Suspension of indoor fitness operations during pandemic alert state challenged for lack of proportionality and equal treatment under emergency legislation

Şedinţa publică din data de 28 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. x/2021, la data de 02 aprilie 2021, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanţei de judecată anularea parţială, ca netemeinică şi nelegală, a Hotărârii de Guvern nr. 348/25.03.2021 (pentru modificarea şi completarea Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 293/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei COVID-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 308 din 26 martie 2021), în ceea ce priveşte pct. 4 referitor la art. 10 punctele 11şi 12din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 293/10.03.2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfăşurată în spatii închise în domeniul sălilor de sport şi/sau fitness în localităţile unde incidenţa cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 197 din data de 15 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost admisă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului.

A fost anulată parţial H.G. nr. 348/25.03.2021 pentru modificarea şi completarea Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 293/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei COVID-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 308 din 26 martie 2021, în ceea ce priveşte pct. 4 referitor la art. 10 punctele 11şi 12din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 293/10.03.2021 emisă de pârâtul Guvernul RomânieI.

A fost respinsă cererea de intervenţie formulată de către Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României.

A fost obligat pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei suma de 50 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

3.1 Pârâtul Guvernul României a declarat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei primei instanţe şi, după rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a soluţionat în mod greşit excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, întrucât reclamanta a introdus cererea de chemare în judecată fără a solicita în prealabil autorităţii emitente revocarea actului, demersul său fiind inadmisibil.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, a arătat că măsurile dispuse prin H.G. nr. 348/2021 au fost emise în limitele constituţionale şi a celor permise de Legea nr. 55/2020, actul administrativ fiind temeinic şi legal.

Un prim motiv de nelegalitate reţinut de instanţă este acela că, la emiterea H.G. nr. 348/2020, nu ar fi fost respectate normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000, prin aceea că nota de fundamentare nu cuprinde nicio minimă analiză cu privire la riscul manifestat de activitatea desfăşurată în cadrul sălilor de sport/fitness, respectiv cu privire la gravitatea acestui risc care să poată fi combătut prin măsura suspendării temporare a activităţii.

A precizat recurentul că nu s-a reţinut inexistenţa formală a instrumentelor de prezentare şi motivare a actului administrativ normativ, la dosarul cauzei regăsindu-se atât nota de fundamentare, cât şi analiza factorilor de risc din 23.03.2021.

Deşi argumentele primei instanţe au îmbrăcat forma unei analize a actului administrativ normativ din prisma legalităţii acestuia, în fapt, întreaga motivare vizează necesitatea şi proporţionalitatea măsurilor, în concret, oportunitatea luării măsurilor în discuţie.

În cauză, hotărârea de guvern în litigiu este emisă în baza şi în executarea în concret a dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 şi în limitele acestora, cu respectarea art. 53 din Constituţia României.

Hotărârea Guvernului nr. 293/2021, astfel cum a fost modificată, cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (3) lit. b) şi lit. f) din Legea nr. 55/2020, potrivit cărora unele dintre măsurile pentru diminuarea impactului de risc sunt "restrângerea sau interzicerea circulaţiei persoanelor şi vehiculelor în locurile şi, după caz, în intervalele orare stabilite" şi "limitarea sau suspendarea, pe durată determinată, a activităţii unor instituţii sau operatori economici".

De asemenea, în art. 6 lit. c) şi d) din lege, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezilienţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri; d) instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

În aceste condiţii, în opinia recurentului, actul normativ atacat este adoptat cu respectarea Legii 55/2020, acesta fiind emis de legiuitor ca urmare directă a situaţiei pandemice din România, situaţie de notorietate publică de altfel, care impune, din partea autorităţilor statului, luarea unor măsuri de protejare a populaţiei din România, fiind ştiut faptul că, la nivel mondial, toate statele afectate de pandemie au luat măsuri restrictive care afectează anumite libertăţi cetăţeneşti.

De altfel, susţine recurentul, art. 2 din Convenţie şi art. 34 din Constituţie impun statului român să ia măsurile necesare pentru asigurarea sănătăţii publice, aceasta chiar dacă respectivele măsuri se extind cu privire la întreaga populaţie, existând îndatorirea statului să acţioneze, atunci când este reală o ameninţare clară la viaţa populaţiei.

Din preambulul Hotărârii de Guvern nr. 348/2021 ar rezulta, în opinia recurentului, că la baza acestor măsuri suplimentare a stat hotărârea CNSU nr. 20 din 2021, dar şi propunerile Grupului de Suport Tehnico-Ştiinţific privind Gestionarea Bolilor Înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului.

