Incompatibility of local councilor mandate with employment in mayor’s cabinet as part of local administration’s specialized apparatus

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 27.07.2020 pe rolul Curţii de Apel Constanţa, sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriul cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate (ANI), admiterea contestaţiei formulate împotriva Raportului de evaluare nr. x/14.07.2020 comunicat la data 16.07.2020, anularea raportului de evaluare şi obligarea pârâtei la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 141/CA din 19 octombrie 2020, a admis acţiunea promovată în contencios administrativ de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/14.07.2020 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate şi a obligat pârâta la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată în sumă de 50 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta apreciază că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 88 alin. 1it. c) din Legea nr. 161/2003 şi ale 132 din Legea nr. 215/2001.

Arată că reclamantul a exercitat, începând cu data de 24 06.2016, funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Ovidiu, judeţul Constanţa, pentru mandatul 2016 - 2020 şi a exercitat în intervalul 04.07.2017 - 05.07.2019 funcţie contractuală, consilier personal, în aparatul de specialitate al primarului (Cabinetul primarului) Oraşului Ovidiu, judeţul Constanţa.

Aşadar, în perioada 04.07.2017 - 05.07.2019, recurentul a exercitat simultan funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Ovidiu şi calitatea de angajat cu contract individual de muncă (consilier personal) în cadrul aparatului de specialitate al primarului Oraşului Ovidiu, jud. Constanţa.

Conform prevederilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

"Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu (...) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

Faţă de situaţia expusă şi reţinută în raportul de evaluare, instanţa de fond s-a pronunţat în sensul inaplicabilităţii textului legal invocat situaţiei de fapt, aspect apreciat ca fiind netemeinic.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că respectivul cabinet al primarului nu reprezintă şi nu este inclus în aparatul propriu al consiliului local, astfel cum se exprimă art. 88 alin. 1it. c) din Legea nr. 161/2003, în accepţiunea arătată potrivit art. 132 din Legea nr. 215/2001, respectiv aparat de specialitate al primarului.

De asemenea, instanţa de fond şi-a însuşit apărările reclamantului şi a reţinut că Agenţia Naţională de Integritate, prin intermediul unui răspuns la o petiţie, a menţionat că nu este generată o situaţie de incompatibilitate dacă aceeaşi persoană deţine o funcţie în cabinetul primarului concomitent cu funcţia de consilier local.

Din punct de vedere al exercitării simultane a funcţiei de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Ovidiu şi a calităţii de angajat cu contract individual de muncă (consilier personal) în cadrul aparatului de specialitate al primarului Oraşului Ovidiu, jud. Constanţa, situaţia de fapt este foarte clară şi nu poate fi contestată, fiind probată prin documentele existente la dosarul cauzei.

Conform prevederilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

"Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu (...) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

Precizează faptul că textul de lege mai sus menţionat a fost modificat prin Legea nr. 128/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, după cum urmează:

"Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: (...) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

Potrivit art. 66 alin. (1) Primarii comunelor pot înfiinţa, în limita numărului maxim de posturi aprobate, un post de consilier al primarului. Primarii oraşelor, municipiilor şi ai municipiilor reşedinţă de judeţ pot înfiinţa, în limita numărului maxim de posturi aprobate, cabinetul primarului, compartiment distinct, format din: a) maximum 2 posturi, la oraşe şi municipii; b) maximum 4 posturi, la municipii reşedinţă de judeţ.

Conform prevederilor Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale:

"Art-132:

Denumirea aparat propriu de specialitate se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului. Denumirea servicii descentralizate ale ministerelor se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea servicii publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. ..Art. 36:

(2) Consiliul local exercită următoarele categorii de atribuţii:

a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor si serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local;

d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;

e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern.

(3) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. a), consiliul local:

b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor autonome de interes local;

Conform Organigramei Primăriei Oraşului Ovidiu, jud. Constanţa, compartimentele care intră în alcătuirea aparatului de specialitate, sunt următoarele: cabinetul primarului; serviciul voluntar; serviciul public, etc;

Contrar interpretării instanţei de fond, apreciază că din aparatul de specialitate al primarului fac parte cabinetul primarului, celelalte compartimente ale Primăriei Oraşului Ovidiu precum şi toate instituţiile şi serviciile publice de interes local.

Apartenenţa cabinetului primarului la aparatul de specialitate al primarului rezultă şi din actele aflate la dosarul cauzei, respectiv din Hotărârea nr. 134/31.10.2017 emisă de Primăria Oraşului Ovidiu, privind aprobarea organigramei şi a statului de funcţii pentru aparatul de specialitate al primarului oraşului Ovidiu şi Anexa 1 -Organigrama şi Anexa 2 Statul de funcţii pentru aparatul de specialitate al primarului oraşului Ovidiu.

De asemenea, faptul că Agenţia Naţională de Integritate a emis un răspuns la o petiţie transmisă de domnul B. nu înseamnă că aceasta este o interpretare generală şi obligatorie a legislaţiei referitoare la incompatibilităţi şi nu are semnificaţia unui pretins acord al Agenţiei Naţionale de Integritate.

Respectivul răspuns nu este altceva decât un punct de vedere emis în baza O.G. nr. 27/2002 şi nu echivalează cu o evaluare a unei situaţii de incompatibilitate, evaluare care se realizează numai de către inspectorii de integritate, cu respectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 176/2010 şi prin emiterea unui raport de evaluare.

