Eligibility of occupational health and mobile phone expenses under public financial management and the scope of judicial review in administrative appeal

Şedinţa publică din data de 27 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea în contencios administrativ înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta Administraţia Fondului Cultural Naţional a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, formulând contestaţie împotriva încheierii nr. 42/16.07.2019 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul acestei autorităţi, încheiere pe care o consideră ca fiind nelegală, întrucât a menţinut Decizia Departamentului IX cu nr. 5/22.04.2019 comunicată Administraţiei Fondului Cultural Naţional la data de21.05.2019.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 213 din data de 20.03.2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Administraţia Fondului Cultural Naţional, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 213 din data de 20.03.2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Administraţia Fondului Cultural Naţional, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate, cu consecinţa anulării încheierii prin care a fost menţinută decizia pârâtei, întrucât ambele acte de control au fost emise cu nerespectarea dispoziţiilor legale incidente.

În susţinerea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente.

Astfel, în ceea ce priveşte abaterea de la pct. III.5 din raportul de control pentru care s-a dispus măsura de la pct. II.1 din decizia contestată prin care auditorii publici externi au identificat deficienţe cu privire la cheltuieli aferente serviciilor de medicina muncii, recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 22 din Hg nr. 355/2007 coroborate cu art. 9 alin. (2) din acelaşi act normativ, întrucât ipoteza normei nu îngrădeşte/condiţionează achiziţionarea serviciilor medicale de indicaţia medicului de familie.

A învederat recurenta-reclamantă că procesul de examinare şi control al sănătăţii este unul complex şi necesar în continuitatea activităţii eficiente în muncă, contractul încheiat cu firma A. S.R.L. incluzând un pachet de bază, set de verificare obligatoriu, dar care are acoperire şi pentru investigaţii extinse ale tuturor organelor vitale posibil afectate conform textului de lege sus-citat. Acest tip de abonament permite programarea gratuită şi rapidă într-un sistem medical de specialitate care nu necesită alte condiţionări, trimiteri sau aşteptarea unui plafon de bani disponibil prin casele de sănătate şi, totodată, prezintă avantajul că include analize de laborator, cabinete medicale de specialitate, toate tipurile de cabinete de imagistica -ecografie, CT, RMN, achiziţionarea lui reducând timpul de aşteptare pentru orice problemă de sănătate intervenită pe neaşteptate. De asemenea, pachetul a fost negociat şi redus la o sumă minimă faţă de oferta iniţială, un astfel de beneficiu de sănătate neputând să conduce la concluzia greşită că s-au cheltuit bani nejustificat.

Cum din consultarea legislaţiei în vigoare şi a pieţei nu reiese un plafon bănesc minimal obligatoriu pe baza căruia să fie încheiat un contract de medicina muncii, s-a decis ca acest pachet poate să fie un suport real pentru sănătatea angajaţilor, numărul redus de angajaţi a permis negocierea unui preţ de aproximativ 200 RON pe lună/angajat pentru aceste servicii complete de medicină şi sănătate în muncă, aspect ignorat de controlori.

În privinţa abaterii de la pct. III.6 din raportul de control pentru care s-a dispus măsura de la pct. II.2 din decizia contestată prin care auditorii publici externi au identificat deficienţe cu privire la cheltuielile de achiziţie a unor telefoane mobile şi plata abonamentelor lunare aferente, recurenta-reclamantă a arătat că autoritatea intimată, ca şi prima instanţă, a ignorat specificul activităţii recurentei-reclamante, precum şi concluziile analizei prealabile privind necesitatea achiziţiilor de telefonie mobilă şi a abonamentelor lunare, dat fiind faptul că fiecare compartiment răspunde de o comunicare eficientă cu mediile cu care trebuie să intre în contact pe parcursul desfăşurării activităţii.

Astfel, în ceea ce priveşte abonamentul de la B., a arătat că este mai ieftin decât abonamentul anterior încheiat cu cu C., aspect pe care controlorii l-au ignorat, întrucât, deşi s-au redus costurile cu telefonia mobila fiind introduse şi date mobile nelimitate şi convorbiri nelimitate în orice reţea pentru un preţ fix, auditorii au reţinut cheltuiala ca neeconomicoasă şi nejustificată dispunând recuperarea sumei de 279.42 RON, precum şi recuperarea unor eventuale alte depăşiri.