Pe de altă parte, Hotărârea CNSU nr. 20/2021 privind stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate, în contextul pandemiei de COVID-19 şi aprobarea listei ţărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID-19, ar fi avut ca temei Analiza Factorilor de Risc privind managementul situaţiei de urgenţă, generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 23.03.2021, întocmită la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei.

Având în vedere analiza factorilor de risc, recurentul a arătat că progresele înregistrate iniţiale în controlul efectelor pandemiei trebuie să fie menţinute pentru a preveni un impact negativ major asupra sistemului sanitar. Totodată, se impunea adoptarea unor noi măsuri pentru prevenirea răspândirii infecţiilor şi evitarea atingerii unui nivel necontrolat al acestora, cu impact direct asupra mortalităţii înregistrate şi a unui aflux de pacienţi peste capacitatea sistemului sanitar.

Cât priveşte măsura concret contestată, de suspendare a activităţii operatorilor economici, desfăşurată în spaţii închise în domeniul sălilor de sport şi/sau fitness, în localităţile unde incidenţa cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori, arată recurentul că, într-adevăr, aceasta nu cuprinde o motivare distinctă, nefiind menţionate în mod specific considerentele care stau la baza impunerii sale, dar şi această măsură se întemeiază pe starea de fapt expusă în "Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 23.03.2021", fiind apreciată drept necesară, raportat la gravitatea situaţiei actuale şi la transmisibilitatea crescută a noilor tulpini ale virusului.

A mai arătat recurentul că necesitatea şi proporţionalitatea măsurii ar fi fost determinate de creşterea exponenţială a numărului de îmbolnăviri, de riscul de epuizare a locurilor de terapie intensivă, de supraaglomerarea spitalelor, precum şi de experienţa altor ţări care s-au confruntat cu noua tulpină, context în care se poate tolera, cu totul excepţional şi temporar, a se impune restricţii în domenii care par a facilita răspândirea virusului. Măsura închiderii sălilor de fitness nu poate fi evaluată în mod individual întrucât, pe lângă acestea, autorităţile au luat corelativ şi alte măsuri, fiind imposibil de stabilit care dintre acestea este cea mai eficientă sau, dimpotrivă, este inutilă, toate măsurile fiind dispuse cu scopul de a limita interacţiunea dintre oameni, principalul factor de răspândire a virusului.

A apreciat recurentul că, ţinând cont de modalitatea de răspândire a virusului, având în vedere specificitatea sălilor de sport/fitness, măsurile dispuse de autorităţi apar ca fiind logice şi îndreptăţite. În concret, riscul de contaminare în sălile de sport/fitness este ridicat şi subzistă, indiferent de măsurile de igienă şi distanţare socială care ar fi luate.

A mai arătat recurentul că excepţia instituită la pct. 3 din Anexa la H.G. nr. 293/2021 trebuie interpretată prin corelare cu pct. 5 din aceeaşi anexă, scopul reglementării de la pct. 3 fiind de a permite sportivilor profesionişti derularea activităţii în cantonamente, antrenamente şi competiţii sportive, iar nu de a permite desfăşurarea de activităţi sportive în anumite centre, cum în mod greşit a apreciat instanţa de fond.

În aceste condiţii, nu sunt situaţii identice/analoage/egale şi se poate justifica o diferenţă de tratament juridic, pe criterii obiective şi rezonabile, nefiind încălcate prevederile art. 1 alin. (2) teza finală din Legea nr. 55/2020, care face referire la principiul egalităţii de tratament pentru situaţii identice sau comparabile.

Totodată, a apreciat recurentul că nu poate fi primit nici argumentul legat de diferenţierea de tratament juridic între intimată şi centrele comerciale, întrucât, în mod evident, există o diferenţă între activitatea desfăşurată în centrele de fitness şi cea a persoanelor care vizitează centrele comerciale întrucât, în centrele comerciale, oamenii nu petrec prea mult timp, nu se află în compania altor persoane un timp îndelungat, se respectă distanţarea şi, cel mai important, purtarea măştii este obligatorie, în timp ce desfăşurarea de activităţi fizice în sălile de fitness, fără mască, ar creşte riscul de transmitere a virusului.

A apreciat recurentul că ar fi incident şi motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., întrucât instanţa nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri asupra oportunităţii măsurilor dispuse, cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Ca ultim motiv de nelegalitate, a solicitat recurentul să se constate că hotărârea cuprinde motive străine de natura cauzei, fiind incident art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.. Astfel, instanţa de fond a reţinut faptul că prin emiterea actului administrativ au fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 136/2020, deşi acest act normativ nu a fost avut în vedere la adoptarea măsurilor criticate.

