Annex to Decision No. 1705/2006 reclassified as individual act; annulment quashed and remanded for admissibility review.

Şedinţa publică din data de 23 iunie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 24 septembrie 2019 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Administraţia, au solicitat anularea parţială a anexei nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, respectiv rubrica M.F.64118, Baraj Siriu, comuna Siriu, judeţul Buzău, în ceea ce priveşte suprafaţa de 3989 m.p. şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 09 octombrie 2019 reclamanţii A. şi B. au depus la dosar precizare la acţiune, prin care au arătat că înţeleg să se judece în contradictoriu şi cu beneficiarul H.G. nr. 1705/2006, respectiv Administraţia Bazinată de Apa Buzău - Ialomiţa.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 35 din 24 februarie 2021, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de către pârâta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, justificată pe o presupusă neîndeplinire de către reclamanţi a procedurii prealabile, menţionată la dosar - vol I - în cuprinsul întâmpinării;

- a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii invocată de către pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, faţă de lipsa procedurii prealabile, menţionată la dosar - vol I - în cuprinsul întâmpinării;

- a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii acţiunii justificată pe o presupusă tardivitate a formulării plângerii prealabile invocată de către pârâtul Guvernul României, menţionată la dosar - vol I - în cuprinsul întâmpinării;

- a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii acţiunii justificată pe o presupusă tardivitate a formulării acţiunii invocată de către pârâtul Guvernul României, menţionată la dosar - vol I - în cuprinsul întâmpinării;

- a respins ca nefondată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată la 10 martie 2020 de către pârâta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa;

- a admis acţiunea precizată având ca obiect anulare act administrativ, formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa;

- a dispus anularea parţială a anexei nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, respectiv a rubricii MF 64118, Baraj Siriu, com Siriu, jud Buzău, Cod Clasificare 8.18.03, pagina 164, numai în ceea ce priveste suprafaţa de 3989 mp, suprafaţă înscrisă în CF x Siriu şi deţinută de reclamanţi în baza actului nr. 1532/13.06.2007, înscrisă în CF x Siriu, anexă pe care a desfiinţat-o în parte şi în aceste limite.

3. Cererile de recurs declarate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 35 din 24 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti şi Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa.

3.1. Pârâtul Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, iar în rejudecare să se dispună, după caz:

- admiterea excepţiei tardivităţii introducerii plângerii prealabile, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă;

- admiterea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă;

- respingerea acţiunii, pe fond, ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiilor invocate, instanţa de fond a apreciat în mod eronat că H.G. nr. 1705/2006 ar fi un act administrativ cu caracter normativ, în condiţiile în care această hotărâre de guvern identifică în mod concret imobilele care fac parte din domeniul public al statului, fără să conţină norme sau criterii pentru determinarea acestor imobile în mod abstract, care să fie aplicabile unui număr nedeterminat de asemenea bunuri.

În consecinţă, recurentul-pârât a apreciat că sentinţa recurată a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 108 alin. (4) din Constituţia România, ale art. 7 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, recurentul-pârât a susţinut că soluţia primei instanţe încalcă prevederile art. 5 din Legea nr. 18/1991, atât în forma avută la data adoptării H.G. nr. 1705/2006, cât şi în forma în vigoare în prezent, ale art. 3 din Legea nr. 107/1996, precum şi cele ale pct. I.3 din Lista regăsită în Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare atât la data emiterii actului administrativ contestat, cât şi la cea a emiterii titlului de proprietate privată invocată de intimaţii-reclamanţi.

3.2. Pârâtul Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi, în principal, casarea sentinţei atacate şi respingerea acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, iar în subsidiar, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în ipoteza reţinerii cauzei spre rejudecare, solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond, cu aplicarea şi interpretarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (2), ale art. 4, precum şi ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în mod nelegal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că verificarea legalităţii actului administrativ atacat trebuia să se facă în raport de prevederile legale avute în vedere la întocmirea valabilă a acestuia, în speţă Legea nr. 554/2004 şi Legea nr. 213/1998, astfel cum acestea se aflau în vigoare la data emiterii H.G. nr. 1705/2006.

Totodată, instanţa de fond trebuia să analizeze temeinicia şi legalitatea cererii de chemare în judecată în raport de dispoziţiile art. 35 alin. (5) indice 1 din Legea nr. 107/1996 şi art. III alin. (1) lit. b) din Legea nr. 169/1997.

Nu în ultimul rând, recurentul-pârât a apreciat că judecătorul fondului a încălcat prevederile art. 22 alin. (2) şi (4) din C. proc. civ., întrucât ar fi trebuit să exercite rolul activ în aflarea adevărului şi să pună în discuţia părţilor necesitatea efectuării unei expertize de specialitate pentru identificarea, poziţionarea şi măsurarea terenului, precum şi să ceară explicaţii suplimentare cu privire la situaţia reală a acestuia.

3.3. Pârâta Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

Recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că, în raport de prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi de data la care intimaţii-reclamanţi au luat la cunoştinţă de actul administrativ contestat, în cauză se impunea a fi admise excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile şi excepţia tardivităţii formulării acţiunii.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, recurentul-pârât a susţinut că, în raport de dispoziţiile art. 36 din C. proc. civ. şi de faptul că nu este emitentul actului administrativ contestat în cauză, în mod greşit a respins instanţa de fond această excepţie.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, recurentul-pârât a arătat că sentinţa atacată a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) şi (3) indice 1, precum şi ale art. 35 alin. (5) indice 1 din Legea nr. 107/1996, ale cap. I pct. 3 şi 18 din Anexa la Legea nr. 213/1998, ale art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, precum şi ale art. III - alin. (1) lit. b) din Legea nr. 169/1997.

