Suspendability of economic-finance inspection mandate without fiscal security deposit; material competence of tax administration over transport subsidy receivables

Şedinţa publică din data de 27 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Activitatea de Inspecţie Economico - Financiară a solicitat, în baza prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ financiar - Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, emisă în baza prevederilor art. 22 alin (1) din O.U.G. nr. 94/2011 (comunicată la data de 25 iunie 2021), emisă de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Activitatea De Inspecţie Economico Financiară, prin care s-a dispus obligarea societăţii la plata sumei de 5.433.488,64 RON, reprezentând sume încasate necuvenit de la MTIC, pentru transportul pensionarilor, aferente perioadei 2015 - 2019.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 126 din 14 septembrie 2021, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta D.G.R.F.P. Iaşi - Activitatea de inspecţie Economico - Financiară privind suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, emise de pârâtă.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 126 din 14 septembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L. solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii instanţei de fond şi în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată şi suspendarea actului administrativ financiar - Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF 2291/23.06.2021.

După reluarea situaţiei de fapt, în dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond nu a făcut decât să copie o altă hotărâre, fără niciun comentariu la adresa apărărilor şi a probelor administrate. În acest sens, a indicat dosarul nr. x/2021 în care s-a pronunţat sentinţa nr. 120/2011. Aşadar, arată că în sentinţa de fond recurată pasajele au aceleaşi fraze, fiind identice, lipsind o analiză în concret a apărărilor formulate de către parte, fiind doar reluat raţionamentul juridic al instanţei de judecată pronunţat în dosarul nr. x/2021.

Motivul I de recurs are în vedere nelegalitatea soluţiei de obligare a reclamantei de plată a cauţiunii, ca şi condiţie de admisibilitate privind suspendarea executării Dispoziţiei obligatorie x/23.06.2021 emisă în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011 (comunicată la data de 25 iunie 2021) de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Activitatea de Inspecţie Economico Financiară.

Deşi societatea a achitat cauţiunea stabilită de către instanţa de judecată, nu poate fi primit argumentul privind existenţa obligaţiei legale de consemnare a cauţiunii în cazul cererii având ca obiect suspendarea executării actelor administrativ financiare.

Controlul finalizat prin dispoziţia obligatorie a cărei suspendare o solicită reprezintă o inspecţie economico-financiară efectuată conform disp. O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico financiare şi nu o inspecţie fiscală reglementată de disp. art. 113 - 133 din Codul de procedură fiscală (sumele cu privire la care s-a verificat regularitatea decontării de la bugetul de stat reprezintă creanţe bugetare şi nu creanţe fiscale).

Spre deosebire de inspecţia fiscală reglementată de Codul de procedură fiscală care se finalizează prin emiterea unui act administrativ fiscal (decizie de impunere), inspecţia economico financiară reglementată de O.U.G. nr. 94/2011 se finalizează prin emiterea unei dispoziţii obligatorii, act definit de art. 3 pct. 1 din O.U.G. nr. 94/2011, ca fiind un act administrativ financiar cu caracter individual, emis de Ministerul Finanţelor Publice în activitatea de Inspecţie economico-financiară efectuată de structurile de specialitate din cadrul acestuia.

Potrivit dispoziţiilor art. 35 alin. (3) din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare aprobate prin H.G. nr. 101/2012 suspendarea executării actului contestat poate fi solicitată în conformitate cu dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 şi nu conform disp. art. 278 alin. (2) din Codul de procedură fiscală, consecinţa acestei împrejurări constând în faptul că judecarea cererii de suspendare nu este condiţionată de plata cauţiunii prevăzută de dispoziţiile Codului de procedură fiscală.

Motivul pentru care reclamanta a înţeles să nu contestate dispoziţia instanţei cuprinsă în citaţia pentru termenul din data de 14 septembrie 2021 ţine de dorinţa de acces la actul de justiţie, judecarea pe fondul pretenţiilor fiind extrem de importantă pentru parte, discuţiile privind plata sau neplata cauţiunii nu puteau duce decât la respingerea cererii de suspendare pentru lipsa cauţiunii, deşi legea nu impune această obligaţie.