3.2 Ministerul Afacerilor Interne a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6, 8 din C. proc. civ., motivele invocate fiind identice cu cele susţinute de Guvernul României.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului declarat de Guvernul României, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentul Guvernul României pot fi circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6, 8 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 348/25.03.2021 (pentru modificarea şi completarea Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 293/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei COVID-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 308 din 26 martie 2021), în ceea ce priveşte pct. 4 referitor la art. 10 punctele 11şi 12din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 293/10.03.2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfăşurată în spatii închise în domeniul sălilor de sport şi/sau fitness în localităţile unde incidenţa cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori.

Curtea de apel a admis cererea de chemare în judecată şi a anulat parţial H.G. nr. 348/25.03.2021 pentru modificarea şi completarea Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 293/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei COVID-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 308 din 26 martie 2021, în ceea ce priveşte pct. 4 referitor la art. 10 punctele 11şi 12din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 293/10.03.2021 emisă de pârâtul Guvernul României. Totodată, a respins cererea de intervenţie formulată de către Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României.

Soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Având în vedere că cele două cereri de recurs formulate în cauză de recurenţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne au conţinut identic, Înalta Curte urmează a răspunde criticilor formulate de aceştia prin argumente comune.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu are incidenţă în cauză, neexistând niciun motiv care să inducă instanţei de recurs concluzia că prima instanţă ar fi interpretat eronat sau ar fi făcut în cauză aplicarea greşită a vreunei norme de drept substanţial.

Cei doi recurenţi au susţinut critica potrivit căreia măsurile stabilite de autorităţi, în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor; prin stabilirea unor interdicţii parţiale a activităţilor sportive care se desfăşoară în spaţii închise sau deschise, inclusiv săli de fitness, autoritatea publică nu ar fi acţionat cu exces de putere, având în vedere că, potrivit art. 5 alin. (2) lit. d) şi alin. (3) lit. a) şi b) din Legea nr. 55/2020, restrângerea sau interzicerea organizării şi desfăşurării diverselor tipuri de întruniri în spaţii deschise sau activităţi sportive în spaţii închise poate fi dispusă prin Hotărâre CNSU, iar aceste masuri ar fi proporţionale cu scopul urmărit, respectiv protejarea sănătăţii publice prin limitarea răspândirii virusului SARS-COV-2, raportat la situaţia epidemiologică la nivel naţional.

De aceea, susţin recurenţii, adoptarea unor noi măsuri se impunea pentru prevenirea răspândirii infecţiilor şi evitarea atingerii unui nivel necontrolat al acestora, cu impact direct asupra mortalităţii înregistrate şi a unui aflux de pacienţi peste capacitatea sistemului sanitar.

Se impune a se preciza, mai întâi, faptul că această critică, dar şi argumentarea ei, se situează la limita de a nu putea fi încadrată în motivul de casare invocat, respectiv art. 488 alin. pct. 8 din C. proc. civ. care sancţionează hotărârea ce a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, încălcarea legii presupunând fie refuzul aplicării normei juridice, fie interpretarea greşită a legii.

Înalta Curte aminteşte că, în doctrina şi jurisprudenţa conturate după intrarea în vigoare a noii legislaţii procesual civile, s-a arătat în mod constant că refuzul aplicării legii, la care se referă textul, constă în nesocotirea directă a textului clar şi precis, ce nu presupune o interpretare specială, în timp ce interpretarea greşită a legii presupune că textul legal incident speţei este susceptibil de interpretări contrarii, iar, prin hotărârea atacată, instanţa a dat o interpretare neconformă sensului real al textului. Pe de altă parte, aplicarea greşită a legii presupune incongruenţa normei juridice raportată la situaţia de fapt reţinută de către instanţele de fond şi de apel. În acest caz, situaţia de fapt a fost greşit calificată, comparativ cu exigenţele normei de drept, ceea ce a condus judecătorii fondului sau ai apelului la a aplica o altă lege decât aceea incidentă raportului juridic dedus judecăţii.

În prezenta cauză, în legătură cu critica ce face obiectul analizei, titularii săi expun în faţa instanţei de reformare propria viziune asupra ipotezei avute în vedere de textul legal şi raţiunile care ar fi justificat adoptarea respectivelor măsuri prin actele normative contestate, fără a arăta în mod clar, concret şi convingător care este greşeala judecătorului de primă instanţă în interpretarea ori aplicarea textelor legale incidente şi pe care acesta din urmă şi-a întemeiat soluţia.

