Challenge to government transfer of state property for memorial house appeal dismissed as unfounded

Şedinţa publică din data de 21 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 18.06.2018, sub nr. x/2018, reclamanta Asociaţia A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, anularea Hotărârii de Guvern nr. 692/27.09.2017 privind actualizarea valorii de inventar a unui bun imobil aflat în domeniul public al statului şi pentru transmiterea acestuia din administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale în administrarea Academiei Române, publicată în Monitorul Oficial nr. 785/04.10.2017, cu repunerea părţilor în situaţia anterioară.

II sentinţa pronunţată de instanţa de fond

2. Prin sentinţa nr. 1127 din 22 martie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepţia lipsei calităţii procesuale active, excepţia lipsei de interes şi excepţia inadmisibilităţii. A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Asociaţia A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii Identităţii Naţionale, Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Academia Română, ca neîntemeiată.

III Recursul formulat de reclamantă

3. Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta Asociaţia A., cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei şi reţinerea cauzei spre rejudecare, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată şi anulării H.G. nr. 692/27.09.2017.

4. În motivarea recursului, a prezentat situaţia de fapt, obiectivul Asociaţiei, potrivit art. 8 din statutul de înfiinţare, crearea unei Case Memoriale A. în Casa A. situată în Bucureşti, B-dul x nr. 29, a unor muzee sau case memoriale A. şi a altor spaţii expoziţionale sau de prezentare, fixe sau mobile, în care să evidenţieze aspecte din viaţa şi activitatea savantului român A., a invocat faptul că prin H.G. nr. 692/27.09.2017 se aprobă transferul imobilului Casa A. - parter aflat în proprietatea publică a statului, din administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale în administrarea Academiei Române, cu nerespectarea dispoziţiilor legale privind emiterea actelor normative şi cele privind înfiinţarea, amenajarea şi funcţionarea unei facilităţi culturale de tip muzeu, care dispune şi valorifică un patrimoniu cultural naţional imobil (Casa A./parter+etaj) şi un patrimoniu cultural naţional mobil (obiecte, documente, desene etc).

5. Recurenta a arătat că sentinţa recurată a fost pronunţată cu interpretarea greşită a dispoziţiilor incidente în cauză, motiv pentru formulează recurs, în principal, pentru aspecte de nelegalitate, în subsidiar şi pentru aspecte de netemeinicie.

6. În primul rând, a invocat caracterul de act normativ al H.G. nr. 692/2017 pentru mai multe argumente. Primul argument invocat este faptul că, potrivit art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1705/2006, actualizarea valorii de inventar se face numai "prin acte normative adoptate în acest sens", în concluzie, faţă de prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1705/2006, cât şi faţă de persoanele pentru care produce efecte, sunt greşit interpretate aspectele reţinute de instanţa de fond

7. Al doilea argument este faptul că imobilul face parte din domeniul public a statului, fiind inclus în patrimoniul cultural naţional, iar potrivit H.G. nr. 671/2012 (act normativ), acesta este afectat de o sarcină de importanţă publică, amenajarea Casei Memoriale A. fiind firesc considerată a fi de interes general, beneficiarul efectelor actului administrativ nu poate fi doar Academia Română, cum greşit reţine instanţa de fond, ci toţi actualii deţinători de patrimoniu A., întrucât fără participarea patrimoniului cultural al acestora nu poate fi amenajată sustenabil o casă memorială A., altfel spus beneficiarul efectelor H.G. nr. 692/2017 nu este determinat, obligaţia prevăzută la art. 2 alin. (2), privind amenajarea Casei Memoriale A., nu poate fi îndeplinită doar de Academia Română fără participarea celorlalte entităţi, deţinătore de patrimoniu cultural mobil şi imobil A., deţinători de drepturi de proprietate intelectuală, experţi etc. Mai mult, instanţa reţine faptul că prin respectiva hotărâre se reglementează "transferul unui drept real de administrare, sub condiţie", însă omite faptul că în cadrul respectivului act nu este prevăzut niciun termen şi nicio condiţie de calitate pentru amenajarea respectivei case memoriale, aşadar prevederile art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 692/2017 reglementează o situaţie ambiguă, nejudicioasă şi nedurabilă, contrară prevederilor art. 8 alin. 42 şi art. 23 alin. 13 din Legea nr. 24/2000, atât în litera cât şi în spiritul legii.

8. Al treilea argument este formatul Notei de Fundamentare a H.G. nr. 692/2017, elaborată folosind art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1.351/2000, tabel cu 8 secţiuni, iniţiatorul recunoscând că "amenajarea casei memoriale A." de la art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 692/2017 reprezintă o activitate cu "un impact social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare", al patrulea argument este recunoaşterea caracterului normativ de către iniţiator şi emitent, în Nota de fundamentare a acestuia termenul "act normativ" apare în titlu şi în conţinut de cel puţin 15 ori, Guvernul României recunoaşte pe pagina sa de internet caracterul normativ al proiectului de hotărâre, al cincilea argument este publicarea în Monitorul Oficial al României ca act normativ, conform prevederilor art. 11 din Legea nr. 24/2000, iar iniţiatorul, emitentul şi instanţa de fond recunosc faptul că H.G. nr. 692/2017 a fost redactat şi emis în baza prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