În ceea ce priveşte abaterea de la pct. III.7 din raportul de control pentru care s-a dispus măsura II.3 cu referire la caracterul neeligibil al cheltuielilor în cuantum de 64.191,70 RON decontate prin derularea unor proiecte culturale, criticile recurentei-reclamante au vizat ignorarea de către instanţa de fond, nejustificat, a răspunsului AFCN dat la nota de relaţii prin care a arătat că în ceea ce priveşte proiectul cultural D., a considerat cheltuielile menţionate ca fiind eligibile deoarece proiectul s-a desfăşurat în perioada septembrie - noiembrie 2016, ataşând şi două comunicate de presă din care rezultă acest fapt, inclusiv că proiectul s-a desfăşurat la Oslo şi Reykjavik, situaţie în care toate cheltuielile de transport menţionate au avut legătură directă cu proiectul, fiind eligibile.

Totodată, a învederat interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 1267 şi 1269 C. proc. civ., în sensul că instanţa de fond a interpretat contractele cu ignorarea naturii şi a împrejurărilor care ţin de executarea acestora în scopul producerii efectelor pentru care au fost încheiate: realizarea proiectelor. Este greşită, în opinia recurentei, orice altă interpretare care înfrânge regula potrivit căreia "Clauzele se interpretează în sensul în care pot produce efecte, iar nu în acela în care nu ar putea produce niciunul".

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare faţă de recursul recurentei-reclamante Administraţia Fondului Cultural Naţional, solicitând respingerea acestuia ca nefondat şi menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei nr. 213/20.03.2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti.

În esenţă, intimata a arătat că măsurile contestate vizau legalitatea angajării cheltuielilor de către entitatea verificată şi au fost dispuse cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, recurenta-reclamantă nefăcând nicio dovadă care să infirme constatările din actul de control.

Recurenta-reclamantă Administraţia Fondului Cultural Naţional a formulat răspuns la această întâmpinare, reiterând susţinerile din memoriul de recurs.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 30 martie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 29.09.2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei recurate, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul de organizare şi desfăşurare activităţi specifice Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 cu o acţiune în anularea încheierii nr. 42/16.07.2019 prin care Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a respins ca nefondată contestaţia formulată împotriva deciziei nr. 5/22.04.2019 emisă de Departamentul 1X în baza Raportului de control nr. x/13.03.2019, măsurile contestate fiind cele consemnate la pct. II.1, II.2, II.3 din decizia nr. 5/22.04.2019.

În esenţă, în perioada 30.01-13.03.2019, Departamentul 1X al autorităţii intimate a efectuat o verificare cu privire la "Controlul situaţiei, evoluţiei şi modului de administrare a patrimoniului public şi privat al statului, precum şi legalitatea realizării venitorilor şi efectuării cheltuielilor în perioada 01.01.2016-31.12.2018" la societatea recurentă, verificarea finalizându-se prin încheierea raportului de control nr. x/13.03.2019.

Urmare a controlului, auditorii publici externi au constatat abateri de la legalitate şi regularitate, având drept consecinţă producerea unui prejudiciu de 89.662,34 RON în patrimoniul entităţii verificate.

Constatările valorificate prin măsurile contestate au vizat cheltuieli nejustificate care nu se încadrează în categoria cheltuielilor de servicii medicale de medicina muncii, achiziţionarea de aparate de telefonie mobilă şi angajarea de cheltuieli cu abonamentele lunare, fără a justifica necesitatea acestora, deficienţe în procesul de finanţare nerambursabilă a proiectelor culturale derulate.

Soluţionând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate formulate, soluţia instanţei de fond fiind însuşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Efectuând propria evaluare a probatoriului administrat pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

Criticile de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă vizează aplicarea sau interpretarea greşită a dispoziţiilor legale incidente fiecărei categorii de abateri reţinute de autoritatea de control, cu excepţia măsurii II.3 cu privire la care recurenta-reclamantă invocă critici de netemeinicie.

Astfel, în privinţa măsurii dispuse la pct. II.1 din decizia contestată, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 22 şi art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 355/2007 prin supravegherea sănătăţii lucrătorilor.

Cu privire la această abatere, echipa de control a reţinut în sarcina recurentei-reclamante achiziţionarea de servicii de medicina muncii cu ignorarea dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, în sensul că au fost angajate fonduri publice pentru investigaţii care excedează serviciilor de medicina muncii.