În cazul de faţă, dispoziţiile art. 35 alin. (3) din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Inspecţiei economico-flnanciare aprobate prin H.G. nr. 101/2012 statuează expres că suspendarea executării dispoziţiei obligatorii se dispune în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi nu în condiţiile Codului de procedură fiscală, aceste din urmă dispoziţii aplicându-se doar în privinţa colectării creanţelor bugetare conform art. 22 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011.

Motivul II de recurs are în vedere nelegalitatea soluţiei privind îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

În susţinerea existenţei cazului bine justificat, reclamanta a invocat vădita nelegalitate a actului administrativ financiar contestat rezultată din lipsa competenţei materiale a organelor de inspecţie economico financiară de a efectua controlul finalizat prin dispoziţia obligatorie cu privire la care s-a solicitat suspendarea executării.

În contextul redării prevederilor art. 2, art. 3 pct. 5 şi pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, a arătat că reclamantă nu a primit subvenţii din partea statului, facilitatea suportării a 50% din contravaloarea tarifului de călătorie pentru pensionari fiind acordată persoanelor ce au calitatea de pensionari şi li se aplică Legea nr. 147/2000, iar pe de altă parte, reclamantă a suportat cheltuielile de transport ale persoanelor pensionari beneficiari, din fondurile proprii, nu din fonduri bugetare alocate în acest scop. Beneficiarii sumelor de la bugetul de stat sunt pensionarii care au utilizat mijlocul de transport al intimatei-reclamante, preţul călătoriei fiind suportat parţial de stat, parţial de persoana transportată, fără a fi vorba de vreo altă sumă avansată transportatorului de la bugetul de stat şi pe care acesta ar fi avut obligaţia de a o administra sau utiliza în anumite scopuri.

Raţionamentul primei instanţe este vădit nefondat întrucât sumele încasate de operatorii de transport de la bugetul de stat pentru transportul beneficiarilor Legii nr. 147/2000 reprezintă simple venituri pe care aceştia le încasează în temeiul unui raport juridic contractual de drept privat în schimbul serviciilor de transport prestate în favoarea pensionarilor.

Astfel, prin Legea nr. 147/2000 au fost reglementate facilităţile de transport subvenţionat pe care statul le acordă anumitor categorii sociale de beneficiari, raporturile juridice administrative născute în legătură cu acordarea acestor facilităţi fiind stabilite între Stat prin instituţiile şi autorităţile publice cu atribuţii în domeniu, pe de o parte şi, beneficiarii acestor legi (pensionari), pe de altă parte.

Conţinutul acestor raporturi juridice cuprinde, pe de o parte, dreptul categoriilor sociale anterior menţionate de a beneficia de subvenţia - încorporată în cupoanele talon -necesară efectuării unui anumit număr de călătorii cu preţ redus, iar pe de altă parte, obligaţia Statului de a aloca fondurile necesare acoperirii cheltuielilor determinate de efectuarea acestor călătorii.

În continuare a arătat că este nefondat raţionamentul expus de prima instanţă cu privire la creşterea profitabilităţii obiectului de activitate al societăţii. "Creşterea profitabilităţii" ca urmare a încasării de către operatorii de transport a preţului serviciilor de transport prestate în favoarea pensionarilor, invocată de către prima instanţă ca argument pentru incidenţa competenţei materiale a pârâtei în efectuarea inspecţiei economico financiare, nu este de natură a-1 transforma pe operatorul de transport în beneficiar al unei scheme de sprijin prin intermediul fondurilor publice.

Motivul III de recurs are în vedere nelegalitatea soluţiei privind neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, raportat la competenţa de verificare a inspecţiei economico financiare.

Recurenta-reclamantă a susţinut că verificarea legalităţii documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat pentru transportul subvenţionat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000 se realizează anterior decontării sumelor în cauză, iar competenţa de verificare aparţine Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, prin Direcţia Generală Economică şi Buget, conform prevederilor exprese ale art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004.