9. În concluzie, a arătat recurenta, în baza prevederilor din actele normative invocate, completate cu interesul public şi impactul social pe care îl are amenajarea Casei Memoriale A., amenajare care implică folosirea întregului patrimoniu cultural A. (imobil şi mobil), patrimoniu care este deţinut de mai multe entităţi publice şi private din România, H.G. nr. 692/2017, în întregul său, reprezintă un act normativ care produce efecte asupra tuturor deţinătorilor de patrimoniu cultural A., inclusiv asupra reclamantului, având un interes public şi un impact public dovedit de-a lungul timpului şi de prevederile legislative în vigoare.

10. În al doilea rând, recurenta a invocat nerespectarea Legii nr. 52/2003 a transparenţei publice la elaborarea de acte normative, care atrage nelegalitatea actului normativ. A arătat că în cadrul cererii de chemare în judecată a dezbătut, pe larg, aspectele pentru care consideră că la adoptarea H.G. nr. 692/2017 nu au fost respectate prevederile Legii nr. 52/2003, motiv pentru care detaliază doar consecinţele nerespectării legii transparenţei publice la elaborarea de acte normative: nu a fost informată şi/sau consultată la elaborarea actului normativ, prin urmare a fost împiedicată să beneficieze de drepturile conferite de legea 52/2003, art. 2, art. 7 alin. (1); iniţiatorul actului normativ nu a organizat o şedinţă publică sau o dezbatere publică, aşa cum prevede Legea 52/2003, deşi a solicitat; iniţiatorul actului normativ H.G. nr. 692/2017 nu pare a fi respectat termenele de avizare prevăzute de Legea nr. 52/2003 a transparenţei publice, art. 7 alin. (2); iniţiatorul actului normativ H.G. nr. 692/2017 nu a organizat o dezbatere publică, eludând prevederile Legii nr. 52/2003 a transparenţei publice; prin nerespectarea Legii nr. 52/2003, iniţiatorul a vătămat reclamanta în dreptul său constituţional de a de a avea acces la "informaţiile de interes public" şi de a fi informată corect "asupra treburilor publice", aşa cum sunt prevăzute în Constituţia României, art. 31 alin. (1), (2). De asemenea, prin nerespectarea Legii nr. 52/2003 de către iniţiator, în sensul de a organiza dezbateri publice cu privire la proiectul de act normativ ce urma a fi adoptat, recurentul este pus in imposibilitate obiectivă de a-şi atinge scopul pentru care a fost constituită.

11. În al treilea rând, recurenta a invocat nelegalitatea emiterii actului. Prima critică pe care o invocă se referă la omisiuni din Nota de fundamentare, apreciate ca fiind nerelevante de instanţa de fond, istoricul imobilului (cel puţin începând de la preluarea în integralitate imobilului de către Statul Român în 1969) fiind în directă legătură cu situaţia juridică actuală a imobilului, şi evident contează în temeinica fundamentare a emiterii H.G. nr. 692/2017, prevederile din Legea nr. 24/2000 sunt clare cu privire la elaborarea actelor normative, ceea ce a determinat elaborarea Regulamentului din 10 mai 2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea nr. 561/2009.

12. De asemenea, H.G. nr. 1.361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului prevede clar că "Instrumentul de prezentare şi motivare, (Nota de Fundamentare) elaborat în conformitate cu structura prevăzută în anexa [...] este obligatoriu [...]pentru proiectele de hotărâre a Guvernului ce au un impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare"; Nota de Fundamentare a H.G. nr. 692/2017 este elaborată folosind această prevedere, un tabel cu 8 secţiuni, aşa cum este prevăzut în anexa H.G. nr. 1361/2006, prin urmare iniţiatorul recunoaşte că H.G. nr. 692/2017 prezintă "un impact social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare", totuşi nu completează decât rubricile care îi convin din toate cele pe care legiuitorul le-a prevăzut pentru corecta justificare şi fundamentare a proiectului de act normativ.

13. Lipsa anumitor informaţii din cadrul Notei de fundamentare demonstrează faptul că inţiatorul nu a adus la cunoştinţa publicului şi a persoanelor interesate situaţia reală a imobilului, nu a făcut o dezbatere publică şi nici nu a consultat instituţiile abilitate, toate aspectele de nelegalitate care au fost ascunse Guvernului României de către iniţiator, dacă erau cunoscute la timp de Guvern, ar fi putut schimba radical necesitatea/oportunitatea deciziei de "transmitere a imobilului în administrare" realizată "în vederea amenajării casei memoriale" sub administrarea beneficiarului. Aspectele de nelegalitate, arată recurenta, care se referă la jumătatea de imobil (etajul) care este deţinută actualmente în proprietate privată de către beneficiarul H.G. nr. 692/2017, etaj care a fost "dobândit" în proprietate privată în urma unei decizii de restituire în natura a RAAPPS (act administrativ cu caracter individual) emisă fără temei legal, împotriva prevederilor legislative existente la acea dată şi care a transformat abuziv un imobil proprietate a statului într-un imobil proprietate privată.

