Eligibility of partial-time personnel costs under full-time presumption where funding application omitted work duration details

Şedinţa publică din data de 16 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal la data de 11.05.2018, reclamanta A. a contestat Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat cu numărul x/29.09.2017, precum şi Decizia nr. x/11.12.2017 privind soluţionarea contestaţiei depuse de Universitatea "Spiru Haret", înregistrată la organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale cu nr. x/10.11.2017, solicitând, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale (OI POCU MEN) anularea, în tot, a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat cu numărul x/29.09.2017, precum şi a Deciziei nr. x/11.12.2017 privind soluţionarea contestaţiei şi obligarea pârâtei la revocarea măsurii de plată a creanţei bugetare în cuantum de 209.625,92 RON şi a penalităţilor şi dobânzilor eventual calculate la valoarea debitului, precum şi obligarea pârâtei şi la plata cheltuielilor de judecată generate de litigiul pendinte.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4414 din 31 octombrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal a respins contestaţia formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman-Ministerul Educaţiei Naţionale, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile indicate în punctul I.2 anterior, a declarat recurs reclamanta A., solicitând, întemeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea căii de atac, a susţinut, în esenţă, recurenta că hotărârea pronunţată de instanţa de fond cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii, ce contravin atât prevederilor Ghidului solicitantului - Cadrul legal de implementare a proiectelor finanţate din fonduri structural europene, cât şi documentelor doveditoare prezentate de către recurentă în dovedirea afirmaţiilor sale.

A arătat recurenta că prima instanţă a motivat hotărârea adoptată doar din perspectiva reţinerii de către pârâtă a suspiciunii de neregulă, iar nu un fapt dovedit de către echipa de control, care nu a prezentat o cauză concretă a calificării sumelor solicitate spre rambursare prin cererile nr. x şi nr. 2 ale Proiectului Europa, drept neeligibile, apreciind, totodată partea că judecătorul fondului a încălcat prevederile art. 22 C. proc. civ. ce stabilesc rolul activ al acestuia.

Totodată a menţionat recurenta că Ghidul solicitantului reprezintă cadrul legal care stabileşte regulile de implementare a proiectelor finanţate din fonduri structurale europene, iar prevederile acestuia, inclusiv cele ale capitolului 3.1.4, ce vizează criteriile de determinare a modului de remunerare a experţilor implicaţi în procedura de implementare a unui proiect şi plafoanele de plată zilnice şi lunare, au fost respectate în întregime de către recurentă, în contextul în care dovada timpului de lucru efectuat de fiecare expert, în cadrul proiectului, a fost realizată prin prezentarea contractelor individuale de munca încheiate cu beneficiarul de proiect, din care rezultă faptul că aceştia au lucrau cu timp parţial şi nu cu normă întreagă, dar şi a fişelor de pontaj, rapoartelor lunare de activitate, listei cu personalul administrativ şi auxiliar, etc.. Învederează că toate aceste documente au fost verificate si analizate de către echipa care a validat la plata cheltuielile solicitate spre rambursare (echipă specializată în demersul de verificare a documentelor justificative aferente cererilor de solicitare la plata şi care deţine o competenţă exclusivă pe aceasta latură).

Mai afirmă recurenta că dispoziţiile Ghidului solicitantului prevăd expres situaţia remuneraţiei experţilor care lucrează cu timp parţial, în sensul în care calculul acesteia nu se realizează într-o singură tranşă, ci prin raportare la media de 8 ore pe zi şi 21 de zile lucrătoare pe lună, iar detalierea tarifului orar (salariu pe ora) şi a numărului de ore expert lucrate lunar (ore raportate) în ştatul de plată aferent fiecărei luni din cele 2 perioade de raportare dovedeşte, fără echivoc, că salariile brute plătite lunar personalului din echipa de proiect (management, implementare, personal administrativ şi auxiliar) nu au depăşit plafoanele maxime de referinţă, prevăzute de Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013, capitolul 3.1.4.

Un alt motiv de recurs vizează aspectele reţinute de echipa de control drept suspiciuni de neregulă, respectiv faptul că A. nu a respectat prevederile Ghidului solicitantului şi că, în cererea de finanţare şi în bugetul detaliat nu a fost menţionată baza retribuţiei echivalente pe ora şi timpul de lucru/numărul de ore lucrate pentru a se putea verifica încadrarea în plafoanele maxime decontate prevăzute de Ghidul solicitantului. Arată recurenta că cererea de finanţare, aprobată anterior semnării Contractului de finanţare, nu a fost modificata, toţi indicatorii tehnici ai proiectului au fost îndepliniţi, iar bugetul detaliat a reprezentat un formular anexă a contractului de finanţare, care cuprindea sumele de bani alocate şi acceptate de către Minister pentru implementarea Proiectului.