Astfel, răspunsul la petiţii este elaborat de diferite structuri ale A.N.I. numai pe baza celor menţionate de petiţionar pe când evaluarea unei situaţii de incompatibilitate este realizată numai de inspectorii din cadrul Direcţiei Generale Inspecţia de Integritate şi implică solicitarea de date şi informaţii suplimentare de la diferite instituţii publice şi persoane fizice sau juridice.

Numai ca urmare a unei evaluări efectuate în condiţiile Legii nr. 176/2010 Agenţia Naţională de Integritate emite un raport de evaluare prin care constată existenţa sau inexistenţa unui incident de integritate şi în niciun caz prin formularea unui răspuns la o petiţie.

Prin urmare, răspunsul formulat de ANI în anul 2012 nu are semnificaţia dată de instanţa de fond şi în niciun caz nu poate constitui o justificare a încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor, normele în discuţie fiind suficient de clare pentru a permite oricărui destinatar să se conformeze.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. x/14.07.2020, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a stabilit că în urma evaluării efectuate în lucrarea nr. x/15.03.2016 privind pe A., consilier local în cadrul Consiliului Local Ovidiu, jud. Constanţa, pentru mandatul 2016 - 2020, au fost identificate elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul incompatibilităţilor, întrucât a exercitat simultan, în perioada 04.07.2017 - 05.07.2019, funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local Ovidiu şi calitatea de angajat cu contract individual de muncă, consilier personal, în cadrul aparatului de specialitate al primarului oraşului Ovidiu.

În exercitarea mandatului de consilier local 2016 - 2020, persoana evaluată a încălcat dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c).) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora "(1) Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: (...);

c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

Reclamantul a exercitat (începând cu data de 24 06.2016) funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Ovidiu, judeţul Constanţa, pentru mandatul 2016 - 2020 şi a exercitat (în intervalul 04.07.2017 - 05.07.2019) funcţie contractuală (consilier personal) în aparatul de specialitate al primarului (Cabinetul primarului) Oraşului Ovidiu, judeţul Constanţa;

Conform Organigramei Primăriei Oraşului Ovidiu, jud. Constanţa, compartimentele care intră în alcătuirea aparatului de specialitate, sunt următoarele: cabinetul primarului;serviciul voluntar, serviciul public, etc;

Aşadar, în perioada 04.07.2017 - 05.07.2019, reclamantul a exercitat simultan funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Ovidiu şi calitatea de angajat cu contract individual de muncă (consilier personal) în cadrul aparatului de specialitate al primarului Oraşului Ovidiu, jud. Constanţa.

Instanţa de control judiciar apreciază că instanţa de fond s-a pronunţat greşit în sensul inaplicabilităţii textului legal invocat situaţiei de fapt.

Astfel, instanţa de fond în mod greşit a reţinut că respectivul cabinet al primarului nu reprezintă şi nu este inclus în aparatul propriu al consiliului local, astfel cum se exprimă art. 88 alin. 1it. c) din Legea nr. 161/2003, în accepţiunea arătată potrivit art. 132 din Legea nr. 215/2001, respectiv aparat de specialitate al primarului.

Din punct de vedere al exercitării simultane a funcţiei de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Ovidiu şi a calităţii de angajat cu contract individual de muncă (consilier personal) în cadrul aparatului de specialitate al primarului Oraşului Ovidiu, jud. Constanţa, situaţia de fapt este clară şi nu poate fi contestată, fiind probată prin documentele existente la dosarul cauzei.

Conform prevederilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

"Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu (...) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

Înalta Curte are în vedere că textul de lege mai sus menţionat a fost modificat prin Legea nr. 128/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, după cum urmează:

"Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: (...) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

Conform Organigramei Primăriei Oraşului Ovidiu, jud. Constanţa, compartimentele care intră în alcătuirea aparatului de specialitate, sunt următoarele: cabinetul primarului; serviciul voluntar; serviciul public, etc;

Înalta Curte apreciază, contrar interpretării instanţei de fond, că din aparatul de specialitate al primarului fac parte cabinetul primarului, celelalte compartimente ale Primăriei Oraşului Ovidiu precum şi toate instituţiile şi serviciile publice de interes local.

Faptul că art. 66 din Legea nr. 215/2001 menţionează că primarii oraşelor, municipiilor şi ai municipiilor reşedinţă de judeţ pot înfiinţa, în limita numărului maxim de posturi aprobate, cabinetul primarului, compartiment distinct (...) nu înseamnă că acest compartiment nu face parte din aparatul de specialitate al primarului ci doar că atribuţiile personalului şi modalitatea de angajare sunt diferite de celelalte compartimente.

Apartenenţa cabinetului primarului la aparatul de specialitate al primarului rezultă şi din actele aflate la dosarul cauzei, respectiv din Hotărârea nr. 134/31.10.2017 emisă de Primăria Oraşului Ovidiu, privind aprobarea organigramei şi a statului de funcţii pentru aparatul de specialitate al primarului oraşului Ovidiu şi Anexa 1 -Organigrama şi Anexa 2 Statul de funcţii pentru aparatul de specialitate al primarului oraşului Ovidiu.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 141/CA din 19 octombrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârea recurată şi rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 septembrie 2021.