14. Consideră că prin natura istoricului juridic al celor două jumătăţi de imobil (parterul şi etajul), modul de provenienţă a etajului influenţează direct legalitatea deciziei de atribuire în administrare a parterului, întrucât în Nota de Fundamentare a fost invocată "necesitatea recurgerii la o operaţiune care să permită valorificarea şi buna administrare a imobilului în integralitatea sa", de actul administrativ cu caracter individual (decizia de restituire în natură a RAAPPS) depinde soluţionarea litigiului actual (anularea H.G. nr. 692/2017), întrucât clarifică faptul că nu poate exista o bună administrare a imobilului în integralitatea sa (parter+etaj) atât timp cât actul de provenienţă a etajului este susceptibil a fi lovit de nulitate absolută din cauza nelegalităţii emiterii sale în 2008. Dacă s-ar fi respectat legea la momentul emiterii deciziei de restituire în natură a etajului către pârâtul beneficiar al H.G. nr. 692/2017, beneficiarul nu ar fi deţinut niciodată în proprietate etajul imobilului, prin urmare necesitatea de atribuire în administrare a parterului nu ar mai fi putut fi fundamentată ca fiind o "operaţiune care să permită valorificarea şi buna administrare a imobilului în integralitatea sa", rezultând faptul că informaţiile omise din Nota de Fundamentare sunt de natură a fi perturbat grav decizia Guvernului, care nu ar fi transferat niciodată 1/2 dintr-un imobil către o entitate care deţine cealaltă 1/2 pe baza unui act administrativ individual susceptibil de a fi supus nulităţii absolute.

15. A doua critică, a arătat recurenta, este greşita susţinere a instanţei de fond potrivit căreia "Anterior elaborării H.G. nr. 692/2017 au fost respectate toate exigenţele legale, fiind făcută o analiza aprofundată asupra efectelor adoptării actului administrativ", dacă instanţa de fond a avut în vedere un probatoriu la care s-a raportat când a susţinut analiza aprofundată ar fi trebuit sa îl menţioneze pentru a da crezare afirmaţiei. Iniţiatorul a evitat conştient realizarea unei "analize aprofundate asupra efectelor adoptării actului normativ", ceea ce determina ca hotărârea pronunţată să fie nelegală, prin lipsa motivării.

16. A treia critică, a arătat, este adăugarea la lege efectuată de instanţa de fond, având în vedere caracterul de act administrativ normativ al H.G. nr. 692/2017. Instanţa de fond a considerat că există un act administrativ care are "valoare de act administrativ individual", dar care, în procesul de emitere "parcurge etapele complexe ale unui act normativ", însă fără să fie obligatorie realizarea procedurii complete de transparenţă decizională în conformitate cu prevederile Legii 52/2003. Din punct de vedere al prevederilor legale în vigoare, este necesar ca toate actele normative să respecte prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, aşadar instanţa de fond a adăugat la lege şi astfel s-a născut o nouă categorie de acte administrative, care reprezintă un hibrid utopic între un act normativ şi un act individual, "concepută" astfel încât să se comporte din punct de vedere al efectelor juridice ca un act normativ, iar din punct de vedere al procedurilor de elaborare, transparenţă şi emitere, precum un act administrativ cu caracter individual.

17. A patra critică, a arătat recurenta, este lipsa prevederii unui termen de amenajare, care este un interes important care a determinat-o sa investească instanţa de judecată. În condiţiile în care în cadrul H.G. nr. 692/2017 nu a fost precizat termenul în care urmează să se amenajeze Casa Memorială A., termen a cărui precizare se impune pentru a da eficienţă prevederilor art. 2 alin. (3) din hotărâre, precizează faptul că, potrivit art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, "Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Forma şi estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor", iar lipsa prevederii termenului în care urmează să fie amenajată Casa Memorială A. face ca prevederea art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 692/2017 să fie ambiguă şi nu clară, fiind încălcat în mod evident un interes public.

18. A cincea critică, a arătat recurenta, este inexistenţa dispoziţiilor legale în vigoare, cu referire la textul din motivarea instanţei de fond, "Prin hotărâre s-a avut în vedere ca, odată cu transmiterea imobilului in administrarea Academiei Române şi stabilirea sarcinii în vederea amenajării Casei Memoriale "A." (muzeu în care să fie ilustrate unele aspecte din viaţa şi activitatea ştiinţifică a lui A. şi a tatălui său B.), în cazul în care nu se respectă destinaţia şi scopul transferului imobilului, acesta să revină în administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare", nefiind identificate prevederi ale legii cu privire la "revenirea în administrarea Ministerului Culturii" a imobilului în cazul nerespectării destinaţiei imobilului şi/sau nerespectării scopului transferului, acela de "amenajare a Casei Memoriale A.". În lipsa unor prevederi exprese şi obligatorii (asupra termenului de amenajare a casei memoriale şi asupra calităţii amenajării) ce trebuiau specificate în textul hotărârii, conform normelor de tehnică legislativă cu privire la "alegerea soluţiilor judicioase si durabile" (art. 23 alin. (1) din Legea 24/2000), prevederile alin. (3) din H.G. nr. 692/2017 sunt inaplicabile.