În consecinţă, dat fiind faptul că societăţii nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi", beneficiarii subvenţiilor fiind categoriile sociale prevăzute de Legea nr. 147/2000, rezultă că inspecţia economico financiară nu are competenţa de a verifica documentele justificative care atestă realitatea şi legalitatea prestaţiilor, această verificare realizându-se de către instituţiile publice din bugetul cărora este decontată contravaloarea facilităţilor la transport.

Motivul IV de recurs are în vedere nelegalitatea soluţiei privind neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, raportat la competentţa de verificare a inspecţiei economico financiare.

A considerat că dispoziţiile art. 7 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 94/2011 care reglementează controlul financiar ex-post nu sunt aplicabile în cauză deoarece verificarea activităţii operatorilor economici se desfăşoară la solicitarea autorităţilor publice cu atribuţii de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. Nu poate avea operatorul de transport o astfel de sarcină, administrarea şi întrebuinţarea resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public nu are legătură cu obiectul de activitate al recurentei-reclamante.

Motivul V de recurs are în vedere nelegalitatea soluţiei privind neîndeplinirea cazului bine justificat, raportat la competenţa de verificare ce aparţine Ministerului Transporturilor şi Infrastucturii, prin Direcţia Generală Economică şi Buget.

Verificarea legalităţii documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat pentru transportul subvenţionat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000 se realizează anterior decontării sumelor in cauza, iar competenta de verificare aparţine Ministerului Transporturilor si Infrastructurii, prin Direcţia Generala Economica si Buget, conform prevederilor exprese ale art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004.

Dat fiind faptul că societăţii nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi, beneficiarii subvenţiilor fiind categoriile sociale prevăzute de Legea nr. 147/2000 şi O.U.G. nr. 71/2004, rezultă că inspecţia economico financiară nu are competenţa de a verifica documentele justificative care atestă realitatea şi legalitatea prestaţiilor, această verificare realizându-se de către instituţiile publice din bugetul cărora este decontată contravaloarea facilitaţilor la transport.

Cazul bine justificat în asemenea situaţii trebuie analizat nu numai prin simpla prezumţie de legalitate ci şi prin efectele lui, stabilindu-se în sarcina societăţii diferenţe de plată deloc neglijabile, prejudiciul devenind astfel imediat, relevant sub aspectul îndeplinirii condiţiilor de suspendare, fiind cel puţin aparent, până la o cercetare amănunţită ce implică administrarea de probe în analiza fondului cauzei.

Motivul VI de recurs are în vedere nelegalitatea soluţiei privind neîndeplinirea condiţiei pagubei iminente, lipsa de verificare a condiţiei, egalitatea dintre condiţia cazului bine justificat şi condiţia pagubei iminente.

Paguba iremediabilă este pe deplin dovedită de înscrisurile depuse la dosarul cauzei, raportat la dispoziţiile legale aplicabile operatorului de transport, care trebuie să asigure un flux continuu, respectând graficele de circulaţie, în egală măsură şi calitatea transportului, dar, prin executarea actului administrativ, fără posibilitatea de a acoperi aceste cheltuieli, nefiind în măsură să dispună de fluxul monetar necesar.

În aceste condiţii, în mod evident instanţa de fond a acordat mai mult credit afirmaţiilor intimatei-pârâte decât elementelor de drept care protejează contestatorul şi care au legătură atât cu titlul executoriu, cât şi cu titlul de creanţă.

În dovedirea pagubei iminente a arătat faptul că:

- prin stabilirea plăţii unor sume importante, prin efectul pe care îl are pe viitor actul administrativ (înscrierea în certificatul de atestare fiscală), imposibilitatea de a participa la licitaţii (condiţia de fond fiind prezentarea de certificate constatatoare privind lipsa datoriilor restante cu privire la plata impozitelor, taxelor sau a contribuţiilor la bugetul general consolidat (buget local, buget de stat etc.) actualizate la momentul prezentării, cazierul judiciar al operatorului economic şi al membrilor organului de administrare, de conducere sau de supraveghere al respectivului operator economic sau a celor ce au putere de reprezentare, de decizie sau de control în cadrul acestuia, aşa cum rezultă din certificatul constatator emis de ONRC/actul constitutiv;);