În continuare, susţine recurenta că la momentul implementării cererilor de rambursare nr. x si nr. 2 ale Proiectului Europa, formularele de raportare (cererea de finanţare şi bugetul detaliat) nu prevedeau cele doua rubrici/coloane, respectiv retribuţia pe ora şi timpul de lucru efectiv lucrat de experţi, aceste formulare de raportare modificându-se după 1 an de la momentul demarării proiectului, când cererile de rambursare nr. x si nr. 2 fuseseră deja soluţionate. În opinia recurentei, adăugarea celor doua coloane nu poate fi interpretată drept o modificare adusă Contractului de finanţare de Beneficiarul, fiind relevant faptul că Ministerul (AMPOSDRU) este cel care a modificat formularul ce evidenţia modalitatea de împărţire a bugetului alocat proiectului respectiv. Modificarea, în sine, a reprezentat o îmbunătăţire a formularului, nu o modificare substanţială care să pericliteze implementarea proiectului.

Procedeul de calcul al retribuţiei, pentru fiecare membru/expert, s-a menţinut în aceeaşi modalitate ca şi cea aplicată anterior intervenirii modificării, astfel că demersul autorităţii pârâte, de a aprecia drept neeligibile cheltuielile reţinute prin actul administrativ atacat, nu are suport legal sau procedural.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei, intimata - pârâtă Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului, apreciind că argumentele menţionate de recurentă nu pot fi încadrate în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar în subsidiar, din perspectiva fondului cauzei, reiterând, în esenţă, apărările formulate şi în faţa instanţei de fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca fiind temeinică şi legală.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 494, art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 14 mai 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 16 septembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Dintr-o primă perspectivă, Înalta Curte are în vedere împrejurarea că, în cadrul procesual al recursului, instanţa de control judiciar analizează doar motivele de nelegalitate a hotărârii atacate, conform art. 483, coroborat cu art. 488 C. proc. civ., iar nu şi motivele de netemeinicie. Or, în cuprinsul cererii de recurs, reclamanta a prezentat, în repetate rânduri, argumente vizând modalitatea în care instanţa de fond a interpretat şi apreciat probatoriile administrate în cauză, din perspectiva reţinerii caracterului dovedit al anumitor contexte, iar astfel de aspecte nu constituie critici de nelegalitate, ci de netemeinicie a sentinţei recurate, astfel încât nu pot fi analizate în cadrul unei căi extraordinare de atac ce nu are caracter devolutiv.

De asemenea, Înalta Curte constată că, deşi reclamanta A. şi-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., criticile expuse nu se circumscriu decât cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menţionat, necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinţei recurate ori la existenţa unor motive contradictorii sau străine cauzei în cuprinsul acesteia. Deşi a susţinut, pasager, că hotărârea atacată se întemeiază pe motive contradictorii şi străine de natura pricinii, reclamanta nu a detaliat această critică, iar argumentaţia cererii de recurs se subsumează doar greşitei aplicări sau interpretării a dispoziţiilor legale incidente, urmând a fi analizată din această perspectivă.

Totodată, instanţa de control judiciar nu apreciază fondate criticile cuprinse în memoriul de recurs prin intermediul cărora recurenta invocă o încălcare a prevederilor art. 22 C. proc. civ., câtă vreme rolul activ al judecătorului nu presupune ca acesta să se substituie, în orice condiţii, în prerogativele părţilor, care sunt primele ţinute să realizeze proba pretenţiile deduse judecăţii, cu atât mai mult în materia contenciosului administrativ, pe calea căruia se tinde la răsturnarea unei prezumţii de legalitate de care se bucură, ope legis, actele administrative atacate.

Din perspectiva argumentelor ce au fost subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că problema litigioasă din speţă, asupra căreia a fost chemată să se pronunţe instanţa de contencios administrativ, este, în principal, cea a verificării manierei în care recurenta a implementat, în perioada 14.05.2014 - octombrie 2014, din perspectiva cheltuielilor cu personalul implicat (resurse umane şi personal administrativ), Proiectul x, intitulat "Europa 2020" - Program masteral în Diplomaţie Publică ("Proiectul"), respectiv dacă sumele solicitate prin cererile de rambursare nr. x, versiunea 2, înregistrată la OIPOSDRU MENCS cu nr. x/19.09.2014 şi nr. 2, înregistrată la OIPOSDRU MENCS cu nr. x/03.12.2014, îndeplinesc condiţiile reglementate de capitolului 3.1.4 din Ghidului solicitantului - Condiţii generale 2013, coroborate cu prevederile contractului de finanţare x, înregistrat la OIPOSDRU MECS cu nr. x/19.05.2014 ("Contractul de finanţare nr. x/19.05.2014") spre a fi considerate drept cheltuieli eligibile, cum susţine recurenta, sau, în limita sumei de 213.904 RON, drept plată necuvenită la momentul validării cererilor de rambursare, cum intimata pârâtă a reţinut prin titlul de creanţă reprezentat de Procesul Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/29.09.2017.