19. A şasea critică, a arătat recurenta, este excesul de putere al autorităţii publice.

20. Prin prisma existenţei în cuprinsul textului H.G. nr. 692/2017 a 3 prevederi, actualizarea valorii de inventar a unui bun imobil aflat în domeniul public al statului, transmiterea imobilului din administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale în administrarea Academiei Române, amenajarea Casei Memoriale "A.", care, în cazul în care nu se respectă, face ca imobilul să revină în administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, este firesc să existe 3 motivări bazate pe 3 evaluări preliminarii pentru toate cele 3 aspecte de oportunitate, evaluări care nu au fost înfăptuite/făcute de iniţiator, iar în Nota de Fundamentare nu sunt prezentate implicaţii sociale ale amenajării Casei Memoriale A. sub administrarea beneficiarului. Este de la sine înţeles că "oportunitatea" pe care o stabileşte Guvernul în elaborarea actelor normative rămâne subsecventă respectării legislaţiei în vigoare, prin urmare "puterea discreţionară" a autorităţii, în exercitarea funcţiei sale, poate deveni un "exces de putere" dacă autoritatea depăşeşte limita prevăzută de lege

21. În cazul elaborării H.G. nr. 692/2017, a invocat recurenta, este un exces de putere al iniţiatorului, prin nerespectarea simultană a Legii nr. 24 2000, prin lipsa de evaluare preliminară a impactului noii reglementări prevăzută la art. 6 alin. (1) şi (2) şi art. 7 alin. (1) şi (2), şi pentru omiterea în textul hotărârii a termenului de amenajare a casei memoriale şi a unor condiţii de calitate pentru amenajare, conform art. 8 alin. (4) şi art. 23 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, pentru nerealizarea procedurilor de transparenţă publică prevăzute de art. 6-13, Nota de fundamentare fiind întocmită cu omisiuni şi erori în ceea ce priveşte situaţia juridică a imobilului, fără a prezenta informaţii privind impactul social şi rezultatele consultării cu organizaţiile neguvernamentale interesate şi/sau cu autorităţile locale, şi neavizată de Consiliu Legislativ.

22. "Puterea discreţionară" a autorităţii publice se exercită întotdeauna în limitele prevederilor constituţionale şi legale ale statului, dacă "puterea discreţionară" a fost exercitată în limitele prevăzute de lege, atunci "puterea discreţionară" e manifestată ca oportunitate, iar dacă "puterea discreţionară" a depăşit limitele prevăzute de lege, atunci "puterea discreţionară" s-a transformat în abuz de putere. Prin urmare, instanţa de judecată nu este chemată să se pronunţe asupra oportunităţii, ci doar asupra legalităţii emiterii actului administrativ. Odată depăşită limita de legalitate, oportunitatea a fost afectată, iar statul şi societatea au fost prejudiciate printr-un abuz de putere.

IV Apărările formulate de intimaţi

23. Intimatul pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

24. Intimata pârâtă Academia Română a formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

V Excepţia de nelegalitate a deciziei R.A.A.P.P.S. nr. 298/28.05.2008

25. Recurenta-reclamantă a invocat excepţia de nelegalitate a deciziei Regiei Autonome "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" nr. 298/28.05.2008, de restituire în natură a etajului Casei A. către Academia Română.

26. A arătat că prin constatarea nelegalităţii acestui act administrativ cu caracter individual se înlătură prevederi din Nota de Fundamentare a H.G. nr. 692/2017 şi implicit se înlătură argumentul principal că regimul juridic al imobilului este diferit, care a devenit "temei legal", constatându-se că se impune anularea H.G. nr. 692/2017. Reanalizând fondul pricinii, se constată că H.G. nr. 692/2017 nu mai are temei legal valabil în baza căruia s-a determinat atribuirea în administrarea Academiei Române, deoarece aceasta nu deţine în proprietate privată cota de 1/2 din imobil, iar sarcina de amenajare a unui muzeu sau a Casei Memoriale A. revine integral Statului român. Întreg imobilul este proprietatea publică a Statului român, donat în vederea constituirii unui muzeu/case memoriale, în memoria generalului A. si a inginerului A..

27. Intimata-pârâtă Academia Română a depus note scrise cu privire la excepţia de nelegalitate, invocând inadmisibilitatea acesteia.

VI Soluţia instanţei de recurs

28. Asupra excepţiei de nelegalitate:

29. În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate, potrivit dispoziţiilor art. 4 din legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, forma în vigoare aplicabilă în prezenta cauză,"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată".

30. Potrivit acestor dispoziţii, poate fi cercetată pe calea excepţiei de nelegalitate legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, din oficiu sau la cererea părţii interesate, în situaţia în care de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond. Prioritar analizei pe fond, dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 impun examinarea admisibilităţii excepţiei de nelegalitate.

31. În raport de dispoziţiile legale, excepţia de nelegalitate a deciziei este inadmisibilă.