Astfel, s-a reţinut că recurenta-reclamantă a încheiat cu S.C. A. S.R.L. contractul nr. x/1.03.2016, având ca obiect servicii de medicina muncii, servicii medicale de specialitate şi investigaţii paraclinice de prevenţie şi profilaxie, în sistem de abonament pentru angajaţii proprii, valoarea serviciilor fiind de 45 de euro/lună pentru fiecare angajat.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 22 din H.G. nr. 355/2007, "examenul medical periodic cuprinde următoarele:

a) înregistrarea evenimentelor medicale care s-au petrecut în intervalul de la examenul medical în vederea angajării sau de la ultimul examen medical periodic până în momentul examenului medical respectiv;

b)examenul clinic general, conform dosarului medical prevăzut în anexa nr. 4;

c) examenele clinice şi paraclinice, conform modelului de fişă prevăzut în anexa nr. 1 şi examenului indicat de către medicul specialist de medicina muncii;

d) înregistrarea rezultatelor în dosarul medical prevăzut în anexa nr. 4;

e) finalizarea concluziei prin completarea fişei de aptitudine, conform modelului prevăzut în anexa nr. 5, de către medicul specialist de medicina muncii, în două exemplare, unul pentru angajator şi celălalt pentru lucrător.

f) la indicaţia medicului de medicina muncii, pentru stabilirea incompatibilităţilor medicale cu riscurile profesionale evaluate, examenul medical periodic poate cuprinde investigaţii şi/sau examene medicale de specialitate suplimentare celor prevăzute în anexa nr. 1."

De asemenea, conform art. 9 alin. (2) din acelaşi act normativ, pentru stabilirea aptitudinii în muncă, medicul specialist de medicina muncii poate solicita şi alte investigaţii şi examene medicale de specialitate, suplimentare celor care privesc serviciile medicale profilactice prin care se asigură supravegherea sănătăţii lucrătorilor.

În speţă, se constată că recurenta-reclamantă a angajat şi efectuat plăţi pentru consultaţii şi investigaţii medicale (ortopedie, ORL, endocrinologie, hematologie, cardiologie, stomatologie) care exced serviciilor de medicina muncii, în lipsa unei solicitări a medicului de medicina muncii.

Susţinerile recurentei-reclamante în sensul că serviciile medicale au fost contractate în vederea asigurării sănătăţii angajaţilor, în condiţiile în care legislaţia în vigoare nu prevede un plafon bănesc minimal obligatoriu, nu pot fi primite, întrucât în privinţa achiziţiilor de produse şi servicii pe care le realizează o instituţie publică, ordonatorul de credite are obligaţia de a fundamenta, justifica şi utiliza în condiţiile de legalitate, regularitate, eficienţă şi eficacitate creditele bugetare.

Or, în speţă, în acord cu instanţa de fond, recurenta reclamantă, pe lângă servicii de medicina muncii, a angajat cheltuieli şi efectuat plăţi pentru investigaţii care nu au fost prescrise de medicul de medicina muncii.

Prin urmare, în mod corect judecătorul fondului a reţinut legalitatea măsurii dispuse la pct. II.1, de vreme ce au existat plăţi nejustificate cu servicii medicale care excedează serviciilor de medicina muncii.

Criticile de nelegalitate vizând aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 22 din Legea nr. 500/2002 în ceea ce priveşte măsura II.2 din decizie cu referire la achiziţionarea de aparate de telefonie mobilă şi angajarea de cheltuieli cu abonamente lunare, sunt de asemenea nefondate.

Cu referire la această abatere, echipa de control a reţinut achiziţionarea şi darea în folosinţă a telefoanelor mobile şi laptopuri şi altor persoane care nu sunt angajaţii entităţii verificate, ci persoane fizice autorizate aflate în relaţii contractuale cu aceasta, precum şi înregistrarea unor costuri suplimentare la abonamentul de telefonie mobilă încheiat cu B..

Instanţa de fond, în analiza legalităţii acestei măsuri, s-a limitat la criticile efective invocate de recurenta-reclamantă care au vizat costurile suplimentare la abonamentul de telefonie mobilă, reţinând caracterul nejustificat al acestora în condiţiile în care abonamentul include date mobile nelimitate şi convorbiri nelimitate, în orice reţea.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 22 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de angajarea şi utilizarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament şi a creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare.

Or, în speţă, recurenta-reclamantă a efectuat plăţi suplimentare la abonamentul de telefonie, deşi acesta includea date mobile şi convorbiri nelimitate.

Susţinerile recurentei-reclamante în sensul că necesitatea cheltuielilor a fost determinată de specificul activităţii desfăşurate, care presupune menţinerea unei comunicări eficiente cu alte entităţi nu pot conduce la o altă concluzie, în condiţiile în care abonamentul de telefonie includea date mobile şi convorbiri nelimitate, pentru un preţ fix, aşa încât plata suplimentară efectuată nu respectă exigenţele art. 22 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 şi art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999.