Însuşindu-şi raţionamentul juridic expus de instanţa de fond în hotărârea pronunţată, pe care îl apreciază legal şi temeinic, Înalta Curte reţine că din interpretarea sistematică a prevederilor capitolului 3.1.4, pct. 1.3, pct. 3 şi pct. 4 din Ghidului solicitantului - Condiţii generale 2013 rezultă că mecanismele de decontare a cheltuielilor cu personalul sunt structurate în funcţie de două principale repere: (a) cel al unei remunerări determinate în considerarea unei activităţi efectuate integral - echivalentul unui contract de muncă cu normă întreagă şi (b) cel al unei remunerări determinate în considerarea unei activităţi zilnice efectuate parţial - echivalentul unui contract de muncă cu timp parţial.

Fiecare dintre aceste repere implică un mecanism distinct de calcul al cheltuielii realizate cu personalul, în sensul că în ipoteza încadrării expertului cu normă întreagă remunerarea maximă prevăzută de ghid este calculată prin raportare la retribuţia zilnică/lunară, în timp ce în cazul încadrării expertului cu timp parţial, decontarea se va realiza pe baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună (respectiv o împărţire a bugetului detaliat la 168 ore/lună).

Pe de altă parte, identificarea mecanismului aplicabil procedurii de calcul a cuantumului cheltuielilor eligibile, în cadrul fiecărui proiect în parte, este determinată de individualizarea dată de solicitant duratei muncii pe care echipa de implementare urmează să o desfăşoare în cadrul proiectului, în cuprinsul cererii de finanţare şi a bugetului detaliat al proiectului. Relevante din această perspectivă sunt şi prevederile art. 105 alin. (2) din Codul muncii care reglementează o prezumţie legală, potrivit căreia în condiţiile în care nu este specificată durata muncii şi repartizarea programului de lucru, condiţiile în care se poate modifica programul de lucru şi interdicţia de a efectua ore suplimentare, cu excepţia cazurilor de forţă majoră sau pentru alte lucrări urgente destinate prevenirii producerii unor accidente ori înlăturării consecinţelor acestora, se prezumă existenţa unui raport de muncă încheiate pentru o normă întreagă.

Or, întrucât în cuprinsul cererii de finanţare nr. x, recurenta nu a specificat faptul că încadrarea resursei umane şi a personalului administrativ implicat în implementarea proiectului era una cu timp parţial (neexistând astfel de menţiuni nici în rubrica Managementul proiectului, nici în rubrica Justificarea bugetului cererii de finanţare şi nici în altă rubrică a cererii de finanţare), raţionamentul judecătorului fondului ce a fost construit în jurul prezumţiei unei încadrări a personalului într-o activitate cu normă întreagă este unul în conformitate cu spiritul şi litera Ghidului solicitantului - Condiţii generale 2013, dar şi cu prevederile Contractului de finanţare nr. x/19.05.2014.

Din această perspectivă, Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 15 alin. (1) din sus indicatul contract de finanţare: Următoarele documente sunt anexate la prezentul Contract şi constituie parte integrantă a contractului de finanţare, având aceeaşi forţă juridică: Anexa 1 - Cererea de finanţare, Anexa 2 - Bugetul proiectului sintetic şi detaliat, Anexa 3 - Acord de parteneriat, Anexa 4 - CV-urile echipei de management şi experţilor pe termen lung.

Totodată, potrivit art. 4 - Eligibilitatea cheltuielilor, din Contractul de finanţare nr. x/19.05.2014: Cheltuielile angajate în perioada de implementare a Proiectului sunt eligibile în condiţiile stabilite de: ... Ghidul Solicitantului - condiţii generale şi specifice, Instrucţiunile şi deciziile AMPOSDRU."