Criticile ce fac obiectul acestui motiv de recurs sunt, în mod vădit, nefondate. Astfel, se impune a se preciza cu prioritate faptul că nemulţumirea părţilor cu privire la modul în care instanţa de fond a analizat situaţia de fapt se centrează în jurul ideii principale că, în contradictoriu cu ceea ce ar fi apreciat curtea de apel, prin măsurile dispuse, s-ar fi asigurat, fără nicio consecinţă discreţionară, un echilibru just între drepturile şi libertăţile fundamentale, interdicţiile parţiale impuse activităţilor sportive ce se desfăşoară în sălile de fitness fiind proporţionale cu scopul urmărit, acela al asigurării sănătăţii publice, raportat la situaţia epidemiologică existentă la nivel naţional.

Este fără putere de tăgadă că o asemenea critică ce vizează aprecierile subiective ale recurenţilor asupra unor aspecte din realitatea obiectivă şi nu o situaţie de interpretare sau aplicare greşită a unei norme de drept substanţial nu se referă în concret la situaţia de fapt avută în vedere de către prima instanţă, ci la situaţia notorie a existenţei virusului şi a consecinţelor sale în plan naţional, în perioada impunerii măsurilor contestate.

Astfel, recurenţii ignoră faptul că, în analiza argumentelor ce i-au format convingerea juridică, judecătorul din primul grad de jurisdicţie nu a negat niciun moment datele statistice şi argumentele care susţin situaţia specială privind efectele pandemiei, nu le-a combătut prin argumente eronate, astfel încât instanţa de reformare să considere că soluţia este greşită.

Ceea ce a evidenţiat judecătorul fondului este faptul că, prin adoptarea măsurilor contestate, recurenţii nu au dovedit, dincolo de orice îndoială, respectarea dispoziţiilor art. 1 şi 2 din Legea nr. 55/2020 care impun adoptarea unor măsuri de asemenea natură, cu respectarea principiului proporţionalităţii, dar şi al egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile.

În acest context, Curtea de Apel Timişoara, analizând situaţia de fapt privitoare la modul de aplicare a acestor măsuri şi consecinţele lor asupra activităţii sălilor de sport şi a celor de fitness, situaţie de fapt pe care, de altfel, recurenţii nu au contestat-o, a ajuns la concluzia justificată în sensul că acel caracter gradual, necesar şi proporţional al măsurilor atacate în cauza pendinte lipseşte, raportat la situaţia reclamantei, în contextul naturii activităţii sale şi a domeniului în care îşi desfăşoară această activitate.

Prin niciunul dintre argumentele ce se subsumează criticii analizate (respectiv rata de transmisibilitate crescută a virusului, caracterul justificat al măsurilor în raport cu accelerarea gradului de infectare şi a creşterii numărului de morţi etc.), recurenţii nu au răsturnat, prin argumente viabile, concluzia instanţei de fond în sensul arătat, într-o manieră convingătoare de natură a deschide perspectiva reformării sentinţei.

Astfel, toate susţinerile recurenţilor vizând justificarea măsurilor impuse de situaţia pandemică, necesitatea protejării sănătăţii publice şi lipsa abuzului de putere, nu sunt de natură a contrazice aprecierea judecătorului de primă instanţă în sensul că, deşi nu a existat nicio analiză reală privind activitatea sălilor de sport şi fitness în sensul de a se stabili dacă, aşa cum se desfăşura cu restricţiile impuse anterior, putea influenţa creşterea numărului de cazuri SARS-CoV-2, s-au luat măsuri care au condus la suspendarea acestui gen de activităţi, fără o justificare viabilă şi făcându-se abstracţie de restricţiile anterioare şi de eficienţa lor.

Aşadar, susţinerile cu caracter generic legate de situaţia pandemică din ţară şi de măsurile impuse de alte ţări nu sunt, sub nicio formă, de natură să inducă Înaltei Curţi o concluzie contrară celei la care a ajuns judecătorul fondului, anterior menţionată.

