Suspension of administrative act: requirement of well-justified case versus merits review of contractual termination

Şedinţa publică din data de 27 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 10 februarie 2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Regia Autonomă Autoritatea Aeronautică Civilă Română, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării Hotărârii nr. 1/18.01.2021 privind încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2017, cu consecinţa revenirii în funcţia de Director General al Regiei, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 408 din 18 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti:

- a respins excepţia lipsei de interes, ca neîntemeiată;

- a respins excepţia de inadmisibilitate, ca neîntemeiată;

- a respins cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Regia Autonomă Autoritatea Aeronautică Civilă Română, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul A., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării, aşa cum a fost formulată.

Recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat greşit prevederile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reţinând neîndeplinirea condiţiei referitoare la existenţa unui caz bine justificat.

Astfel, analizând dacă este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, respectiv dacă există împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ în litigiu, în mod greşit a reţinut instanţa de fond că argumentele invocate în motivarea cererii de suspendare şi întemeiate pe dispoziţii legale, totodată, pe clauze contractuale (contract de mandat), "presupun o cercetare pe fondul cauzei, cercetare care nu se poate realiza însă decât în cadrul acţiunii in anulare". Opinează însă recurentul că fiind indicate motive relative la actul în litigiu, motive de nulitate absolută, prima condiţie este îndeplinită în cauză. În acest sens, face referire recurentul la revocarea sa din funcţia de director general al Regiei AACR şi la consecinţa acestei măsuri dispuse prin hotărârea litigioasă, respectiv încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2017, cu menţiunea că o atare revocare putea interveni strict în limitele şi condiţiile stabilite prin contractul referit (art. 11 contract - cu justă cauză), în caz contrar, reprezentând o expresie a excesului de putere. Are în vedere recurentul sub acest aspect şi că faptele enumerate prin Raportul nr. x/2021 se circumscriu noţiunii de decizie de afaceri, astfel cum este aceasta definită inclusiv prin O.U.G. nr. 109/2011 şi, prin urmare, nu poate fi opusă ca un caz de culpa semnificativă. Totodată, invocă recurentul că prealabil emiterii Hotărârii nr. 1/18.01.2021 şi a Raportului nr. x/18.01.2021 nu a fost înştiinţat/notificat în legătură cu existenţa vreunui motiv de revocare a mandatului (încălcare obligaţii contractuale; caz de culpă semnificativă). În acelaşi sens, susţine că însăşi partea pârâtă a recunoscut prin întâmpinarea depusă la dosarul de fond că, prin actul contestat (Hotărârea nr. 1/18.01.2021) nu s-a dispus încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2021, încetarea contractului intervenind ca efect al revocării reclamantului din funcţia de director general al AACR. Conchide recurentul că motivele ce au stat la baza emiterii Hotărârii nr. 1/2021 şi care se identifică în corpul Raportului nr. x/2021, nu reprezintă o "justă cauză" pentru revocarea mandatului, cât timp, nu rezultă din analiza acestora o încălcare a obligaţiilor contractuale sau o culpă în îndeplinirea acestora.

Referitor la paguba iminentă, arată recurentul-reclamant că instanţa de fond în mod greşit a considerat că această condiţie nu este îndeplinită, în considerarea faptului că alegaţiile petentului se referă la consecinţele pe care le produce în mod firesc executarea actului prin care se dispune încetarea calităţii de director general al Regiei AACR ca urmare a revocării, respectiv imposibilitatea exercitării atribuţiilor specifice acestei funcţii (pagina 6). Or, date fiind disp. art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, care definesc sintagma pagubă iminentă, susţine recurentul-reclamant că revocarea mandatului ce i-a fost acordat a avut ca efecte pierderea atât a remuneraţiei fixe şi a celorlalte drepturi stabilite prin contractul de mandat nr. x/10.07.2017, cât şi a vechimii în specialitate, în plus, a componentei variabile a remuneraţiei de director general. Sub acest aspect, precizează recurentul-reclamant şi că, pe calea acţiunii de drept comun de anulare a Hotărârii nr. 1/18.01.2021, este în măsură a solicita în subsidiar obligarea pârâtei la plata remuneraţiei fixe, cu daune-interese, însă, iminenţa pagubei constând în pierderea celorlalte drepturi prevăzute în contract, totodată a componentei variabile a remuneraţiei de Director General rezultă faţă de data încetării contractului de mandat (24.07.2021). Suplimentar celor expuse, susţine că revocarea mandatului produce un prejuridiciu viitor şi previzibil în ce-l priveşte, totodată determină o perturbare gravă a activităţii Regiei, dată fiind importanţa şi atribuţiile funcţiei anterior deţinute.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Regia Autonomă Autoritatea Aeronautică Civilă Română a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurent

Susţine, în esenţă, că în mod corect a reţinut judecătorul fondului că argumentele invocate de reclamant drept caz bine justificat nu pot fi calificate ca atare întrucât nu creează, la nivel de aparenţă, o îndoială puternică asupra legalităţii actului administrativ contestat. Criticile reclamantului vizează o pretinsă nerespectare de către AACR a dispoziţiilor contractului de mandat, iar o analiză a acestora ar presupune o cercetare a fondului cauzei, specifică acţiunii în anulare.

