ASF fine suspension upheld after proportionality and notice flaws found.

Şedinţa publică din data de 27 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.01.2021, sub nr. x/2021, astfel cum a fost precizată, reclamantul A., în contradictoriu cu Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună suspendarea executării Deciziei ASF nr. 88/25.01.2021, prin care a fost sancţionat cu amendă în cuantum de 450.000 RON, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a Deciziei mai sus-menţionate.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 594 din 14 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

A dispus suspendarea executării Deciziei nr. 88/25.01.2021 emisă de pârâtă până la pronunţarea instanţei de fond.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 594 din 14 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, rejudecând pe fond, respingerea cererii de suspendare a Deciziei ASF nr. 88/25.01.2021.

După prezentarea circumstanţelor cauzei şi a emiterii actului administrativ contestat, recurenta-pârâtă a susţinut greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 apreciind că, în mod greşit, instanţa de fond a reţinut îndeplinirea cumulativă a condiţiilor cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

Cu referire la cazul bine justificat a susţinut greşita interpretare şi aplicare a următoarelor dispoziţiilor:

- art. 163 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015, coroborate cu prevederile art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012

În acest sens, a arătat că amenda în cuantum de 450.000 RON se situează între limitele speciale ale sancţiunii amenzii; amenda aplicată reprezintă aproximativ 50% din maximul special al amenzii prevăzute de lege pentru contravenţia reţinută; chiar dacă are un cuantum ridicat, nu poate contura/fundamenta o aparenţă de nelegalitate a deciziei de sancţionare.

Considerentele primei instanţe nu pot fi reţinute în procedura specială a suspendării executării actului de autoritate, o analiză a cuantumului amenzii putând fi realizată doar de către instanţa învestită cu acţiunea de anulare a actului. Instanţa învestită cu cererea de suspendare a executării actului poate analiza, primafacie astfel de argumente, doar dacă acestea vizează aplicarea unei sancţiuni care nu se încadrează în limitele prevăzute de lege sau dacă A.S.F. ar fi aplicat alte sancţiuni decât cele prevăzute de lege, chestiuni care pot fi analizate printr-o pipăire a fondului. Însă argumentul instanţei de fond vizează exclusiv aprecierea autorităţii cu privire la cuantumul sancţiunii aplicate, aspect care poate fi analizat doar de judecătorul învestit cu soluţionarea acţiunii de anulare a actului.

- art. 163 alin. (11) şi (12) din Legea nr. 237/2015

În esenţă, a susţinut că s-au respectat criteriile legale de individualizare a sancţiunii, având în vedere situaţia amplă şi gravă reţinută în actul contestat (încălcarea dispoziţiilor legale de către reclamant s-a făcut cu bună-ştiinţă, cooperarea defectuoasă cu ASF) şi că art. 163 alin. (12) nu stipulează că decizia de sancţionare trebuie să cuprindă criteriile de individualizare reglementate de alin. (11), sens în care reţinerea primei instanţei încalcă dispoziţiile legale indicate.

- art. 163 alin. (181) din Legea nr. 237/2015

În considerentele sentinţei atacate, instanţa şi-a însuşit alegaţiile intimatului, reţinând că planează o îndoială serioasă de nelegalitate prin prisma faptului că intimatul "nu ar avea competenţa legală a comunica pârâtei datele şi informaţiile solicitate de A.S.F. (...). în acest sens, Curtea observă că adresa nr. x/10.11.2020 (...) a fost transmisă prin e-mail (...) în atenţia domnului B., preşedintele Directoratului (...) ".

Faţă de aceste considerente, a arătat că din analiza coroborată a adreselor nr. x/10.11.2020 şi nr. x/04.01.2021, menţionate în actul administrativ contestat, rezultă fără dubiu două împrejurări esenţiale şi anume: (i) solicitarea de informaţii si documente a fost adresată şi membrilor consiliului de supraveghere, deci inclusiv intimatului, (ii) intimatul a cunoscut şi a avut obligaţia de a comunica. împreună cu ceilalţi membri ai Directoratului şi ai Consiliului de Supraveghere, informaţiile şi documentele solicitate de A.S.F.

- art. 15 din Regulamentul nr. 2/2016, art. 1539 alin. (1) din Legea societăţilor nr. 31/1990, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 şi art. 209 alin. (1) C. civ.

A susţinut că reţinerea instanţei este profund contrară prevederilor legale, intimatul având obligaţii/competenţe atât în sensul respectării tuturor prevederilor legale, cât şi în sensul supravegherii conducerii executive a societăţii. În calitatea deţinută, intimatul avea posibilitatea să facă dovada demersurilor pe care le-a întreprins pentru a se asigura transmiterea documentelor şi informaţiilor solicitate de către A.S.F. sau de convocare a Consiliului de Supraveghere cu scopul verificării modului în care Directoratul îşi exercită atribuţiile conform dispoziţiilor legale şi regulamentare incidente pentru conducerea societăţii.