O altă critică ce se regăseşte în cele două recursuri, încadrată, de asemenea forţat, în motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este şi aceea că judecătorul de fond ar fi apreciat eronat asupra scopului şi proporţionalităţii măsurii concrete ce a făcut obiectul analizei, de suspendare a activităţii operatorilor economici, desfăşurată în spaţii închise în domeniul sălilor de sport şi/sau fitness, în localităţile unde incidenţa cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori; arată titularii căii de atac că, deşi măsura respectivă nu cuprinde o motivare distinctă, nu se menţionează expresis verbis considerentele care stau la baza impunerii sale, se întemeiază pe starea de fapt expusă în "Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României" la data de 23.03.2021, fiind apreciată drept necesară, raportat la gravitatea situaţiei din acel moment şi la transmisibilitatea crescută a noilor tulpini.

Nici această critică nu poate fi apreciată ca fiind fondată, iar afirmaţiile recurenţilor, de maximă generalitate, nu sunt de natură a dovedi caracterul necesar şi proporţionalitatea măsurilor impuse şi pe care instanţa le-a anulat.

Dimpotrivă, recurenţii se prevalează de aceleaşi argumente ca şi în faţa instanţei de fond, făcând trimitere la materialul intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generată de virusul Sars-CoV-2 pe teritoriul României", fără a explicita, argumenta şi dovedi dacă, eventual, contrar celor reţinute de prima instanţă, măsura suspendării activităţii sălilor de sport şi fitness ar fi fost justificată în concret de o analiză reală şi eficientă pe baza căreia să se stabilească că anterioarele măsuri restrictive adoptate în domeniul respectiv ar fi influenţat în mod direct şi concret creşterea numărului de infectări ori ar fi facilitat acest fenomen.

Dimpotrivă, chiar recurenţii au arătat, inclusiv în conţinutul memoriilor de recurs, că măsura suspendării activităţii nu conţine o motivare proprie, distinctă şi totuşi, deşi nu a existat nicio analiză privind acest fel de activitate, în felul în care se desfăşura, în condiţiile unor restricţii, modul în care ea a influenţat sau putea influenţa evoluţia numărului de cazuri COVID (respectiv o influenţă în sensul creşterii acestor cazuri) nu se putea stabili pe baza simplei aprecieri că activitatea este una de risc, făcându-se abstracţie de restricţiile anterioare şi de eficienţa lor. O astfel de analiză, condusă în mod obiectiv, ar fi putut duce la concluzia că menţinerea deschisă a activităţii sportive în interior, cu restricţiile impuse, nu a avut nici un efect concret asupra creşterii cazurilor COVID sau că presupusul efect nu a fost relevant, astfel că suspendarea acestui tip de activitate nu este necesară şi nici proporţională. Un astfel de studiu/analiză nu a fost prezentat/ă nici în faţa instanţei de recurs de pârât ori de intervenientul accesoriu astfel că, în lipsa unor date concrete şi obiective în sensul contribuţiei, chiar minime, a acestei activităţi la creşterea numărului de cazuri COVID, în ciuda restricţiilor deja impuse, măsura nu şi-a dovedit scopul şi caracterul necesar şi nici cerinţa de a fi o măsură proporţională, îndeplinirea acestor exigenţe neputând fi dedusă din conţinutul unor afirmaţii de maximă generalitate, astfel că raţionamentul primului judecător este unul corect.

Au mai invocat recurenţii şi faptul că hotărârea de guvern în litigiu este întemeiată legal, fiind emisă în baza şi în executarea în concret a dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 şi în limitele acestora, cu respectarea art. 53 din Constituţia României. Astfel, actul administrativ normativ care face obiectul acţiunii nu conţine soluţii legislative care să fie contrare cu concepţia sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Aceste susţineri sunt nefondate şi lipsite de suport real. Simpla afirmaţie a autorităţii în sensul că actele contestate ar fi fost emise în baza şi în executarea în concret a dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 nu răstoarnă concluzia judecătorului de fond că tocmai exigenţele acestui act normativ nu au fost respectate, în condiţiile în care dispoziţiile sale impun adoptarea unor măsuri temporare, proporţional cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat şi necesare pentru înlăturarea şi prevenirea pagubei iminente.

Împrejurarea că un act normativ este emis în aplicarea şi executarea unui alt act normativ de rang superior nu acordă în mod automat celui dintâi, atributul legalităţii.

Recurenţii au mai invocat şi faptul că măsura închiderii sălilor de fitness nu poate fi evaluată în mod individual, întrucât, pe lângă aceasta, autorităţile au luat corelativ şi alte măsuri: închiderea restaurantelor în spaţii închise la o rată de incidenţă de 3,5 la 1000 de locuitori, închiderea sălilor de spectacole, prelungirea vacanţei şcolarilor, restricţionarea dreptului la liberă circulaţie în anumite intervale, etc., în astfel de condiţii, fiind imposibil de stabilit care dintre măsuri este cea mai eficientă sau, dimpotrivă, este inutilă, toate măsurile fiind dispuse cu scopul de a limita interacţiunea dintre oameni, principalul factor de răspândire a virusului.