- blocarea disponibilităţilor băneşti aflate în conturile bancare şi de trezorerie echivalează cu intrarea în incapacitate de plată şi cu încetarea existenţei sale, ceea ce ar reprezenta un prejudiciu ireparabil chiar şi în ipoteza admiterii ulterioare a acţiunii având ca obiect anularea actului administrativ:

- blocarea conturilor bancare ca efect al instituirii procedurilor de executare a actelor administrative echivalează cu imposibilitatea de a efectua plăţile curente şi de a suporta costurile pe care desfăşurarea activităţii de transport le presupune (carburant, taxe speciale de drumuri, de autogări, revizii);

- situaţia salariaţilor societăţii, raportat la exigentele din materia transportului public de persoane, din cauza reglementărilor normative extrem de stricte, imposibilitatea de a efectua câteva curse de transport echivalează cu retragerea definitivă a dreptului de a mai efectua activităţi de transport rutier de persoane; Fiind vorba de îndeplinirea, prin delegare de gestiune, a unui serviciu public de transport, efectuarea curselor de transport pasageri se realizează în baza unor licenţe de traseu eliberate în urma câştigării unei proceduri competitive de atribuire ce se desfăşoară cu participarea mai multor operatori de transport interesaţi.

- situaţia operatorului de transport, în raport cu autorităţile de supraveghere. Motivat de acelaşi caracter, de serviciu public, al transporturilor rutiere de călători prin curse regulate, modul de îndeplinire al acestei sarcini este supravegheat de Autoritatea Rutieră Română -ARR (în cazul transportului judeţean) şi de Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - ISCTR (în cazul transportului interjudeţean), autorităţi care, în situaţia constatării săvârşirii unei abateri grave de către operatorul de transport deţinător al unei licenţe de traseu (imposibilitatea de a efectua transportul de persoane fiind o astfel de abatere), dispun retragerea acesteia.

Or, potrivit art. 21 alin. (1) lit. c) pct. i) din Norma de aplicare a Legii serviciilor de transport public local nr. 92/2007, aprobată prin Ordinul nr. 980/2011, este considerată abatere gravă şi este sancţionată cu retragerea licenţei de traseu, în cazul transportului judeţean, când operatorul de transport rutier a efectuat mai puţin de 95% din totalul curselor prevăzute în graficul de circulaţie al licenţei de traseu a se efectua într-o lună calendaristică.

Conform art. 21 alin. (4) din acelaşi act normativ, retragerea cu titlu de sancţiune a licenţei de traseu atrage imposibilitatea atribuirii aceleiaşi licenţe către operatorul de la care a fost retrasă, ceea ce înseamnă că, odată pierdută pentru acest motiv, o licenţă de traseu nu mai poate fi redobândită.

Punerea în executare imediată a titlului executoriu este de natură a declanşa un mecanism care debutează cu imposibilitatea efectuării curselor de transport de pasageri în regim regulat şi continuă cu retragerea licenţelor de traseu aferente, ceea ce echivalează cu încetarea definitivă şi ireversibilă a activităţii sale.

Patrimoniu mobil al debitorului nu este protejat de dispoziţiile procesual civile care impun un anumit cuantum al reţinerilor, diminuarea patrimoniului debitorului fiind consecinţa directă a titlului executoriu, prezumat a fi în concordanţă cu legea şi care beneficiază de caracterul executorialităţii, dar trebuie avut în vedere că titlul de creanţă are în vedere un parcurs de 5 ani, 2015- 2019, sumele stabilite de către intimată cumulat depăşind cu mult posibilităţile debitoarei de a le achita pentru a salva activitatea comercială.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Direcţia Generală a Finanţelor Publice Iaşi a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, apreciind că motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă nu sunt de natură să dovedească faptul că sunt îndeplinite cerinţele art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A arătat că recurenta-reclamanta nu a făcut dovada existenţei cazului bine justificat, motivele privind nelegalitatea actelor administrative atacate fiind aspecte care ţin de fondul dreptului care se deduce judecăţii prin acţiunea în anulare.