Nu în ultimul rând, recurentul-pârât a apreciat că judecătorul fondului a încălcat prevederile art. 22 alin. (2) şi (4) din C. proc. civ., întrucât ar fi trebuit să exercite rolul activ în aflarea adevărului şi să pună în discuţia părţilor necesitatea efectuării unei expertize de specialitate topo-cadastru pentru identificarea în mod cert a terenului în litigiu, precum şi să ceară explicaţii suplimentare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 08 iunie 2021, intimaţii-reclamanţi A. şi B. au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate şi menţinerea, ca temeinică şi legală, a sentinţei atacate, reiterând, în esenţă, apărările formulate în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâţii Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti şi Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa sunt fondate, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Critica recurentei-pârâte Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa privind soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, este nefondată.

Astfel, în raport de obiectul concret al cauzei, care vizează un imobil - teren, despre care recurenta-pârâtă susţine că se află în administrarea sa, conform prevederilor H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, Anexa nr. 12, pentru o bună administrare a justiţiei şi pentru opozabilitatea hotărârii ce urmează a fi pronunţată în speţă, inclusiv faţă de Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, în calitatea sa de administrator al acestui teren, precum şi în raport de dispoziţiile art. 36 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în mod corect instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa.

Având în vedere similitudinea celorlalte critici de nelegalitate formulate de pârâţi, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată.

Acţiunea în contencios administrativ dedusă judecăţii vizează anularea parţială a anexei nr. 12 a Hotărârii de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, respectiv rubrica M.F.64118, Baraj Siriu, comuna Siriu, judeţul Buzău, în ceea ce priveşte suprafaţa de 3989 m.p.

Instanţa de fond a respins excepţiile inadmisibilităţii acţiunii, invocate de pârâţi în raport de lipsa procedurii prealabile, de tardivitatea formulării acesteia şi de tardivitatea formulării cererii de chemare în judecată, reţinând că Anexa nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006 are natura juridică a unui act administrativ cu caracter normativ şi, în consecinţă, înlăturând toate apărările formulate de pârâţi vis-a-vis de justificarea excepţiilor invocate, fundamentate pe calificarea actului contestat ca şi act administrativ individual.

Înalta Curte nu împărtăşeşte opinia instanţei de fond, potrivit căreia, Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului este un act administrativ normativ.

În acest sens, în doctrina de drept administrativ şi în jurisprudenţă s-a reţinut constant că actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes, faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Înalta Curte reţine că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conţin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi şi a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.

Aşadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept.

Prin raportare la conţinutul actului administrativ a cărui anulare se solicită şi la sfera subiecţilor de drept care intră sub incidenţa acestuia, având în vedere caracterul determinat, iar nu abstract şi general al reglementărilor acestuia, prima instanţă a reţinut în mod greşit că Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului reprezintă un act administrativ normativ, iar nu unilateral cu caracter individual, cum susţin pârâţii.

De altfel, în sensul că hotărârile Guvernului de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public sunt acte administrative cu caracter individual, Înalta Curte s-a pronunţat în mod constant, spre exemplu, prin deciziile nr. 2459 din 12 mai 2010, nr. 5702 din 29 noiembrie 2011, nr. 669 din 20 februarie 2018 sau decizia nr. 3443 din 10 iulie 2020.

În acest context, Înalta Curte reţine şi că în speţă nu operează principiul disponibilităţii consacrat de art. 9 din C. proc. civ., în condiţiile în care natura juridică a actului atacat reprezintă tocmai una din problemele de drept ce trebuie dezlegate în cauză.

Totodată, instanţa de control judiciar are în vedere că soluţia Judecătoriei Pătârlagele de admitere a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a aceluiaşi act normativ, invocată în dosarul x/2017, întrucât acesta ar avea natura juridică a unui act administrativ cu caracter normativ, nu este definitivă, astfel că în acest litigiu nu s-ar putea opune deja, ca efect al autorităţii de lucru judecat o hotărâre nedefinitivă, care, fiind dată într-un litigiu încă pendinte, este susceptibilă a fi desfiinţată în căile de atac, o astfel de hotărâre neputând împiedica instanţa din al doilea litigiu de a decide potrivit propriei sale convingeri, pe baza probelor din dosar şi a dispoziţiilor legale incidente.

Prin urmare, având în vedere natura juridică a actului atacat, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, prin respingerea excepţiilor inadmisibilităţii, invocate de pârâţi, motivat de caracterul normativ al actului administrativ contestat în cauză, motiv pentru care, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, aceasta urmând să procedeze la soluţionarea excepţiilor inadmisibilităţii, invocate de pârâţi, prin raportare la caracterul de act administrativ cu caracter individual al Hotărârii de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

În raport cu această soluţie, nu se mai impune analizarea celorlalte critici aduse de recurenţi sentinţei de fond, care privesc fondul cauzei, instanţa de rejudecare urmând să cerceteze toate argumentele şi apărările formulate de părţile raportului juridic, atât prin cererea de chemare în judecată, prin întâmpinările formulate, cât şi prin cererile de recurs, în eventualitatea în care se va trece de excepţiile inadmisibilităţii invocate de pârâţi.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa în parte sentinţa recurată şi va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, menţinând soluţia instanţei cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâţii Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti şi Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa împotriva sentinţei civile nr. 35 din 24 februarie 2021 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Menţine soluţia instanţei cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 iunie 2022.