Suspension of Court of Accounts audit measures barred where alleged illegality and harm require merits analysis

Şedinţa publică din data de 27 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea unor acte administrative şi suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/30.06.2020, respectiv a măsurilor 9 şi 10 din Decizia nr. 8/30.06.2020, emisă de pârâtă.

În prezenta cauză, instanţa este învestită cu cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a fondului cauzei.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 2 februarie 2021, a respins cererea formulată de reclamantă ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a arătat, în esenţă, că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Astfel, a susţinut că deşi în motivarea cererii de suspendare a arătat că în condiţiile în care toate constatările făcute de reprezentanţii autorităţii pârâte au o mare doză de subiectivism, temeiurile de drept invocate fiind interpretate într-o manieră proprie, prima instanţă a înlăturat argumentele prezentate de societate cu motivări lipsite de substanţă, fără să analizeze respectivele argumente, întemeindu-şi motivarea pe aspecte de ordin teoretic fără luarea în considerare a susţinerile subscrisei.

Potrivit recurentei, în absenţa unei hotărâri de suspendare a măsurilor dispuse de autoritate, societatea r fi nevoită să se îndrepte împotriva persoanelor implicate în procedurile menţionate, sens în care ar trebui să sesizeze eventual şi organele de cercetare penala, urmând să se instituie şi sechestru asigurător asupra bunurilor persoanelor respective. De asemenea, din punct de vedere patrimonial, ar fi obligată să se îndrepte împotriva salariaţilor posibil vinovaţi, în condiţiile în care măsurile respective nu au fost supuse cenzurii instanţei de judecată, existând în mod real riscul ca persoanele respective să fie prejudiciate, iar eventualul prejudiciu suferit, nefiind doar de ordin material, ci şi din punct de vedere al imaginii publice, să nu mai poată fi reparat ulterior.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1)

pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că hotărârea atacată şi a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În esenţă, recurenta, contrar opiniei primei instanţe, a arătat, în privinţa îndeplinirii condiţiilor legale, că a motivat atât cazul bine justificat, cât şi iminenţa pagubei, reluând conţinutul cererii introductive de instanţă.

Astfel, a susţinut că pentru înlăturarea abaterilor consemnate, intimata a dispus trei categorii de măsuri: i) extinderea verificărilor asupra situaţiilor similare celor constatate pentru perioada 2017-2019, (ii) înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite ca fiind prejudiciu şi (iii) recuperarea prejudiciului, în condiţiile legii, toate acestea urmând a fi îndeplinite până la data de 29.01.2020, astfel cum reiese din decizia atacată, măsuri care, în opinia recurentei, sunt de natură să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, pentru că măsura de extindere a verificărilor este una cu caracter vag, incert şi supusă îndoielii cu privire la obiectivitatea intimatei, în plus trimiterea la aşa numitele cazuri similare este generală, sens în care a apreciat că aspectele consemnate nu îmbracă forma unor veritabile abateri de la prevederile legale invocate şi în consecinţă nu se poate reţine existenţa vreunui prejudiciu.

Totodată, a considerat că între constatarea de la pct. 8 din Decizia nr. 8/2020, atacată, şi constatarea de la pct. 3 din Decizia nr. 6/2017 există identitate în ce priveşte cheltuiala cu chiria, iar cu privire constatarea de la pct. 3 şi de la pct. 9 din această ultima decizie, care nu formează obiectul cauzei, acestea au fost anulate de instanţă.

În privinţa pagubei iminente, a susţinut, contrar celor reţinute de prima instanţă, că aceasta poate consta în sesizarea organelor de urmărire penală, ceea ce ar determina, pe lângă deteriorarea imaginii societăţii, şi un volum de activitate considerabilă, prin prezentarea către autorităţile sesizate a cel puţin aceluiaşi volum de documente pe care societatea l-a prezentat intimatei pe durata efectuării controlului, explicaţii, declaraţii etc, care, în final ar tergiversa inclusiv punerea în aplicare a măsurilor dispuse de către intimată, iar înregistrarea în contabilitate a unor sume ca fiind un prejudiciu estimat, presupune, pe lângă existenţa unor documente justificative, şi rectificarea unor situaţii financiare.