Nici această critică nu poate fi reţinută ca fiind, în mod real, de natură a conduce la reformarea hotărârii ce face obiectul prezentelor recursuri. Încercând să acrediteze ideea că măsura suspendării activităţii în domeniul reclamat prin acţiunea introductivă nu ar putea fi evaluată în mod individual, întrucât a fost corelativă măsurilor dispuse în legătură cu alte domenii de activitate (domeniul HORECA, acela de activităţilor cultural-artistice, domeniul didactic, etc.), recurentul nu face altceva decât să confirme propria culpă şi să se prevaleze de aceasta, respectiv aceea a nemotivării măsurii şi adoptării ei "în bloc", fără a fi fost justificată de o evaluare concretă, reală şi obiectivă; lipsa unei motivări impuse de art. 31 din Constituţie, art. 30, 31 din Legea nr. 24/2000 nu permite a se aprecia că măsura a fost, într-adevăr, graduală, necesară şi proporţională cu riscul ce se doreşte a fi combătut aşa cum impun art. 2 din Legea nr. 55/20202 şi art. 53 din Constituţie, o astfel de analiză presupunând o apreciere concretă, individuală a măsurii, paralel cu evaluarea riscului general, dar şi cu conţinutul drepturilor şi libertăţilor al căror exerciţiu va fi limitat prin măsura respectivă şi nu o apreciere generală aplicabilă unor domenii total diferite care presupun exercitarea unor drepturi şi realizarea unor interese cu conţinut diferit.

Aşa cum a apreciat în mod corect instanţa de fond, în măsura în care s-ar fi realizat o astfel de analiză efectivă şi serioasă, se putea observa că menţinerea deschisă a activităţii sportive în interior, cu restricţiile anterioare, nu a avut niciun efect concret relevant asupra creşterii cazurilor COVID şi, astfel, suspendarea acestei activităţi nu este necesară si nici proporţională, o evaluare şi o motivare concretă şi specifică unei asemenea măsuri fiind impuse şi din perspectiva beneficiilor sportului care combate obezitatea, diabetul, bolile cardiovasculare etc., respectiv acele afecţiuni care contribuie la gravitatea simptomelor pe care le au persoanele infectate, sportul aducând beneficii majore şi în ceea ce priveşte sănătatea psihică mentală a celor care îl practică, beneficii esenţiale în această perioadă pandemică, toate aceste aspecte neputând fi analizate şi evidenţiate "la grămadă" cu măsurile dispuse în domenii total diferite şi care răspund unor nevoi umane şi au consecinţe total distincte.

Au mai susţinut recurenţii şi că scopul reglementării de la pct. 3 este acela de a permite sportivilor profesionişti derularea activităţii în cantonamente, antrenamente şi competiţii sportive, şi nicidecum a permite desfăşurarea de activităţi sportive în anumite centre, după cum, în mod greşit, ar fi apreciat instanţa de fond; prin urmare, nu ar fi vorba despre situaţii identice/analoage/egale şi se poate justifica o diferenţă de tratament juridic, pe criterii obiective şi rezonabile, nefiind încălcate prevederile art. 1 alin. (2) teza finală din Legea nr. 55/2020, care face referire la principiului egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile, neputând fi primite nici argumentele legate de diferenţierea de tratament juridic între intimata-reclamantă şi centrele comerciale, întrucât ar exista o diferenţă între activitatea desfăşurată în centrele de fitness şi cea a persoanelor care vizitează centre comerciale întrucât, în centrele comerciale, oamenii nu petrec prea mult timp, nu se află în compania altor persoane un timp îndelungat, se respectă distanţarea şi, cel mai important, purtarea măştii este obligatorie, în timp ce, desfăşurarea de activităţi fizice în sălile de fitness, fără mască, ar creşte riscul de transmitere a virusului.

Aceste susţineri nu pot fi avute în vedere şi critica este, de asemenea, neconvingătoare, recurentul încercând să justifice aplicarea unui regim juridic diferit al măsurilor impuse de pandemie în situaţia sălilor de fitness sau altfel de activităţi sportive dedicate amatorilor, faţă de situaţia centrelor de antrenament/cantonament/competiţii sportive dedicate sportului profesionist sau centrelor comerciale, prin argumentul singular că nu ar fi vorba despre situaţii identice/analoage/egale.

