OUGnr. 66/2011.

Ulterior, a fost emisă Scrisoarea de misiune nr. x/26.10.2015 în vederea efectuării verificărilor şi individualizării creanţei bugetare la nivel de beneficiar ca urmare a stabilirii neregulii ca fiind cu caracter sistemic, precum şi Nota privind prelungirea termenului aferent verificărilor demarate de echipa de control nr. x/29.01.2016.

Prin urmare, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.02.2016 a fost încheiat respectând termenul maxim de efectuare a activităţilor de verificare aşa cum prevede art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că, în cauză, a fost corect determinată neregula, ca abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Interpretarea autorităţii pârâte este corectă deoarece a avut în vedere prevederile art. 30 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1198/2006, privind Fondul European pentru Pescuit, potrivit cărora: "Scopul sprijinului este de a promova: . . . . . . . . . .d) acvacultura durabilă compatibilă cu constrângerile specifice de mediu rezultând din desemnarea zonelor Natura 2000, în conformitate cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică", precum şi alin. (4) - "Statele membre calculează indemnizaţia în baza unuia sau a mai multora dintre următoarele criterii: . . . . . . . . . .c) în temeiul alin. (2) lit. (d), pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 şi numai pentru unităţile de acvacultură existente înainte de această decizie."

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 2319 din 16 mai 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 noiembrie 2021.