Astfel, obligaţiile fiscale stabilite în sarcina recurentei-reclamante, prin actul administrativ atacat, reprezintă creanţe certe, lichide şi exigibile, putând fi executate de organele fiscale.

Până la anularea de către o instanţă judecătorească, actele administrative se bucură de prezumţia de legalitate. În caz contrar, s-ar anticipa soluţia ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A mai susţinut că recurenta-reclamantă nu a probat că executarea sumei ce face obiectul actelor atacate i-ar crea un prejudiciu material grav, imposibil de evitat şi care i-ar afecta major activitatea economică, menţionarea creanţei contestate şi a valorii ei nu duc de facto la constatarea că există o pagubă iminentă.

Astfel, în speţă se impune a se stabili cât anume reprezintă suma în discuţie prin raportare la cifra de afaceri a contribuabilului, profitabilitatea acestuia, structura veniturilor şi cheltuielilor sale, comportamentul financiar şi cel fiscal al contribuabilului, ce trebuie luate în considerare atât în perioada de referinţă, dar şi pe o perioadă apropiată sau îndelungată, în funcţie de circumstanţele cauzei.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 13 decembrie 2021 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 27 ianuarie 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, în limitele şi pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune, întemeiată pe dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării actului administrativ financiar - Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, emisă în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011 emisă de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Activitatea de Inspecţie Economico Financiară, prin care s-a dispus obligarea societăţii la plata sumei de 5.433.488,64 RON, reprezentând sume încasate necuvenit de la MTIC, pentru transportul pensionarilor, aferente perioadei 2015 - 2019.

Instanţa de fond a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantă privind suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, emisă de intimata-pârâtă, reţinând că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fără a mai analiza condiţia pagubei iminente.

Pentru a pronunţa această soluţie prima instanţă a considerat că reclamanta este un operator economic căruia i se aplică prevederile O.U.G. nr. 94/2011 (art. 3 pct. 5 şi art. 3 pct. 6) cu privire la obiectul şi modalitatea de efectuare a inspecţiei economico-financiare; că potrivit art. 5 alin. (2) şi art. 7 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ este reglementat controlul financiar ex-post ce se desfăşoară la solicitarea autorităţilor publice cu atribuţii de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public; că organul de control a individualizat, cu ocazia efectuării inspecţiei respective, finalitatea urmărită, aceasta încadrându-se în sfera mai largă a obiectului precizat prin avizul de control, fapt ce nu afectează legalitatea titlului de creanţă.

Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei-reclamante, în sensul că instanţa de fond nu a făcut decât să copieze o altă hotărâre, fiind reluat raţionamentul juridic expus într-un alt dosar, lipsind o analiză în concret a apărărilor formulate de către parte şi a probelor administrate în cauză, se încadrează în motivele de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. şi vor fi analizate din această perspectivă.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, se constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei (verificarea îndeplinirii condiţiilor privind executarea unui act administrativ) şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii, respectiv prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, judecătorul a explicat în mod clar şi logic raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare a executării actului administrativ, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv problemele esenţiale ridicate de părţi, prin raportare şi la mijloacele de probă administrate în litigiu.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei-reclamante care se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

Analizând motivul de recurs care are în vedere nelegalitatea soluţiei de obligare a recurentei-reclamantei la plata cauţiunii ca şi condiţie de admisibilitate privind suspendarea executării Dispoziţiei obligatorie x/23.06.2021 emisă în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011 (comunicată la data de 25 iunie 2021) de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Activitatea de Inspecţie Economico Financiară, Înalta Curte îl apreciază ca fiind fondat.

Controlul finalizat prin emiterea dispoziţiei a cărei suspendare se solicită în cauza de faţă reprezintă o inspecţie economico-financiară efectuată potrivit prevederilor O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare la operatorii economici. Ca atare, nu este vorba despre o inspecţie fiscală, reglementată de dispoziţiile art. 113-133 din Codul de Procedură Fiscală. În accepţiunea art. 3 pct. 3 din O.U.G. nr. 94/2011, creanţa bugetară este reprezentată de sumele cuvenite bugetului general consolidat, cu excepţia celor de natură fiscală. Suma consemnată în Dispoziţia obligatorie nr. x/23.06.2021 reprezintă o creanţă bugetară, iar nu o creanţă fiscală.