32. Excepţia de nelegalitate, astfel cum este reglementată, reprezintă un mijloc de apărare prin care se solicită instanţei, în cadrul unui proces, să examineze şi să constate nelegalitatea unui act administrativ cu caracter individual, efectul specific al admiterii excepţiei fiind acela că instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, actul administrativ individual fiind lipsit de efecte exclusiv în cauza dedusă judecăţii.

33. Decizia R.A.A.P.P.S. nr. 298/28.05.2008 de restituire în natură a etajului Casei A. către Academia Română, emisă în temeiul dispoziţiilor art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, nu este act administrativ cu caracter individual, este un act juridic civil unilateral, a cărei nelegalitate poate fi invocată şi constatată în conformitate cu dreptul comun.

34. De acest act, de asemenea, nu depinde soluţionarea pe fond a prezentului litigiu, ce are ca obiect anulare H.G. nr. 692/2017, în cadrul căruia se analizează legalitatea actului administrativ, emiterea acestuia în conformitate cu actele normative în temeiul căruia a fost emis, cauzele de nelegalitate fiind analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului. Or, susţinerile recurentei referitoare la nelegalitatea H.G. nr. 692/2017, raportat la Decizia R.A.A.P.P.S. nr. 298/28.05.2008 de restituire în natură a etajului Casei A. către Academia Română, presupune analiza unor aspecte care vizează, practic, aprecierea autorităţii emitente, oportunitatea actului administrativ de transmitere a dreptului de administrare, şi nu aspecte de nelegalitate.

35. Examinând recursul formulat prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., care vizează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

36. Prin sentinţa recurată a fost respinsă acţiunea formulată de reclamanta Asociaţia A., în anularea Hotărârii de Guvern nr. 692/27.09.2017 privind actualizarea valorii de inventar a unui bun imobil aflat în domeniul public al statului şi pentru transmiterea acestuia din administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale în administrarea Academiei Române, publicată în Monitorul Oficial nr. 785/04.10.2017.

37. Reclamanta a invocat, în ceea ce priveşte interesul legitim şi personal, scopul statutar al asociaţiei reclamante, înfiinţată în baza O.G. nr. 26/2000, definit în art. 7 pct. 1 din Statut, "Identificarea, colectarea, păstrarea, studierea, folosirea, promovarea si dezvoltarea oricăror obiecte, documente, metode, procedee, tehnici, tehnologii, cunoştinţe si/sau informaţii legate de viaţa şi activitatea savantului român A. (1886-1972)", printre obiective, potrivit art. 8 pct. 1 din statut, fiind şi "Crearea Casei Memoriale A. în Casa A. situată în Bucureşti, B-dul x nr. 29, a unor muzee sau case memoriale A. şi a altor spaţii expoziţionale sau de prezentare, fixe sau mobile, în care să se evidenţieze aspecte din viaţa şi activitatea savantului român A. şi familiei acestuia".

38. Motivele de recurs privind interpretarea greşită a dispoziţiilor incidente în cauză în ceea ce priveşte caracterul de act normativ al H.G. nr. 692/2017, prin prisma dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1705/2006, care prevăd că "Modificările intervenite în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului se aprobă în condiţiile legii, prin acte normative adoptate în acest sens", a faptului că face parte din domeniul public a statului, fiind inclus în patrimoniul cultural naţional, afectat de o sarcină de importanţă publică, în sensul amenajării unei facilităţi culturale, "amenajarea Casei Memoriale A.", care reprezintă o activitate de interes public, a faptului că art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 692/2017 reglementează o situaţie ambiguă, nejudicioasă şi nedurabilă, contrară prevederilor art. 8 alin. (4) şi art. 23 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, nefiind niciun termen şi nicio condiţie de calitate pentru amenajarea respectivei case memoriale, a formatului Notei de fundamentare a H.G. nr. 692/2017, tabel cu 8 secţiuni, în care iniţiatorul recunoaşte că "amenajarea casei memoriale A." reprezintă o activitate cu "un impact social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare", a recunoaşterii caracterului normativ de către iniţiator şi emitent, prin Nota de fundamentare, în care termenul "act normativ" apare în titlu şi în conţinut, şi recunoaşterea pe pagina sa de internet a caracterul normativ al proiectului de hotărâre, publicarea în Monitorul Oficial al României ca act normativ, sunt nefondate.

39. Prin H.G. nr. 692 din data de 27 septembrie 2017 a fost actualizată valoarea de inventar a unui bun imobil aflat în domeniul public al statului şi a fost transmis acesta din administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale în administrarea Academiei Române, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, al art. 20 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare, al art. 861 alin. (3), art. 867 alin. (1), art. 868 alin. (1) şi art. 869 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, fiind avute în vedere prevederile art. 4 alin. (10) din Legea nr. 752/2001 privind organizarea şi funcţionarea Academiei Române, republicată, cu modificările ulterioare, şi având în vedere art. 21 şi 22 din O.G. nr. 81/2003 privind reevaluarea şi amortizarea activelor fixe aflate în patrimoniul instituţiilor publice, aprobată prin Legea nr. 493/2003, cu modificările şi completările ulterioare, şi al art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările şi completările ulterioare, astfel:

- Art. 1:

"Se aprobă actualizarea valorii de inventar a unui bun imobil aflat în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, conform anexei nr. 1.