Înalta Curte aminteşte că, din perspectiva principiului egalităţii de tratament juridic, situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar eventuala deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional. Principiul egalităţii în drepturi nu înseamnă uniformitate, încălcarea principiului egalităţii şi nediscriminării existând atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără o motivare obiectivă şi rezonabilă, sau dacă există o disproporţie între scopul urmărit prin tratamentul inegal şi mijloacele folosite. Discriminarea se bazează pe noţiunea de "excludere de la un drept", iar remediul specific, în cazul constatării discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului în acelaşi sens fiind şi jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, în aplicarea prevederilor art. 14 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind interzicerea discriminării, că reprezintă o încălcare a acestor prevederi orice diferenţă de tratament săvârşită de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă (Hotărârea din 13 iunie 1979, pronunţată în cauza Marckx împotriva Belgiei, Hotărârea din 13 noiembrie 2007, pronunţată în Cauza D.H. şi alţii împotriva Republicii Cehe, par. 175, Hotărârea din 29 aprilie 2008, pronunţată în cauza Burden împotriva Regatului Unit, par. 60, Hotărârea din 16 martie 2010, pronunţată în cauza Carson şi alţii împotriva Regatului Unit, parg. 61).

Este fără putere de tăgadă că ceea ce interesează în sensul constatării discriminării, din perspectiva legislaţiei interne şi comunitare antidiscriminare, este dacă în speţa analizată se întruneşte conţinutul juridic al actului de discriminare, în sensul că trebuie stabilit, în principal, dacă tratamentul discreţionar (premeditat sau generat involuntar) are la bază unul dintre criteriile indicate neexhaustiv de lege, dacă se poate stabili un element de analogie, dacă se identifică un drept legal lezat, iar în final, dacă absentează scopul legitim justificativ, astfel încât să se poate evoca indubitabil că fapta reclamată reprezintă o formă de discriminare; cu alte cuvinte, excluderea, restricţia sau preferinţa trebuie să aibă la bază unul din criteriile interzise prevăzute de lege, să fie arbitrară, să se refere la persoane aflate în situaţii comparabile şi să aibă drept scop sau efect restrângerea sau înlăturarea unui drept recunoscut de lege. Nu este imperios necesar, aşadar, să fie vorba despre o identitate de context, fiind suficient ca situaţiile cărora li se aplică măsura discreţionară să fie asemănătoare, comparabile, adică sa existe elemente comune care să le apropie (de menţionat că şi în "Dicţionarul explicativ al limbii române", unul dintre sensurile care se atribuie termenului de "analog" este acela de "asemănător").

Raportat la aceste consideraţii cu caracter teoretic, Înalta Curte constată că aprecierea primului judecător în legătură cu caracterul discreţionar al măsurii suspendării activităţii sălilor de sport/fitness este unul corect şi bazat pe argumente verosimile, principalul argument fiind acela că, din analiza cadrului normativ aplicabil, rezultă că cel mai important aspect al caracterului analog ce nu permitea aplicarea unui tratament discreţionar este acela că tipul de activitate practicat în cadrul intimatei-reclamante operator economic şi suspendat prin măsurile contestate poate fi practicat şi este permis într-o modalitate cel puţin comparabilă în cadrul unei asociaţii sportive care promovează aceeaşi disciplină sportivă (fitness) şi asigură practicarea acesteia de către membrii săi în schimbul unei cotizaţii. Simpla afirmaţie a recurenţilor în sensul că nu ar fi vorba de situaţii egale, fără o argumentaţie credibilă, nu poate răsturna acest raţionament al instanţei de fond, caracterizat de acurateţe şi claritate.

În ceea ce priveşte centrele comerciale, judecătorul de primă instanţă a reţinut că, şi raportat la spaţiile de acest gen, art. 1 din Legea nr. 55/2020 a fost încălcat în sensul că măsura suspendării activităţii sălilor de sport si fitness a creat un tratament juridic inegal pentru situaţii cel puţin comparabile, că, în aceste centre comerciale, nu se stabileşte nicio suprafaţă minimă/persoană, indiferent de tipul operatorului economic, nu se stabileşte nicio distanţă minimă obligatorie între persoanele care sunt în centrul comercial, într-un astfel de spaţiu sunt operatori economici cu activitate variată (alimente, haine, laptop-uri, produse naturiste, animale de companie etc) pentru care nu au existat restricţii cu privire la suprafaţă, iar activitatea lor nu a fost suspendată, deşi ei se află, din perspectiva locului unde activează, într-o situaţie comparabilă cu cea a reclamantei, atâta vreme cât aceasta din urmă îşi desfăşoară activitatea în incinta unui astfel de centru comercial.