Cu alte cuvinte, spre deosebire de inspecţia fiscală prevăzută de Codul de procedură fiscală care se finalizează prin emiterea unui act administrativ fiscal (ex: decizia de impunere), inspecţia economico-financiară reglementată de O.U.G. nr. 94/2011 se finalizează prin emiterea unei dispoziţii obligatorii, definită de art. 3 pct. 1 din această reglementare normativă ca fiind un act administrativ financiar cu caracter individual, emis de Ministerul Finanţelor Publice în activitatea de inspecţie economico-financiară efectuată de structurile de specialitate din cadrul acestuia.

În cuprinsul dispoziţiilor art. 35 alin. (3) din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, aprobate prin H.G. nr. 101/2012, se precizează în mod expres faptul că suspendarea executării dispoziţiei obligatorii se poate cere în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În atare condiţii, în acord cu susţinerile recurentei-reclamante, cererea de suspendare dedusă judecăţii nu este supusă îndeplinirii cerinţelor impuse de prevederile art. 278 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de Procedură Fiscală, respectiv de plata unei cauţiuni. De altfel, acest text legal impune obligaţia consemnării unei cauţiuni numai în cazul cererii având ca obiect "suspendarea actului administrativ fiscal". Prin urmare, fiind în discuţie o prevedere de excepţie şi, implicit, de strictă interpretare, obligaţia de plată a cauţiunii nu poate fi extinsă şi în cazul cererii de suspendare a executării altor categorii de acte administrative, aşa cum este cazul dispoziţiei obligatorii emise la finalul unei inspecţii economico-financiare care, după cum s-a arătat în cele de mai sus, este un act administrativ financiar.

Un ultim argument îl constituie faptul că prevederile art. 22 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011 fac trimitere la dispoziţiile Codului de Procedură Fiscală doar în ceea ce priveşte regimul juridic al colectării creanţelor bugetare cărora li se aplică regimul juridic reglementat pentru colectarea creanţelor fiscale. Or, această din urmă operaţiune este nominalizată în cadrul Titlului VII al Codului de Procedură Fiscală, intitulat "Colectarea creanţelor fiscale" (art. 152-267), în timp ce art. 278 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 207/2015 face parte din Titlul VIII al Codului, intitulat "Soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva actelor administrative fiscale" (art. 268-281).

Prin urmare, fiind vorba despre o prevedere de excepţie, aceasta este de strictă interpretare şi aplicare, dispoziţiile Codului de Procedură Fiscală reglementând doar modul de colectare al creanţelor bugetare, iar nu întregul regim juridic al acestora. În accepţiunea art. 1 pct. 2 lit. b) din Codul de Procedură Fiscală, "colectarea creanţelor fiscale" reprezintă doar o componentă a regimului juridic aplicabil acestora, alături de declararea, stabilirea, controlul creanţelor fiscale şi soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative fiscale. În atare condiţii, nu se poate pune semnul egalităţii între întregul regim juridic al creanţelor bugetare şi întregul regim juridic aplicabil creanţelor fiscale.

Sintetizând celelalte critici din memoriul de recurs, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care vizează nelegalitatea soluţiei privind îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, Înalta Curte constată că şi acestea sunt fondate.

Legea contenciosului administrativ reglementează posibilitatea suspendării actelor atacate până la pronunţarea instanţei de fond, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul. Prin urmare, în acest caz, cel care ar putea suferi o pagubă iminentă ca urmare a punerii în executare a actului fiscal administrativ nelegal se poate adresa instanţei competente cu o cerere de suspendare a executării acestuia până la pronunţarea sentinţei pe fondul cauzei.