Cu referire la paguba iminentă în primul rând, referitor la sprijinul material a precizat faptul că intimatul nu a făcut dovada pagubei iminente întrucât nu a arătat situaţia patrimonială pe care o are, remuneraţia pe care o are, pe care o avea, disponibilităţile din conturi, imobilele şi activele deţinute, deci nu se poate trage concluzia că suntem în prezenţa perturbării grave a modului de trai a acestuia şi a familiei.

În al doilea rând, referitor la sprijinul moral, intimatul nu a demonstrat în concret care este legătura dintre actul contestat şi sprijinul moral acordat familiei.

În ceea ce priveşte cuantumul mare al amenzii, simpla menţionare a aplicării unei sancţiuni cu amendă şi a cuantumului acesteia nu poate conduce, de facto, la constatarea că există o pagubă iminentă.

Or, instanţa de fond nu a recurs la nicio verificare a situaţiei patrimoniale a intimatului. La dosarul cauzei nu există niciun document din care să reiasă această situaţie, preluându-se ca atare susţinerile intimatului, fără să se constate că acesta nu a dovedit cele susţinute.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, în considerarea că motivele invocate de ASF nu se circumscriu motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat susţinând că, împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, prezentate pe larg în cererea de suspendare, sunt de natură să creeze o îndoială serioasă şi determinată în privinţa nelegalităţii Deciziei de sancţionare, şi astfel, să susţină îndeplinirea condiţiei existenţei unei caz bine justificat, iar, separat, argumentele invocate cu privire la consecinţele executării sancţiunii susţin îndeplinirea condiţiei "pagubei iminente".

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 15 noiembrie 2021 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 27 ianuarie 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-reclamant A., constatând că argumentele de ordin critic cirmcumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., formulate prin memoriul de recurs, se raportează în concret la considerentele hotărârii atacate şi permit examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii acesteia cu regulile de drept aplicabile speţei.

2.2. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei ASF nr. 88/25.01.2021, prin care a fost sancţionat cu amendă în cuantum de 450.000 RON, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a Deciziei mai sus-menţionate.

Înalta Curte apreciază că, în speţă, în mod corect prima instanţă a reţinut, având în vedere circumstanţele de fapt ale cauzei, că sunt îndeplinite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia referitoare la paguba iminentă.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond."

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Criticile recurentei-pârâte subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează aspectele reţinute de către prima instanţă în motivarea cererii de suspendare a executării, care, în opinia recurentei, nu sunt suficiente pentru a demonstra îndeplinirea în mod cumulativ a condiţiilor cazului bine justificat şi pagubei iminente.

În concret, recurenta-pârâtă a susţinut că analiza cuantumului amenzii putea fi realizată doar de către instanţa investită cu acţiunea în anularea actului administrativ şi că instanţa investită cu cererea de suspendare a executării actului poate analiza, prima facie, astfel de argumente doar dacă acestea vizează aplicarea unei sancţiuni care nu se încadrează în limitele prevăzute de lege sau dacă A.S.F. ar fi aplicat alte sancţiuni decât cele prevăzute de lege.

Înalta Curte va înlătura aceste susţineri care vizează antamarea fondului de către prima instanţă, ca fiind nefondate, deoarece în cadrul soluţionării unei cereri de suspendare a executării unui act admnistrativ se pot verifica orice motive aparente de nelegalitate în măsura în care pot fi decelate cu uşurinţă, în baza unui probatoriu minimal.

În speţă, se constată că în argumentarea condiţiei cazului bine justificat prima instanţă a reţinut că legea (art. 163 alin. (11) din Legea nr. 273/2015) impune obligaţia ca în Decizia de sancţionare să se regăsească motivarea pârâtei A.S.F. privind modul de aplicare a principiului proporţionalităţii şi principiului raţionamentului calificat în alegerea uneia dintre sancţiunile contravenţionale prevăzute de lege şi în stabilirea cuantumului acesteia, lucru care s-ar fi impus cu atât mai mult cu cât sancţiunea aplicată reclamantului este amenda, iar cuantumul acesteia este extrem de mare, respectiv 450.000 RON.

Instanţa de control judiciar, reanalizând sumar conţinutul Deciziei de sancţionare nr. 88/25.01.2021, în acord cu judecătorul fondului, reţine că în Decizia de sancţionare se face doar o referire generală la principiile şi prevederile legale mai sus amintite, fără a se indica, în mod concret, cum sunt aceste criterii legale aplicabile în cazul intimatului-reclamantului.

O altă aparenţă de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză rezultă din faptul că acesta nu cuprinde o analiză a criteriilor de individualizare a amenzii contravenţioanle aplicate şi nu reflectă aplicarea acestor criterii la situaţia particulară a intimatului-reclamant în raport şi de obligaţiile care îi reveneau în calitatea sa de membru în consiliul de supraveghere.