- Art. 2:

"(1) Se aprobă transmiterea imobilului având datele de identificare prevăzute în anexa nr. 2, aflat în proprietatea publică a statului, din administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale în administrarea Academiei Române.

(2) După preluare, imobilul transmis potrivit alin. (1) va fi utilizat în vederea amenajării Casei Memoriale "A.".

(3) În cazul în care nu se respectă destinaţia imobilului prevăzută la alin. (2), acesta revine în administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.

(4) Imobilul transmis potrivit alin. (1) este clasat ca monument istoric şi este înscris în anexa nr. 1 la Ordinul ministrului culturii nr. 2.828/2015 pentru modificarea anexei nr. 1 la Ordinul ministrului culturii şi cultelor nr. 2.314/2004 privind aprobarea Listei monumentelor istorice, actualizată, şi a Listei monumentelor istorice dispărute, cu modificările ulterioare, Academia Română având obligaţia protejării acestuia potrivit dispoziţiilor legale".

40. Înalta Curte reţine că Hotărârile Guvernului, autoritate publică a puterii executive, sunt acte administrative normative sau individuale.

41. Actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Actele administrative cu caracter normativ conţin reglementări cu caracter general, de principiu, impersonale, cu aplicabilitate generală, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte, sau se adresează unor subiecte determinate, prin manifestarea de voinţă a organului competent fiind create, modificate sau stinse drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai multe persoane determinate.

42. Distincţia între actul administrativ normativ şi cel individual se realizează în raport de aceste criterii, examinarea integrală a conţinutului, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre cele două categorii de acte, neavând relevanţă calificarea dată actului administrativ prin Nota de fundamentare.

43. Instanţa de fond a constatat în mod corect că H.G. nr. 692/2017 este act administrativ individual, şi nu act administrativ cu caracter normativ, deoarece reprezintă o manifestare unilaterală de voinţă ce creează, modifică ori desfiinţează drepturi sau obligaţii în beneficiul ori în sarcina unor persoane juridice determinate.

44. În măsura în care domeniul de incidenţă al reglementării este determinat concret, aceasta are caracter individual, ea fiind concepută nu pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcţie de încadrarea lor în ipoteza normei, ci într-un singur caz, prestabilit fără echivoc.

45. Nu este relevant, în acest sens, faptul că bunul face parte din domeniul public a statului, că este inclus în patrimoniul cultural naţional, că este afectat de o sarcină de importanţă publică, iar "amenajarea Casei Memoriale A." reprezintă o activitate de interes public, faptul că iniţiatorul afirmă că "amenajarea casei memoriale A." de la art. 2 (2) din H.G. nr. 692/2017 reprezintă o activitate cu "un impact social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare".

46. De asemenea, publicarea în Monitorul Oficial nu califică actul administrativ ca fiind normativ, în condiţiile în care nu toate actele publicate în monitor sunt acte administrative cu caracter normativ.

47. H.G. nr. 692/2017 este act administrativ de autoritate cu caracter individual, întrucât nu cuprinde dispoziţii de ordin general, pentru a fi calificat act administrativ normativ, se referă la situaţii concret determinate, nu cuprinde reglementări cu aplicabilitate generală, reguli de conduită generale şi impersonale, iar destinatarii nu sunt un număr nedeterminat de persoane.

48. H.G. nr. 692/2017 vizează un bun imobil determinat, cu privire la care instituie un anumit regim juridic, aflat în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, situat în Bd. x, denumit Casa Memorială "A.", a cărui valoare de inventar este actualizată, conform din O.G. nr. 81/2003 privind reevaluarea şi amortizarea activelor fixe aflate în patrimoniul instituţiilor publice, aprobată prin Legea nr. 493/2003, cu modificările şi completările ulterioare, art. 21("Reevaluarea activelor fixe corporale se efectuează cu scopul determinării valorii juste a acestora, ţinându-se seama de inflaţie, utilitatea bunului, starea acestuia şi de preţul pieţei, atunci când valoarea contabilă diferă semnificativ de valoarea justă") şi art. 22("Începând cu data de 1 ianuarie 2008, activele fixe corporale de natura construcţiilor şi terenurilor aflate în patrimoniul instituţiilor publice vor fi reevaluate cel puţin o dată la 3 ani, în condiţiile prevăzute la art. 2^1, de o comisie numită de conducătorul instituţiei publice sau de evaluatori autorizaţi conform reglementărilor legale în vigoare, rezultatele reevaluării urmând a fi înregistrate în contabilitate până la finele anului în care s-a efectuat reevaluarea"), şi se adreseaza unor subiecte determinate, respectiv Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale şi Academiei Române, acesta din urmă devenind titular al dreptului de administrare, prin transmitere de la Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale.

49. Transmiterea dreptului de administrare se realizează cu un scop determinat, în vederea amenajării Casei Memoriale "A.", urmând ca, în cazul în care nu se respectă destinaţia imobilului prevăzută la alin. (2), acesta să revină în administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, Academia Română având obligaţia, de asemenea, protejării bunului clasat ca monument istoric.

