EU-funded project reimbursement: res judicata effect of prior rulings on financial correction and non-conformity notes in administrative annulment action

Şedinţa publică din data de 13 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 27 ianuarie 2015 sub nr. x/2015, reclamanţii Municipiul Ploieşti şi Primarul Municipiului Ploieşti au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programe Europene, anularea Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x (nr. de înregistrare x/23.10.2014 la Direcţia Generală Programe Europene) prin care s-a efectuat autorizarea Cererii de Rambursare nr. x în valoare totala autorizata de 3.809.303.17 RON aferentă Contractului de finanţare, anularea Notei de neconformitate (înregistrată sub nr. x/10.03.2014 la Direcţia Generală Programe Europene), anularea Deciziei nr. 5/05.01.2015, privind soluţionarea contestatei formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Ploieşti, judeţul Prahova, înregistrată la sediul M.D.R.A.P. sub nr. x/11.11.2014 şi obligarea pârâtului la plata diferenţelor neachitate în conformitate cu cererea de rambursare nr. x în cadrul Proiectului "Accesibilitate şi fluidizare trafic către zona industrială Ploieşti Vest şi platforma industrială Brazi (pasaj suprateran peste calea ferată Bucureşti - Braşov)".

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3223 din 5 iulie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins atât excepţia autorităţii de lucru judecat invocată de pârât, dar şi acţiunea formulată de reclamanţii Municipiul Ploieşti - prin Primar şi Primarul Municipiului Ploieşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programe Europene, ca neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate la punctul I.2 anterior, au declarat recurs reclamanţii Municipiul Ploieşti prin Primar şi Primarul Municipiului Ploieşti, prin care, invocând incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., au solicitat casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii ca întemeiată.

În motivarea căii de atac promovate, au arătat, în esenţă, recurenţii că demersul primei instanţe, de a se rezuma la preluarea integrală a considerentele instanţelor care au judecat dosarul civil nr. x/2014, prin invocarea principiului respectării ordinii şi stabilităţii juridice, în sensul evitării contrazicerilor între considerentele hotărârilor judecătoreşti, încalcă dreptul recurenţilor la un proces echitabil, în contextul în care instanţa de fond nu a observat obiectul diferit al celor două litigii, nefiind astfel, legală soluţia de respingere a prezentei cauze, fără o analiză asupra fondului acesteia, exclusiv în baza principiului anulării actelor subsecvente.

De asemenea, susţin recurenţii că, pentru aceleaşi argumente, soluţia de respingere a cererii de anulare a Deciziei nr. 5/05.01.2015 nu este conformă unei legale interpretări a noţiunii de autoritate de lucru judecat, ce reprezintă un atribut propriu hotărârilor judecătoreşti, iar nu actelor administrative, apreciind recurenţii că demersul autorităţii pârâte, de a învedera, în cuprinsul sus indicatei decizii, exclusiv a referirilor la aplicarea principiului autorităţii de lucru judecat, echivalează cu o nemotivare a actului administrativ ce atrage nulitatea acestuia.

O altă critică în recurs vizează tratamentul procesual pe care prima instanţă l-a acordat motivelor expuse de recurenţi în cadrul concluziilor scrise formulate în faza de judecată a fondului, apreciate de aceştia ca nefiind analizate de către instanţa de judecată şi pe care recurenţii le reiterează şi în recurs, susţinând că nelegalitatea actelor administrative atacate ar fi generată şi de faptul că autoritatea de management din cadrul ministerului de resort semnatar al contractului de finanţare cod SMISx a săvârşit un exces de putere, depăşindu-şi competenţele cu ocazia controlului efectuat asupra modalităţii de derulare a procedurii de achiziţie publică. Din această perspectivă, susţin recurenţii că primele persoane interesate, care au avut la îndemână proceduri legale pentru înlăturarea încălcării legislative clamate de autoritatea de management, au fost operatorii implicaţi în procedură (printre care şi S.C. A. S.R.L.), însă niciunul dintre aceştia nu a considerat necesară detalierea şi cuantificarea factorilor de evaluare, întrucât acest lucru nu a fost invocat nici la momentul solicitării de clarificări, nici prin contestaţia formulată.

În atare condiţii, apreciază recurenţii că nimeni nu a fost prejudiciat sau discriminat, situaţie în care măsura autorităţii de control, care a aplicat corecţia de 10%, este nejustificată şi nelegală, prevederile O.U.G. nr. 34/2006 fiind respectate în totalitate.