Deşi recurenta-pârâtă a arătat că la stabilirea şi gradualizarea măsurii sancţionatorii s-a ţinut cont de mai multe criterii precum: gravitatea faptei, încălcarea dispoziţiilor legale de către reclamant cu bună-ştiinţă, o cooperare defectuoasă cu A.S.F., generată de întârzieri repetate în furnizarea informaţiilor solicitate, Înalta Curte constată că, la nivelul aparenţei, în decizia de sancţionare nu par a fi argumentate suficient aceste chestiuni privind stabilirea neîndoielnică a comiterii de către intimatul-reclamant a faptelor contravenţionale, lipsind în concret motivarea vinovăţiei personale a reclamantului.

Totodată, instanţa de control judiciar observă că deciziile de sancţionare ale preşedintelui consiliului de supraveghere şi ale celor 4 membrii ai consiliului de supraveghere a C. S.A., aflate la dosarul de fond, sunt identice sub aspectul motivării reţinerii vinovăţiei contravenţionale şi a cuantumului amenzii aplicate, împrejurare care este de natură să ridice o îndoială serioasă privind legalitatea Deciziei de sancţionare sub aspectul modulului de individualizare a sancţiunii.

Contrar suţinerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte consideră că, în aparenţă, cele două notificări nu respectă dispoziţiile imperative ale art. 163 alin. (181) din Legea nr. 237/2015. Potrivit dispoziţiilor anterior menţionate, "A.S.F. notifică societăţile şi/sau persoanele în cauză asupra nerespectării prevederilor legale, acestea având dreptul ca în termen de 7 zile de la primirea notificării să explice motivul nerespectării sau să formuleze obiecţiuni."

Pentru a da posibilitatea efectivă a formulării de obiecţiuni sau a explicării motivului nerespectării prevederilor legale, A.S.F. trebuia să notifice nominal pe intimatul-reclamant cu privire la prevederile legale pe care acesta le-a încălcat şi asupra faptelor din care rezultă aceste încălcări. Or, în cauză, notificarea iniţială - adresa A.S.F. nr. x/10.11.2020 a fost transmisă prin email către secretariatul general al societăţii, în atenţia domnului B., în calitate de Preşedinte al Directoratului, nefiind adresată şi intimatului-reclamant A., în calitate de membru al consiliului de supraveghere a societăţii.

Prin urmare, intimatului-reclamant i s-a transmis o singură notificare la data de 04.01.2021, iar din modul de formulare a acestei notificării se observă că se referă la fapte săvârşite de conducerea societăţii, şi nu ale reclamantului ("Până la data prezentei conducerea societăţii nu a transmis nicio informaţie şi/sau date din cele solicitate de direcţia de specialitate din cadrul ASF prin adresa SA-DSC nr. x/10.11.2020.")

Nu pot fi reţinute nici argumentele recurentei-pârâte în sensul că până la data indicată de autoritate (inclusiv până la data şedinţei Consiliului A.S.F. în care s-a dispus sancţionarea), membrii directoratului şi membrii consiliului de supraveghere, implicit intimatul-reclamant, în calitate de membru al consiliului de supraveghere nu au asigurat transmiterea informaţiilor şi/sau a datelor solicitate de inspecţia de specialitate din cadrul A.S.F. prin adresa nr. x/10.11.2020, nici ca urmare a acestei solicitări, nici ca urmare a notificării nr. x/04.01.2021.

În acest sens, Înalta Curte observă că la data de 22.01.2021 s-au transmis o parte din informaţiile solicitate, iar la data de 29.01.2021 s-au transmis restul informaţiilor, interval în care intimatul-reclamant a fost sancţionat prin Decizia de nr. 88 din data de 25.01.2021.

Cât priveşte criticile recurentei-pârâte referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că şi această condiţie este îndeplinită, raportat la efectul imediat al actului administrativ-fiscal, precum şi la cuantumul sumelor stabilite prin acesta.

Condiţia pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a avut în vedere situaţia concretă a intimatului-reclamantului, raportându-se la cuantumul extrem de mare al amenzii contravenţionale aplicate, pe care l-a apreciat disproporţionat faţă de veniturile obţinute din exercitarea funcţiei în considerarea căreia a fost stabilită.

Prin urmare, se constată că sunt întemeiate aprecierile instanţei de fond, în sensul îndeplinirii şi a acestei condiţii, fiind de necontestat că, în condiţiile în care punerea în executare a acestui act administrativ este de natură să afecteze asigurarea surselor financiare necesare supravieţuirii intimatului-reclamantului şi familiei sale.

Astfel fiind, criticile invocate de către recurenta-pârâtă nu pot conduce la reformarea hotărârii primei instanţe, soluţia pronunţată de aceasta fiind legală.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul formulat va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul - reclamant. Respinge recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 594 din 14 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 ianuarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.