Suspension of Court of Auditors recovery measures due to prior partial annulment creating serious doubt on legality

Şedinţa publică din data de 12 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.11.2019, sub nr. unic de dosar x/2019, reclamantul Secretariatul General al Guvernului în contradictoriu cu pârâtul Curtea de Conturi a României, a formulat contestaţie, solicitând ca prin hotărârea pe care o va pronunţa instanţa să dispună:

- suspendarea executării Deciziei nr. 12/02.09.2019 în ceea ce priveşte măsurile II. 1; II.2; II.4 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 7, 8, 10 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anulare, conform dispoziţiilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare;

- anularea parţială a Deciziei nr. 12/02.09.2019, în ceea ce priveşte măsurile II. 1; II.2; II.4 şi 1.10; 1.11; 1.12 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 7, 8, 10 şi 14.1, 14.3,14.2.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 9 aprilie 2020 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele: "Respinge capătul de cerere referitor la suspendarea executării Deciziei nr. 12/02.09.2019, emisă de Curtea de Conturi a României, în ceea ce priveşte măsurile II.1, II.2 şi II.4, formulat de către reclamantul Secretariatul General al Guvernului cu sediul în sector 1, Bucureşti, Piaţa Victoriei, nr. 1, în contradictoriu cu Curtea de Conturi a României cu sediul în sector 1, Bucureşti, ca neîntemeiat.

În temeiul art. 42 alin. (6) din Decretul nr. 195/2020 din 16.03.2020, constată suspendată de plin drept judecarea capătului de cerere privind anularea actelor administrative atacate, pe durata stării de urgenţă instituite prin decretul menţionat.

Cu recurs în 5 zile de la comunicare în privinţa soluţiei date capătului de cerere referitor la suspendarea executării Deciziei nr. 12/02.09.2019, emisă de Curtea de Conturi a României, în ceea ce priveşte măsurile II.1, II.2 şi II.4.

Cu recurs pe întreaga durată a suspendării judecăţii capătului de cerere privind anularea actelor administrative atacate. Recursul se poate depune la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 9 aprilie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Secretariatul General al Guvernului a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate în ceea ce priveşte respingerea capătului de cerere referitor la suspendarea executării Deciziei nr. 12/02.09.2019 şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a actului contestat.

A arătat recurentul că în mod greşit a constatat instanţa de fond că aspectele invocate presupun examinarea probelor şi o analiză aprofundată şi coroborată a dispoziţiilor legale incidente. Astfel, se arată că au fost prezente într-o manieră clară şi concisă motivele ce susţin suspendarea măsurilor dispuse prin Decizia Curţii de Conturi nr. 12/02.09.2019, invocându.se, în acest sens, încălcarea dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din legea nr. 94/1992 şi pct. 32 lit. e) din Regulamentul adoptat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Curţii de Conturi, care prevăd că stabilirea întinderii prejudiciului, dacă este cazul, ca şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea lui, cad în responsabilitatea conducerii entităţilor supuse verificărilor.

În privinţa pagubei iminente, este evident că declanşarea procedurilor legale de recuperare de către Secretariatul General al Guvernului a unor prejudicii, mai înainte ca instanţa judecătorească să analizeze şi să stabilescă existenţa certă a acestora, este de natură să perturbe funcţionarea acestei instituţii şi, totodată, să o expună la plata unor cheltuieli nejustificate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi încheierea recurată, în raport de motivele de casare invocate şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte reţine următoarele:

Prin Decizia nr. 12/02.09.2019 a Curţii de Curţii - Departamentul IV, s-a reţinut în sarcina reclamantului, printre altele, la punctul II.1, punctul II.2, punctul II. 4 următoarele abateri:

- Măsura II.1 pct. 7 din Decizie este consemnată următoarea abatere:

"Angajarea şi efectuarea de cheltuieli nelegale în sumă de 217.104 RON, reprezentând salarii şi datorii asimilate, în cazul a două persoane, pentru care nu există documente legale care să justifice contraprestaţia muncii depuse în cadrul Secretariatului General al Guvernului".

În vederea înlăturării abaterii consemnate la pct. 7, Curtea de Conturi a dispus conducerii S.G.G. luarea de măsuri care să conducă la:

- analizarea situaţiei descrise, stabilirea întinderii prejudiciului şi recuperarea şi virarea acestuia la bugetul de stat conform prevederilor legale;

- extinderea verificărilor asupra cheltuielilor salariate efectuate în anul 2018, în vederea identificării unor eventuale cazuri similare cu cele prezentate de auditorii publici externi şi iniţierea de măsuri pentru intrarea în legalitate.

- Măsura II.2 pct. 8 din Decizie este consemnată următoarea abatere:

"Efectuarea de cheltuieli nejustificate şi cu nerespectarea prevederilor legale în sumă estimate de 38.150 RON, reprezentând contravaloarea unor servicii de interpretariat".

In vederea înlăturării abaterii consemnate la pct. 8, Curtea de Conturi a dispus conducerii S.G.G. luarea de măsuri care să conducă la:

- stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăţilor efectuate nelegal, recuperarea acestuia şi virarea la bugetul de stat în condiţiile legii.

- iniţierea măsurilor necesare în vederea elaborării şi aprobării unui normativ de cheltuieli care să cuprindă limitele maxime în cadrul cărora se pot efectua cheltuieli pentru servicii de interpretariat în conformitate cu prevederile legale.