Cât priveşte susţinerea potrivit căreia "toate faptele enumerate de pârâtă prin raportul nr. x/2021 reprezintă decizii de afaceri" adoptate de către recurent, intimata-pârâtă solicită a se constata că un astfel de aspect nu a fost supus dezbaterii instanţei de fond, prin urmare, invocarea sa direct în calea de atac a recursului nu poate fi primită.

Relativ la a doua cerinţă a art. 14 din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă, noţiune definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, ca fiind prejudiciul material, viitor şi previzibil produs în dauna persoanei vătămate, intimata-pârâtă apreciază că faţă de neindicarea/neidentificarea la judecata pe fond a unui astfel de prejudiciu, simpla alegaţie a recurentului-reclamant că a fost prejudiciat în mod direct de actul litigios nu face dovada îndeplinirii condiţiei în discuţie. Totodată, motivele invocate direct în recurs cu privire la paguba iminentă nu conduc la reformarea hotărârii instanţei de fond atâta timp cât ele nu au fost supuse analizei instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În cauza dedusă judecăţii, recurentul-reclamant a sesizat instanţa de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării Hotărârii nr. 1/18.01.2021 privind încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2017, cu consecinţa revenirii sale în funcţia de director general al Regiei, până la pronunţarea instanţei de fond, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa recurată în cauză, prima instanţă a respins excepţiile invocate de autoritatea pârâtă (respectiv excepţia lipsei de interes şi excepţia de inadmisibilitate) şi cererea de suspendare a executării formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

Înalta Curte constată că, soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra cererii de suspendare a executării Hotărârii nr. 1/18.01.2021 privind încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2017, este corectă.

Criticile formulate de recurentul-reclamant, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Contrar celor susţinute de recurent, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamant şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actelor administrative, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului. Pe cale de consecinţă, împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actelor administrative contestate, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probator mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actelor administrative a căror executare s-a cerut a fi suspendată.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, în mod corect prima instanţă a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Motivele detaliate prezentate în cererea introductivă şi în cererea de recurs nu se pretează analizei sumare care are loc în procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate şi temeinicie pe fond, specifică acţiunii în anularea actului administrativ.

Motivele de nelegalitate circumscrise de reclamant cazului bine justificat (referitoare, în esenţă, la nerespectarea de către pârâtă a dispoziţiilor contractului de mandat în ceea ce priveşte încetarea pentru justă cauză) nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare de cercetare a suspendării executării actului administrativ contestat.

Prima instanţă nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în faţa sa, dacă a existat sau nu o culpă a reclamantului în ceea ce priveşte faptele descrise în cadrul Raportului întocmit în vederea luării deciziei de revocare a directorului general pentru justă cauză, aspectul de nelegalitate invocat fiind o chestiune litigioasă care poate fi tranşată exclusiv în cadrul acţiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex. De altfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că, o analiză a obligaţiilor pe care reclamantul le avea în exercitarea funcţiei de director general, precum şi a măsurii în care acesta şi-a îndeplinit obligaţiile asumate şi a cauzelor care au determinat o eventuală executare incompletă sau necorespunzătoare a acestora şi dacă această neexecutare îi este imputabilă sau nu, implică o cercetare a fondului, cercetare care nu se poate realiza în cadrul procedurii sumare a suspendării executării.

În egală măsură, prima instanţă nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în faţa sa, dacă mandantul şi-a exercitat dreptul de revocare a mandatarului în condiţiile contractului şi a marjei de apreciere de care beneficiază mandantul din această perspectivă (inclusiv relevanţa exercitării abuzive a dreptului de apreciere), aspectele de nelegalitate invocate, fiind chestiuni litigioase care pot fi tranşate exclusiv în cadrul acţiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că prima instanţă a concluzionat, cu interpretarea şi aplicarea corectă a Legii nr. 554/2004, că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, care ar fi permis suspendarea efectelor hotărârii contestate.

Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerente expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 408 din data de 18 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 octombrie 2021.