4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenţii - reclamanţi a formulat întâmpinare intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Direcţia Generală Programe Europene prin care a solicitat, prin evocarea unor considerente similare celor antamate în faza de judecată a fondului, respingerea căii de atac promovate, ca nefondate şi menţinerea, drept temeinică şi legală, a sentinţei recurate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 8 aprilie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 13 octombrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate şi de dispoziţiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţii Municipiul Ploieşti prin Primar şi Primarul Municipiului Ploieşti este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, recurenţii - reclamanţi au învestit instanţele de contencios administrativ cu verificarea legalităţii unui set de acte emise de intimat, format din Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x, având nr. x/23.10.2014, Nota de neconformitate nr. x/10.03.2014 şi Decizia nr. 5/05.01.2015, privind soluţionarea contestatei administrative formulate de recurenţii - reclamanţi, aceştia solicitând, totodată, obligarea pârâtului la plata diferenţelor neachitate în conformitate cu cererea de rambursare nr. x în cadrul Proiectului "Accesibilitate şi fluidizare trafic către zona industrială Ploieşti Vest şi platforma industrială Brazi (pasaj suprateran peste calea ferată Bucureşti - Braşov)".

Prin sentinţa civilă ce face obiectul prezentului recurs, instanţa fondului a confirmat legalitatea actelor a căror anulare a fost solicitată de recurenţi, respingând acţiunea formulată de aceştia, reţinând prima instanţă, în privinţa petitelor privind anularea Informării nr. x/23.10.2014 şi a Notei de neconformitate nr. x/10.03.2014, că în cauză operează puterea lucrului judecat, drept efect al hotărârilor judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2014 (sentinţa civilă nr. 140/23.01.2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, definitivă prin respingerea recursului prin decizia civilă nr. 4049/13.12.2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie).

Printr-o primă critică adusă de recurenţii - reclamanţi hotărârii instanţei de fond, aceştia învederează că nelegalitatea hotărârii atacate ar deriva din eronata interpretare a parametrilor autorităţii de lucru judecat, susţinând că, în contextul unei lipse de identităţi de obiect, aspectele dezlegate prin hotărârile pronunţate în dosarul nr. x/2014 nu pot fi opuse cu succes în prezenta cauză, fără o analiză asupra fondului, nefiind incident principiul anulării actelor subsecvente.

Dezlegând această critică, Înalta Curte constată că este nefondată, întrucât analiza atentă a hotărârii recurate relevă faptul că prima instanţă nu a admis excepţia autorităţii de lucru judecat, în accepţiunea prevăzută de art. 430 C. proc. civ. şi nici nu a făcut aplicarea principiului anulării actelor subsecvente, ci a valorificat puterea de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2014, din perspectiva dispoziţiilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ.

În acord cu jurisprudenţa sa, Înalta Curte reaminteşte că autoritatea de lucru judecat cunoaşte două manifestări procesuale, aceea de excepţie procesuală, conform art. 430 C. proc. civ. şi aceea de prezumţie, mijloc de probă de natură să demonstreze un anumit fapt în legătură cu raporturile juridice dintre părţi, în sensul art. 431 C. proc. civ.

Manifestarea pozitivă a puterii de lucru judecat vizează modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părţi, iar o atare dezlegare se impune într-un al doilea litigiu, ce care are legătură cu chestiunea litigioasă, fără posibilitatea de a se statua diferit, la baza unui atare mecanism stând principiul consecvenţei în judecată, întrucât ceea ce s-a constatat şi statuat printr-o hotărâre nu trebuie să fie contrazis printr-o altă hotărâre, motiv pentru care nu identitatea de obiect este necesară pentru valorificarea prezumţiei puterii lucrului judecat, ci tranşarea aceleiaşi probleme litigioase, aşa cum este cazul în speţă.

Aplicând astfel de considerente teoretice litigiului pendinte, Înalta Curte apreciază că un caracter esenţial prezintă faptul că executarea Contractului subsecvent de servicii nr. x/09.08.2012 încheiat de UAT Municipiul Ploieşti cu B. S.R.L., ce stă la baza cererilor de rambursare, a presupus efectuarea unor prestaţii succesive, cheltuielile realizate de autoritatea contractantă în considerarea unui astfel de contract, fiind, la rândul lor realizate succesiv, la momente diferite. Se constată, totodată, că cererile de rambursare nr. x şi nr. 2 au avut drept obiect rambursarea diferitelor plăţi achitate prestatorului de servicii de către UAT Municipiul Ploieşti, în temeiul sus indicatului contract subsecvent (aspect necontestat de recurenţi), motiv pentru care şi Informările privind situaţia cheltuielilor aprobate, emise de autoritatea intimată în soluţionarea celor două cereri de rambursare, au vizat, în esenţă, cheltuieli succesive derivând din acelaşi contract.