50. Motivele de recurs privind nerespectarea Legii nr. 52/2003 a transparenţei publice la elaborarea de acte normative, ceea ce ar atrage nelegalitatea actului normative, sunt nefondate, având în vedere caracterul individual al actului administrativ contestat în cauză, pentru motivele reţinute anterior, dispoziţiile legale a căror încălcare o invocă recurenta se referă la proiectele de acte normative şi la procesul de elaborare a actelor normative.

51. Pentru aceste motive, sunt nefondate şi motivele de recurs privind nelegalitatea emiterii actului prin prisma criticilor referitoare la caracterul normativ al actului administrativ şi cerinţelor de elaborare a actelor normative (Nota de fundamentare).

52. Împrejurarea că, pentru emiterea actului administrativ, emitentul actului a avut în vedere, în scopul valorificării şi bunei administrări a imobilului în integralitatea sa, în vederea amenajării, funcţionării şi promovării casei A., regimul juridic diferit al celor două părţi de imobil administrate de Academia Română (proprietate privată) şi de Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale (proprietate publică a statului), faptul că Academia Română deţine, conform Deciziei nr. 298/28.05.2008 de restituire şi a procesului-verbal de punere în posesie nr. x/04.07.2008, cota de 1/2 din imobilul situat în Municipiul Bucureşti, b-dul x nr. 29, şi 1/2 din suprafaţa de teren aferentă, iar Ministerul Culturii deţine în administrare, prin H.G. nr. 671/2012, cea de a doua parte de imobil, nu constituie motiv de nelegalitate.

53. Criticile invocate în raport de presupusa nelegalitate a Deciziei nr. 298/28.05.2008, prin care R.A.A.P.P.S. a restituit în natură etajul Casei A. către Academia Română, în temeiul dispoziţiilor art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, nu pot fi analizate, pentru motivele expuse anterior, în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată.

54. De asemenea, sunt nefondate criticile recurentei privind faptul că instanţa a adăugat la lege. Este adevărat faptul că instanţa de fond a reţinut, în ceea ce priveşte încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, că procedura a fost aplicată prin analogie, numai pentru beneficiul unor operaţiuni tehnico-administrative specifice transparenţei decizionale a autorităţii publice emitente, ceea ce a asigurat garanţii procedurale mai largi din punct de vedere al transparenţei decizionale, însă acest fapt nu conduce la concluzia invocată, privind crearea unei noi categorii de acte administrative. Aplicarea de către emitentul actului administrativ individual a anumitor proceduri prevăzute de lege pentru actele administrative normative nu este de natură să constituie motiv de nelegalitate a actului administrativ, din susţinerile recurentei nerezultând în ce măsură aceste proceduri derulate în procesul de elaborare afectează legalitatea actului administrativ.

55. În ceea ce priveşte lipsa prevederii unui termen de amenajare, susţinerea recurentei este nefondată. În mod corect instanţa de fond a reţinut că excedează prevederilor normelor de tehnică legislativă şi obiectului de reglementare informaţiile propuse în completare de către reclamantă (stabilirea unui termen cert pentru realizarea obiectivului, modalitatea de conservare şi exploatare, a calităţii lucrărilor de amenajare etc.), acestea nu constituie motiv de nulitate, nefiind relevate motive concrete de nelegalitate în acest sens, care să fie analizate

56. De asemenea, în mod corect instanţa de fond a reţinut că, prin hotărârea contestată, Guvernul României a avut în vedere ca, odată cu transmiterea imobilului în administrarea Academiei Române şi stabilirea sarcinii în vederea amenajării Casei Memoriale "A." (muzeu în care să fie ilustrate unele aspecte din viaţa şi activitatea ştiinţifică a lui A. şi a tatălui său B.), în cazul în care nu se respectă destinaţia şi scopul transferului imobilului, acesta să revină în administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.

57. În acest sens, în mod evident, vor fi avute în vedere dispoziţiile legale referitoare la dreptul de administrare, nefiind necesar să fie menţionate în actul administrativ de transmitere a dreptului de administrare.

58. Esenţial este faptul că transmiterea către Academia Română a dreptului de administrare s-a efectuat cu un scop bine determinat, pentru ca aceasta să îl utilizeze în vederea amenajării Casei Memoriale "A.", şi condiţionat de acesta, fiind precizat faptul că, în cazul în care nu se respectă destinaţia imobilului prevăzută la alin. (2), acesta revine în administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.

59. Regimul juridic de drept comun al dreptului de administrare este reglementat, în principal, de prevederile art. 136 alin. (4) din Constituţie, precum şi de prevederile Noului C. civ.

60. Potrivit art. 867, 868 şi 869 din C. civ., dreptul de administrare se constituie, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a consiliului local, prin acte administrative cu caracter individual, autorităţile care îl constituie având şi dreptul de a controla modul în care este exercitat dreptul de administrare de către titularul său, care poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire. Dreptul de administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică sau prin actul de revocare emis, în condiţiile legii, dacă interesul public o impune, de organul care l-a constituit.