A mai arătat că menţinerea măsurii II.10 din decizia atacată presupune iniţierea de către societate a unei acţiuni în instanţa pentru recuperarea prejudiciului astfel cum a fost constatat de auditorii publici şi plata unei taxe de timbru considerabile, care nu ar mai putea fi recuperată, în cazul anulării de către instanţă a măsurii dispuse, în condiţiile în care situaţia financiară a societăţii înregistrează pierderi.

Referitor la măsura II.9 din decizie, a precizat că starea de fapt de la momentul controlului nu indica o nerespectare a vreunui act normativ, lucrările fiind în derulare, nefinalizate şi cu atât mai puţin poate fi reţinut un prejudiciu la acest moment, la care lucrările sunt în mare proporţie finalizate şi acceptate de beneficiar, echipamentele sunt instalate, facturile sunt acceptate la plată.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărarea intimatei-pârâte

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/30.06.2020, respectiv a măsurilor 9 şi 10 din această decizie, emisă de pârâtă.

Curtea de apel a respins acţiunea formulată de reclamantă ca neîntemeiată, reţinând că, în cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.1. Cu privire la motivele de casare întemeiate pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că nu pot fi primite.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a susţinut, în esenţă, că prima instanţă a înlăturat argumentele prezentate de societate cu motivări lipsite de substanţă, fără să analizeze respectivele argumente, apreciind astfel că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei şi au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentei, prima instanţă a explicitat aspectele analizate din perspectiva condiţiei cazului bine justificat, îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Astfel, prima instanţă a reţinut că, în cauză, reclamanta a formulat critici care vizează legalitatea şi temeinicia actului administrativ atacat, aşa încât nu pot fi apreciate ca împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.

Referitor la cerinţa pagubei iminente, prima instanţă a reţinut că legea are în vedere o pagubă iminentă, ceea ce înseamnă că este pe cale să se producă, aspect care trebuie atestat de acte materiale sau juridice edificatoare, cerinţa legală fiind, deci, contrar celor susţinute de reclamantă, incompatibilă cu un prejudiciu pur ipotetic, bazat doar pe intenţii afirmate.

Judecătorul fondului a demonstrat astfel analiza criticilor şi apărărilor invocate, motivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme.

Totodată, se reţine că motivarea hotărârii răspunde şi exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil şi lipsit de arbitrariu, care obligă tribunalele să-şi motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument invocat, întinderea obligaţiei de motivare putând să varieze în funcţie de natura deciziei şi trebuie analizată în lumina circumstanţelor fiecărei cauze, ea presupunând însă ca partea în cauză să se poată aştepta la un răspuns specific şi explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani contra Spaniei şi Cauza Ruiz Torija contra Spaniei).

Se observă astfel că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei şi, deşi motivarea oferită de prima instanţă pentru respingerea cererii de suspendare apare succintă, se constată că aceasta are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil.

Faptul că recurenta nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, de asemenea, este nefondat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

În temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond."

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reţinute, în argumentarea cazului bine justificat, argumentele părţii vizând cadrul legal în care a fost emis actul a cărui suspendare se solicită şi prevederile legale aplicabile situaţiilor invocate de reclamantă privind măsurile dispuse prin decizia atacată şi contestate de către reclamantă, întrucât constituie apărări de fond.

Altfel spus, nu pot fi reţinute în dovedirea cazului bine justificat aspectele vizând analiza proprie a fiecărei constatări şi măsuri dispuse de Curtea de Conturi prin decizia atacată, respectiv dacă aspectele consemnate în această decizie îmbracă sau nu forma unor veritabile abateri de la prevederile legale invocate şi în consecinţă dacă se poate sau nu reţine existenţa vreunui prejudiciu, o asemenea examinare necesitând o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.

Aşadar, motivele de nelegalitate circumscrise de recurentă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a respectivelor acte.

Prin urmare, în mod corect prima instanţă a reţinut faptul că s-au invocat aspecte ce ţin de fondul cauzei care nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare, în cadrul căreia nu se poate antama fondul dreptului dedus judecăţii.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu, or, în cauză, nu s-a făcut o astfel de dovadă în sensul prevederilor legale menţionate, recurenta-reclamantă invocă posibilitatea producerii unei pagube în sarcina bugetului statului şi în sarcina bugetelor angajaţilor săi, aşadar un prejudiciu ipotetic, bazat doar pe intenţii afirmate.

Conchizând, Înalta Curte apreciază că toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva încheierii din 2 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 ianuarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.