Pentru a limita arbitrariul ce ar putea interveni în astfel de cauze, legiuitorul a definit în art. 2 alin. (1) lit. t) drept "cazuri bine justificate" ca fiind "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ, însă fără a fi limitative, au fost reţinute în practica instanţei supreme ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

Recurenta-reclamantă a invocat vădita nelegalitate a actului administrativ contestat ce rezultă din lipsa competenţei materiale a organelor de inspecţie economico-fianciare de a efectua controlul finalizat prin Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 (pensionari) societăţii nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi" şi, prin urmare, nu face parte din categoria operatorilor economici supuşi inspecţiei economice financiare.

În contextul de mai sus, Înalta Curte apreciază că asupra legalităţii actului a cărui suspendare se cere se poate reţine că planează un dubiu privind competenţa pârâtei în efectuarea inspecţiei, la modul la care a fost aceasta efectuată şi cu consecinţele materializate în Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, emisă în baza prevederilor art. 22 alin (1) din O.U.G. nr. 94/2011.

Totodată, aspectele invocate de recurenta-reclamantă, atât din prisma competenţei materiale a pârâtului cât şi din prisma calităţii sale de subiect activ al verificărilor materializate în dispoziţia în litigiu, reprezintă chestiuni ce impun mai întâi o analiză aprofundată pe fond, analiză pe care Înalta Curte nu o poate efectua, dar care, având în vedere efectul său, de potenţială inaplicabilitate a O.U.G. nr. 94/2011 ce a stat la baza emiterii actului în litigiu, justifică suspendarea temporară a executării actului afectat de dubiu.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Raportat la argumentele recurentei-reclamante şi înscrisurile depuse de acesta referitoare la activitatea pe care o desfăşoară, Înalta Curte apreciază întrunită în cauză şi condiţia pagubei iminente, atât din prisma prejudiciului material viitor şi previzibil la care este expusă prin executarea silită a sumei imputate, dar şi din prisma perturbării previzibilă gravă a funcţionării unui serviciu public, în contextul în care reclamanta asigură serviciul public de transport interjudeţean.

Astfel, în prezenţa actului executoriu în litigiu, recurenta-reclamantă este expusă imposibilităţii de a participa la licitaţii, riscă blocarea disponibilităţilor băneşti, intrarea în incapacitate de plată şi faliment, salariaţii societăţii vor rămâne vulnerabili pe piaţa muncii ca urmare a imposibilităţii plăţii salariilor, iar activitatea de transport public de persoane pe care reclamanta o desfăşoară va deveni imposibil de efectuat, cu consecinţa retragerii licenţelor de transport deţinute.

Înalta Curte nu poate primi susţinerile intimatei-pârâte în sensul că iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă şi că trebuie dovedite, iar recurenta-reclamantă nu a făcut această dovadă, deoarece aspectele referitoare la participarea la licitaţii şi retragerea licenţelor de transport rezultă din chiar prevederile legale aplicabile operatorilor de transport, nefiind necesar a se dovedi consecinţele prevăzute de lege.

În ceea ce priveşte riscul blocării disponibilităţilor băneşti, cu potenţial de intrare în incapacitate de plată şi faliment, Înalta Curte apreciază că nici pentru aceste aspecte nu sunt necesare probe financiar-contabile, considerând că valoarea sumei stabilită de restituit constituie un element care poate fi luat în considerare în aprecierea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, iar executarea iminentă a unei asemenea sume aduce atingere serioasă şi imediată situaţiei societăţii, fiind de natură să afecteze grav activitatea economică a acesteia.

Faţă de toate considerentele expuse, Înalta Curte contrar opiniei exprimate de judecătorul fondului, constată că sunt întrunite prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea executării actului administrativ contestat, până la pronunţarea instanţei de fond pe acţiunea în anulare.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul reclamantei va fi admis, se va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare se va dispune suspendarea executării Dispoziţiei obligatorie nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, emisă de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Activitatea De Inspecţie Economico Financiară, până la pronunţarea instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 126/2021 din 14 septembrie 2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Admite cererea şi dispune suspendarea executării Dispoziţiei obligatorie nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, emisă în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011 emisă de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Activitatea De Inspecţie Economico Financiară, până la pronunţarea instanţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 ianuarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.