61. Dreptul de administrare conferă titularului atributele posesiei, folosinţei şi dispoziţiei, întocmai ca dreptul de proprietate, însă nu în mod necondiţionat, instituţia publică sau regia autonomă în favoarea căreia s-a constituit dreptul de administrare fiind obligată să respecte destinaţia pe care actul constitutiv a atribuit-o bunului respectiv, precum şi condiţiile pe care legea specială le stabileşte.

62. În ceea ce priveşte excesul de putere al autorităţii publice în elaborarea H.G. nr. 692/2017, în mod corect instanţa de fond a reţinut că instanţa de contencios administrativ nu se poate substitui autorităţii competente pentru a reaprecia oportunitatea adoptării actului, în cazul în care legea prevede o procedură administrativă pentru luarea unei decizii de către autorităţi care se bucură de o marjă de apreciere (puterea discreţionară neconfundându-se cu excesul de putere).

63. În motivarea pretinsului exces de putere al iniţiatorului, recurenta reiterează aspectele privind Nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 24 din 27 martie 2000 şi Legii nr. 52/2003 referitoare la acte normative, care nu sunt incidente, pentru motivele anterior prezentate, şi erori şi omisiuni în Nota de fundamentare în ceea ce priveşte situaţia juridică a imobilului, care nu constituie motive de nelegalitate.

64. Pentru adoptarea actului administrativ, Guvernul României a avut în vedere că Academia Română deţine, conform Deciziei nr. 298/28.05.2008 de restituire şi a procesului-verbal de punere în posesie nr. x/04.07.2008, cota de 1/2 din imobilul situat în municipiul Bucureşti, b-dul x nr. 29, şi 1/2 din suprafaţa de teren aferentă, astfel cum acestea au fost dobândite în conformitate cu actul de donaţie încheiat în anul 1969, scopul cedării imobilului fiind acela al organizării unui muzeu în care să fie ilustrate unele aspecte din viaţa şi activitatea ştiinţifică a lui A. şi a tatălui său B., iar prin H.G. nr. 671/2012 privind transmiterea unui imobil din domeniul privat al statului şi din administrarea Regiei Autonome "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Culturii şi Patrimoniului Naţional, s-a hotărât ca partea de imobil preluată de către Statul Român în 1969 să fie trecută din proprietatea privată a statului în proprietatea publică a statului şi a fost transferată din administrarea Regiei Autonome "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Culturii "în vederea amenajării Casei Memoriale A.".

65. Prin urmare, faţă de regimul juridic diferit al celor două părţi de imobil administrate de Academia Română (proprietate privată) şi de Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale (proprietatea publică a statului), precum şi scopurile similare pentru care cele două instituţii administrează imobilului respectiv, pentru valorificarea şi buna administrare a imobilului în integralitatea sa, în vederea amenajării, funcţionării şi promovării casei A., a fost actualizată valoarea de inventar a bunului imobil şi s-a transmis dreptul de administrare asupra părţii de imobil din administrarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, în administrarea Academiei Române, în vederea amenajării Casei Memoriale "A.".

66. Analiza legalităţii actului administrativ în cauză impune a se examina dacă a fost adoptat cu în temeiul şi cu respectarea dispoziţiilor legale în baza cărora a fost emis. Controlul de legalitate vizează conformitatea actului administrativ cu normele legale în baza căruia a fost emis, care conturează regimul juridic al actului administrativ în discuţie, respectarea atribuţiilor şi competenţelor legale ale Guvernului.

67. Modul în care Guvernul României, ca putere executivă, înţelege să îşi exercite competenţa, în ceea ce priveşte dreptul de administrare asupra bunurilor din domeniul public, vizează aspecte de oportunitate a măsurilor pe care Guvernul a înţeles să le adopte.

68. Aspectele de oportunitate nu pot fi considerate dovezi ale excesului de putere al titularului dreptului de proprietate publică, definit de dispoziţiile art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor", în condiţiile în care transmiterea unei părţi de imobil aflată în proprietatea publică statului şi în administrarea ministerului priveşte exercitarea prerogativelor dreptului de administrare a proprietăţii publice.

69. Numai în situaţia unei exercitări abuzive a dreptului de apreciere se poate vorbi de un exces de putere în aprecierea asupra oportunităţii în emiterea actului administrativ.

70. Raportat la toate acestea şi situaţia juridică a bunului în cauză, susţinerile recurentei reclamante nu sunt de natură a dovedi nelegalitatea actului administrativ adoptat de Guvern şi vătămarea prin acesta a unui drept pretins de reclamantă.

71. Pentru aceste motive, sentinţa recurată este legală, instanţa de fond a constatat în mod corect, cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente, că sunt neîntemeiate motivele invocate de reclamantă pentru anularea H.G. nr. 692/2017, fiind nefondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., invocat prin cererea de recurs.

VII Soluţia instanţei de recurs

72. Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta reclamantă, prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Deciziei RAPPPS nr. 298/28.05.2018 invocată de recurenta-reclamantă.

Respinge recursul formulat de reclamanta Asociaţia A. împotriva sentinţei civile nr. 1127 din 22 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a (veche) contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 21 octombrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.