În privinţa criticilor referitoare la măsura II.3 din decizie, Înalta Curte apreciază că se impune a fi făcută o precizare cu privire la susţinerile din cererea de recurs, în sensul că se poate proceda la examinarea doar a susţinerilor care vizează nelegalitatea sentinţei, nu şi a celor care vizează netemeinicia acesteia.

Aceasta, întrucât, recursul este o cale extraordinară de atac prin intermediul căreia se poate solicita instanţei de control judiciar, în condiţiile şi pentru motivele expres şi limitativ prevăzute de lege, reformarea hotărârii pronunţate de instanţa de fond în anumite cazuri prevăzute de lege.

Conform prevederilor legale în vigoare, recursul nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalităţii hotărârii atacate, respectiv al concordanţei acesteia cu dispoziţiile legale incidente situaţiei de fapt.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmăreşte să supună instanţei de control judiciar examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii recurate cu regulile de drept aplicabile.

În speţă, criticile invocate de recurenta-reclamantă cu privire la măsura II.3 vizează aspecte de netemeinicie ale sentinţei recurate, fiind invocată împrejurarea că instanţa de fond a ignorat nejustificat răspunsul dat la nota de relaţii solicitată de auditori prin care s-a arătat că unele cheltuieli aferente proiectului D. au fost considerate eligibile întrucât proiectul s-a desfăşurat în perioada septembrie - noiembrie 2016, iar cheltuielile cu transportul au avut legătură directă cu proiectul.

Prin urmare, având în vedere specificul căii de atac a recursului, nu poate forma obiect al analizei instanţei de recurs susţinerea că sentinţa a fost dată cu interpretarea greşită a probelor depuse de recurenta-reclamantă, cu toate argumentele subsumate acestei susţineri.

În ceea ce priveşte critica vizând aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 1267 şi 1269 C. civ. invocată de recurenta-reclamantă în legătură cu măsura II.3, Înalta Curte reţine caracterul nefondat al acesteia.

Dispoziţiile art. 1267 C. civ. vizează interpretarea sistematică sau concordantă a contractului, iar dispoziţiile art. 1269 reglementează reguli subsidiare de interpretare a contractului, aplicabile în ipoteza în care, în urma aplicării cu precădere a dispoziţiilor art. 1266-1268 C. civ. prevederile contractuale rămân neclare, situaţie în care se recurge la modalităţile subsidiare de interpretare din art. 1269 C. civ.

În speţă, abaterea reţinută de echipa de control în sarcina recurentei-reclamante nu a rezultat din interpretarea contractului de finanţare nr. x/21.01.2016 referitor la proiectul cultural D., ci a constat în nerespectarea clauzelor acestui contract, respectiv în depăşirea datei limită pentru depunerea documentaţiei de decont prevăzută de art. 10 alin. (1) din contract.

Susţinerile recurentei-reclamante în sensul că proiectul s-a derulat în perioada septembrie - noiembrie 2016 nu pot fi primite, întrucât data a fost modificată de recurenta-reclamantă fără acordul celeilalte părţi cocontractante, în condiţiile în care art. 10 alin. (2) din contract statuează că modificarea datei finale pentru depunerea documentaţiei de decont se poate face numai cu acordul scris al părţilor şi va face obiectul unui act adiţional, iar conform art. 15 din acelaşi contract modificarea acesteia poate avea loc numai în cazuri temeinic justificate, cu acordul ambelor părţi, consemnat în act adiţional.

Întrucât în cauză, auditorii au reţinut că nu au fost respectate datele iniţiale din contract, nu au fost încheiate acte adiţionale din care să rezulte modificarea perioadei de desfăşurare a proiectului, documentele fiind prezentate spre decontare ulterior datei prevăzute în contract pentru desfăşurarea proiectului, în mod corect instanţa de fond a reţinut că nu se pune problema unor clauze îndoielnice, pentru a atrage incidenţa dispoziţiilor art. 1267 şi 1269 C. civ.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reţine că legalitatea măsurilor dispuse de Curtea de Conturi nu se verifică numai prin prisma dispoziţiilor de drept privat civil, întrucât în faţa instanţei de contencios administrativ este dedus judecăţii un raport de drept public, recurenta-reclamantă în calitate de entitate publică având obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în desfăşurarea activităţii.

7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Administraţia Fondului Cultural Naţional împotriva sentinţei nr. 213 din 20 martie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Administraţia Fondului Cultural Naţional împotriva sentinţei nr. 213 din 20 martie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 octombrie 2021.