Faţă de aceste argumente ale instanţei de fond se impun a fi adăugate şi anumite argumente logice şi cu caracter de notorietate; astfel, în timp ce într-un centru comercial, de exemplu, în spaţiile acordate magazinelor, fluxul de clienţi, ca şi distanţarea acestora nu poate fi prevăzută şi nici controlată în vreun fel, într-o sală destinată activităţilor sportive/fitness, astfel de aspecte se pot verifica şi ordona/coordona prin măsuri precum: gestionarea fluxului de persoane prin reducerea programărilor, stabilirea unui interval orar strict, distanţarea aparatelor de fitness, asigurarea unui număr mai redus de persoane prezente în acelaşi timp în sală sau în zona vestiarelor, folosirea mai eficientă şi supravegherea folosirii substanţelor dezinfectante şi a igienizării etc.

Argumentul recurenţilor, singular şi neconvingător, în sensul că în timpul activităţilor sportive, spre deosebire de circulaţia în zonele comerciale, nu se poate purta masca, nu este suficient pentru a răsturna concluzia judecătorului în sensul caracterului discriminatoriu al măsurii suspendării activităţii şi în această situaţie comparabilă.

Concluzionând, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

Tot nefondat se constată a fi şi motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., apreciat de recurenţi ca fiind incident faţă de analiza primei instanţe şi aplicarea textelor de lege.

Astfel, "excesul de putere" este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparţinând unei autorităţi, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, drepturi şi libertăţi prevăzute în Constituţie şi în lege. Cu alte cuvinte, doar depăşirea limitelor puterii discreţionare semnifică încălcarea principiului legalităţii sau ceea ce, în legislaţie, doctrină şi jurisprudenţă se numeşte a fi "exces de putere"; în activitatea autorităţilor, excesul de putere este echivalent cu abuzul de drept, deoarece semnifică exercitarea unei competenţe legale fără să existe o motivare rezonabilă sau fără să existe un raport adecvat între măsura dispusă, situaţia de fapt şi scopul legitim urmărit. În cazul instanţei de judecată, aceasta este obligată să se pronunţe cu privire la aspectele în legătură cu care a fost sesizată şi în limitele acestei sesizări.

În cadrul acestui motiv, recurenţii au susţinut că prima instanţă nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri asupra oportunităţii măsurilor dispuse, cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti. Au apreciat recurenţii că instanţa de fond nu a dovedit efectiv care sunt motivele de nelegalitate a dispoziţiilor contestate, aceştia reluând şi susţinerile prezentate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază că, în cauza de faţă, judecătorul fondului nu a depăşit limitele în care a fost sesizat, s-a pronunţat exclusiv asupra obiectului sesizării, soluţia sa a fost consistent motivată, iar raţionamentul pe baza căruia a adoptată această soluţie este adecvat situaţiei de fapt probate de către reclamantă.

Nemulţumirea părţii care a pierdut procesul, valorificată în cadrul şi în limita exercitării căii de atac şi a motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., în situaţia recursului, nu este suficientă pentru a face dovada unui exces de putere de partea judecătorului a cărui soluţie îl nemulţumeşte.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenţii au invocat în susţinerea acestuia că hotărârea instanţei de fond conţine motive străine de natura cauzei. Astfel, instanţa de fond ar fi reţinut că prin emiterea actului administrativ au fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 136/2020, deşi acest act normativ nu a fost avut în vedere la adoptarea măsurilor criticate.

Referitor la aceste susţineri, instanţa de control judiciar aminteşte faptul că acest motiv conduce la casarea hotărârii atunci când aceasta cuprinde numai motive străine de natura cauzei, situaţie care nu se regăseşte în prezentul dosar.

În fine, în ceea ce priveşte critica referitoare la respingerea excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile, Înalta Curte constată că este nefondată, în mod corect reţinând instanţa de fond că, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu mai subzistă obligativitatea introducerii plângerii prealabile atunci când este vorba de un act administrativ normativ care a intrat în circuitul civil, a produs efecte juridice şi nu mai poate fi revocat.

Concluzionând, Înalta Curte constată că recursurile promovate de către pârâtul Guvernul României şi de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne sunt nefondate în întregul lor, soluţia instanţei de fond fiind corectă din perspectiva criticilor anterior analizate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 197 din data de 15 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursurilor.

Respinge recursurile declarate de Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 197 din data de 15 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 octombrie 2021.