Pe de altă parte, din cuprinsul Notei de neconformitate nr. x/10.03.2014 se desprinde concluzia că aceasta a fost rezultatul verificării procedurii de achiziţie publică aferentă atribuirii contractului în discuţie (Contractul subsecvent de servicii nr. x/09.08.2012), iar în cuprinsul său au fost constatate neconformităţi ale unei atare proceduri. Totodată, prin aceeaşi Notă de neconformitate s-a stabilit o corecţie de 10% aplicată întregii valori a contractului subsecvent (aspect ce rezultă din analiza coroborată a pct. 11, 18 şi 19 din Nota de neconformitate). Astfel, neregulile stabilite au vizat procedura, în sine, de atribuire a contractului subsecvent, având impact asupra ansamblului contractului, iar corecţia de 10% a vizat valoarea integrală a acestuia, producând, astfel, efecte asupra oricăror aprobări a cheltuielilor solicitate prin cererile de rambursare formulate în considerarea contractului subsecvent în discuţie.

Pe cale de consecinţă, întrucât prin hotărârile pronunţate în dosarul nr. x/2014 a fost dezlegată atât chestiunea legalităţii Notei de neconformitate nr. x/10.03.2014 (şi a Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x înregistrată sub nr. x/26.03.2014), dar şi cea a conformităţii cu abaterea constatată a corecţiei financiare aplicate (de 10% din valoarea contractului), iar Informarea nr. x/23.10.2014 privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x, a vizat plăţi derivând din acelaşi contract, în mod corect judecătorul fondului a reţinut că aspectele dezlegate prin sentinţa civilă nr. 140/23.01.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti şi decizia civilă nr. 4049/13.12.2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, produc efecte probatorii depline în prezenta cauză, neputându-se statua în sens contrar acestora.

Într-un astfel de context, în mod legal a reţinut prima instanţă că recurenţii - reclamanţi nu mai erau îndreptăţiţi să repună în discuţie o problemă de drept tranşată definitiv de către o altă instanţă, în favoarea intimatului, nefiind, astfel, fondate criticile recurenţilor - reclamanţi privind lipsa de incidenţă, în prezenta cauză, a puterii de lucru judecat a sus indicatelor hotărâri judecătoreşti.

De asemenea, Înalta Curte nu împărtăşeşte nici susţinerile recurenţilor potrivit cărora, prin opunerea puterii de lucru judecat, ar fi fost suprimat dreptul acestora la un proces echitabil, câtă vreme, în jurisprudenţa Curţii EDO (spre exemplu: Amurăriţei contra României, Zazanis şi alţii contra Greciei) s-a statuat în sens contrar celor afirmate de recurenţi, arătând Curtea Europeană că instanţele sunt obligate să ţină cont de constatările de fapt din procedurile judiciare anterioare, repunerea în discuţie a situaţiei soluţionate definitiv prin alte hotărâri constituind o încălcare a art. 6.1 din Convenţie.

Nefondate sunt şi aspectele evocate de recurenţi prin memoriul de recurs, prin care aceştia critică maniera în care prima instanţă a tranşat capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 5/05.01.2015. Înalta Curte reţine că există o afirmaţie, centrală, către care converg toate firele argumentative ale unor astfel de critici, respectiv cea a caracterului nemotivat al sus indicatei Decizii.

Privind, însă, cauza în limitele unor astfel de argumente evocate în recurs, instanţa de control judiciar subliniază că, deşi motivarea reprezintă un element esenţial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului, constituind, totodată, o garanţie a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească depind de circumstanţele fiecărui caz.

Aşadar, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura actului şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectivului său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a acestuia.