Nu pot fi reţinute alegaţiile recurentei privind o modificare a structurii formularelor de raportare (cererea de finanţare şi bugetul detaliat), ce ar fi survenit ulterior emiterii cererilor de rambursare nr. x şi nr. 2, câtă vreme nimic nu a împiedicat recurenta să insereze menţiuni privind durata muncii în rubricile deja existente în formularul cererii de finanţare nr. x, la data formulării acesteia, aspectele dezvoltate de recurentă prin memoriul de recurs, pe tema modificărilor aduse formularelor, fiind, în esenţă, străine de neregula reţinută prin actul administrativ atacat în litigiul pendinte, după cum corect a reţinut, de altfel şi prima instanţă.

De asemenea, Înalta Curte observă că, deşi recurenta evocă prevederile art. 15 alin. (2) din Contractul de finanţare nr. x/19.05.2014, tinzând la susţinerea tezei unei contradicţii între prevederile Contractului de finanţare şi cele ale anexelor, aceasta nu dezvoltă un astfel de argument în sensul indicării contradicţiilor, motiv pentru care invocarea unui astfel de text contractual este una pur formală.

În acest context, nu este relevant dacă acel calculul realizat de recurentă în vederea formulării cererilor de rambursare nr. x şi nr. 2 a fost sau nu conform mecanismului incident ipotezei activităţii zilnice efectuate parţial, câtă vreme nu acesta era mecanismul prevăzut contractual, anterior semnării Actului Adiţional nr. 1, în vederea determinării cuantumului cheltuielilor eligibile cu resursă umană şi personal administrativ (mecanismul incident fiind cel aferent activităţi cu normă întreagă). Tratamentul diferenţiat al cererilor de rambursare implementate anterior încheierii Actului Adiţional nr. 1, faţă de cele ulterioare unui astfel de moment, este justificat de modificarea mecanismului de calcul al sus indicatelor cheltuieli, modificare generată de stabilirea bazei retribuţiei echivalente pe oră.

Pe cale de consecinţă, chiar dacă recurenta a prezentat înscrisuri pentru fiecare cheltuială de personal, nu se poate susţine teza unui caracter eligibil al celor ce au fost calculate prin aplicarea unui mecanism străin de prevederile contractului de finanţare, în vigoare la momentul emiterii cererilor de rambursare nr. x şi nr. 2, lipsa, la data emiterii acestora, a menţiunilor privind retribuţia echivalentă pe oră, generând o imposibilitate a verificării încadrării în plafoanele maxime decontate, conform Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale 2013, capitolului 3.1.4.

Nu poate fi ignorat nici faptul că potrivit art. 6, lit. A) alin. (1) din Contractul de finanţare: Beneficiarul, în calitate de semnatar al contractului, are responsabilitatea pentru implementarea proiectului, iar analiza realizată de echipa de verificare şi aprobarea la plată a cererilor de rambursare nu pot nici exonera beneficiarul de o astfel de răspundere şi nici consolida documentele implementării într-o manieră care să excludă controlul ulterior realizat conform art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, mai ales în ipoteza apariţiei unei suspiciuni de neregulă.

Din această din urmă perspectivă, contrar celor afirmate de recurentă, Înalta Curte reţine că, astfel cum de altfel a învederat şi judecătorul fondului, emiterea Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/29.09.2017 nu s-a realizat exclusiv în considerarea unei simple suspiciuni de neregulă (ce, în esenţă, reprezintă doar actul de învestire al autorităţii pârâte) ci a fost rezultatul unei proceduri efective de control realizate în mod concret de echipa de control din cadrul Direcţiei Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei.

Pe cale de consecinţă, întrucât calculul cheltuielilor cu personalul implicat în implementarea proiectului "Europa 2020" - Program masteral în Diplomaţie Publică (resurse umane şi personal administrativ) a fost realizat de recurentă prin aplicarea unui mecanism eronat, extrinsec prevederilor contractului de finanţare, ce a generat o imposibilitate a verificării sumelor solicitate prin cererile de rambursare nr. x şi nr. 2 în plafoanele maximale decontate conform prevederilor Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale 2013, în mod legal prima instanţă a statuat că sunt îndeplinite condiţiile stipulate în art. 2 alin. (1) lit. a). din O.U.G. nr. 66/2011, spre a califica sus indicatele cereri de rambursare drept abateri ce intră în categoria neregulilor reglementate de un astfel de text normativ, cheltuielile în sumă totală de 213.904 RON având natura juridică a unor cheltuieli neeligibile.

În concluzie, aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, aceasta fiind apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivelor de casare invocate de aceasta, legalitatea soluţiei pronunţate de judecătorul fondului fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 4414 din 31 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 4414 din 31 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 septembrie 2021.