- Măsura II.4 pct. 10 din Decizie este consemnată următoarea abatere:

La Punctul 10 din Decizie este consemnată următoarea abatere:

"Efectuarea de cheltuieli în sumă de 34.562 RON, reprezentând contravaloarea unor deplasări externe care nu se încadrează pe destinaţiile prevăzute de H.G. nr. 50/2018 pentru aprobarea modului de repartizare şi de utilizare a sumelor prevăzute la lit. e) şi d) din anexa nr. 3/13/02 la Legea bugetului de stat pe anul 2018 nr. 2/2018".

În vederea înlăturării abaterii consemnate la pct. 10, Curtea de Conturi a dispus conducerii S.G.G. luarea de măsuri care să conducă la:

- recuperarea sumei de 34.562 RON, reprezentând plăţi nelegale din fondurile alocate prin H.G. nr. 50/2018 şi virarea sumelor la bugetul de stat, în condiţiile legii;

- extinderea verificărilor în vederea identificării altor cazuri similare celor constatate, stabilirea întinderii eventualului prejudiciu, recuperarea acestuia şi virarea la bugetul statului, conform legii.

Prin încheierea nr. 57 din 07.11.2019 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României s-a dispus respingerea contestaţiei formulată împotriva măsurilor dispuse la punctele II.1, II.2, II.3, II.4 şi I.10, I.11, I.12 din Decizia nr. 12/02.09.2019, în vederea înlăturării abaterilor de la legalitate şi regularitate, consemnate la punctele 7, 8, 9, 10 şi 14.1, 14.2, 14.3 din Decizie şi menţinerea dispoziţiilor cuprinse în aceasta.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.".

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Condiţiile care se desprind din prevederile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, mai sus redate, sunt condiţia-premisă a formulării acţiunii în anulare, respectiv condiţiile de admisibilitate constând în iminenţa unei pagube şi existenţa unui caz justificat.

Cele două concepte, anume paguba iminentă şi cazul bine justificat, care se constituie în cerinţe de admisibilitate a cererii de suspendare potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. s) şi t) din Legea nr. 554/2004, astfel: paguba iminenta este "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public" (în speţă fiind invocat ca temei al cererii de suspendare prima teză a acestui text), iar cazuri bine justificate "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

Cu privire la argumentele subsumate cazului bine justificat, instanţa fondului a reţinut că temeiurile de nelegalitate invocate de partea reclamantă sunt aspecte care ţin de fondul cauzei, nefiind în măsură a induce instanţei, prin ele însele, fără o analiză a fondului, un dubiu suficient de caracterizat cu privire la legalitatea actului.

În acest context, Înalta Curte reţine că prin sentinţa nr. 597 din 15 iulie 2020 pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti a admis în parte capătul doi al contestaţiei formulată de reclamantul Secretariatul General al Guvernului, în sensul anulării în parte a Deciziei nr. 12/02.09.2019, emisă de pârâta Curtea de Conturi a României, în sensul anulării în parte a Măsurii II.4, doar în ceea ce priveşte dispoziţia de recuperare a:

- sumei de 21426,59 RON, reprezentând contravaloarea unor deplasări externe în cadrul proiectului "Mecanisme eficace de control administrativ şi de prevenire a corupţiei - cod SIPOCA432";

- sumei de 5470,40 RON, reprezentând contravaloarea deplasării în Franţa, în perioada 19-23 noiembrie 2018, a unui salariat, pentru participarea în calitate de invitat la vizita de studiu organizată în cadrul proiectului "Mecanisme eficace de control administrativ şi de prevenire a corupţiei - cod SIPOCA432" şi a respins, în rest, capătul doi al contestaţiei.

Or, pronunţarea unei hotărâri în fond, de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aşa încât este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor.

Chiar dacă susmenţionata sentinţă civilă nu este definitivă, această sentinţă are o putere de lucru judecat relativă şi constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Prin urmare, instanţa de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea măsurii atacate, respectiv a Măsurii II.4.

Corelativ acestei măsuri, în ceea ce priveşte existenţa condiţiei referitoare la paguba iminentă, se reţine că şi aceasta este îndeplinită în cauză, având în vedere că măsura de extindere a verificărilor în vederea identificării altor cazuri similare celor constatate, stabilirea întinderii eventualului prejudiciu, recuperarea acestuia şi virarea la bugetul statului, toate aceste măsuri, în condiţiile în care în prezent se desfăşoară controlul organelor fiscale cu privire la toate aceste aspecte, conturează, în concret, ipoteza legală a perturbării previzibile grave a funcţionări activităţii autorităţii reclamantei.

Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Secretariatul General al Guvernului, ca casa, în parte, încheierea recurată şi, în rejudecare, va admite, în parte, cererea de suspendare a executării şi va suspenda executarea deciziei nr. 12/02.09.2019 în ceea ce priveşte Măsura II.4. totodată, va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Secretariatul General al Guvernului împotriva încheierii din 9 aprilie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, încheierea recurată şi, în rejudecare:

Admite, în parte, cererea de suspendare a executării şi suspendă executarea deciziei nr. 12/02.09.2019 în ceea ce priveşte Măsura II.4.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 octombrie 2021.