În cazul de faţă, în Decizia nr. 5/05.01.2015, emitentul actului a indicat care este situaţia de fapt şi a precizat temeiurile de drept care au stat la baza emiterii acesteia, indicând motivele aprecierii incidenţei autorităţii de lucru judecat a aspectelor statuate prin Decizia nr. 176/19.05.2014. Astfel, motivarea pe care intimatul a dat-o în cuprinsul Deciziei nr. 5/05.01.2015 permite atingerea dublei finalităţi pe care aceasta o are. Decizia în discuţie îndeplineşte funcţia de transparenţă, de natură a permite beneficiarului actului să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi să conteste aspectele pe care le apreciază ca fiind nelegale, îndeplinirea unei astfel de funcţii fiind confirmată chiar de demersul judiciar pendinte, din cuprinsul contestaţiei formulate în cauză nerezultând elemente de dificultate privind înţelegerea argumentelor avute în vedere de către intimat, ci doar opinia contrară a recurenţilor, care au apreciat că argumentele reţinute (incidenţa autorităţii de lucru judecat) sunt nelegale.

Totodată, instanţa de control judiciar apreciază, în acord cu judecătorul fondului, că aspectele învederate de autoritate în justificarea Deciziei nr. 5/05.01.2015 permit, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, respectiv reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia.

Pe cale de consecinţă, nu se poate reţine o neîndeplinire, de către autoritatea emitentă, a obligaţiei sale de a motiva Decizia nr. 5/05.01.2015, fiind nefondate argumentele invocate de recurenţi.

Cât priveşte, fondul motivării reţinute de autoritate în cuprinsul Deciziei nr. 5/05.01.2015, Înalta Curte apreciază că aspectele deja statuate în paragrafele anterioare (privind puterea de lucru judecat a hotărârilor pronunţate în dosarul nr. x/2014), coroborate cu faptul că, într-un astfel de context, Decizia nr. 176/19.05.2014 a dobândit caracter definitiv, confirmă raţionamentul instanţei de fond, pe care Înalta Curte îl împărtăşeşte, potrivit căruia nu se impune anularea Deciziei nr. 5/05.01.2015 doar pentru emiterea unei decizii de soluţionare a contestaţiei care să reia identic motivele expuse în Decizia nr. 176/19.05.2014.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte apreciază drept nefondate şi argumentele prin care recurenţii critică tratamentul procesual aplicat de prima instanţă susţinerilor acestora privind emiterea actelor atacate, de către autoritatea de management din cadrul ministerului de resort semnatar al contractului de finanţare cod SMISx, cu exces de putere, respectiv nelegalitatea aplicării corecţiei de 10%, în contextul în care niciunul dintre operatorii implicaţi în procedura de achiziţie nu a considerat necesară detalierea şi cuantificarea factorilor de evaluare şi niciunul dintre aceştia nu a fost prejudiciat sau discriminat.

Instanţa de control judiciar reţine că astfel de argumente reprezintă, în fapt, un set nou de argumente, ce privesc o chestiune de drept bine determinată (având o cauză juridică proprie) şi care nu se regăsesc în cererea de chemare în judecată. De asemenea, Înalta Curte constată că acestea nu au făcut obiectul unei cereri de completare sau modificare a cererii de chemare în judecată, care să fie formulată în condiţiile art. 204 C. proc. civ., fiind evocate de recurenţii - reclamanţi, pentru prima data în notele scrise depuse în dosarul instanţei de fond la ultimul termen de judecată din data de 21 iunie 2018 (filele x din vol. II al instanţei de fond).

Prin urmare, recurenţii - reclamanţi nu au îndeplinit, în faza de judecată a fondului, rigorile procedurale ale învestirii instanţei de judecată cu sus indicatele aspecte, motiv pentru care, în mod legal Curtea de Apel Bucureşti a trata acest set de critici de nelegalitate în limitele învestirii sale, respectiv doar prin raportare la aspectele evocate prin cererea de chemare în judecată.

Totodată, în considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 şi art. 494 C. proc. civ., obiectul analizei, în calea de atac a recursului, este limitat la examinarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată, motiv pentru care astfel de critici nu pot fi analizate, drept aspecte de sine stătătoare, de nelegalitate a actelor atacate, pentru prima dată în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curtea va respinge recursul declarat de reclamanţii Municipiul Ploieşti prin Primar şi Primarul Municipiului Ploieşti, ca nefondat, nefiind identificate, în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motive de reformare a sentinţei civile nr. 3223 din 5 iulie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii Municipiul Ploieşti prin Primar şi Primarul Municipiului Ploieşti împotriva sentinţei civile nr. 3223 din 5 iulie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 octombrie 2021.