Suspendibility of salary order denying doctor's allowance for equivalency-based pedagogy grades: unmet well-justified case condition under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 22 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele;

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea introdusă în data de 14 decembrie 2021 şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu Ministerul Educaţiei, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, art. 28 din Legea dialogului social nr. 62/2011, art. 194 coroborate cu cele ale art. 148 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., au solicitat suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educaţiei nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariate specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 411 din data de 22 decembrie 2021, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, reprezentat legal prin ministru, domnul D. şi a dispus suspendarea executarea art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea Ordinului.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 411 din data de 22 decembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei.

În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-reclamanţi au arătat că instanţa de fond a interpretat greşit normele de drept material reprezentate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind pretinsa întrunire cumulativă a celor două condiţii statuate imperativ de legiuitor pentru admiterea cererii de suspendare a actului normativ, pentru următoarele considerente:

În prezenta cauză nu ne aflăm în faţa unui act administrativ cu caracter individual, ci în faţa unui act administrativ cu caracter general ce vizează situaţia cadrelor didactice care au dobândit gradul didactic I prin echivalarea cu titlul ştiinţific de doctor, anterior datei de 01.07.2017.

Prin Decizia nr. 685 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 26 februarie 2020, Curtea Constituţională a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. În paragraful 16 din această decizie. Curtea Constituţională a reţinut că indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor reprezintă un drept salarial suplimentar, care nu aparţine sferei drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Prin urmare, acordarea acestui drept depinde în exclusivitate de opţiunea legiuitorului. Mai mult, având în vedere că acest drept se acordă din fonduri publice, legiuitorul, raportându-se la resursele financiare disponibile, stabileşte condiţiile de acordare a indemnizaţiei pentru titlul ştiinţific de doctor, iar atunci când aceleaşi temeiuri o impun, poate dispune suspendarea dreptului sau chiar încetarea acordării acestuia.

Mai mult, potrivit considerentelor reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 52/2020, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanţa de trimitere cât şi ICCJ au stabilit în mod unitar ca prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplica şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi băneşti în considerarea titlului respectiv.

În ceea ce priveşte condiţia cazului justificat, recurentul-pârât arată că potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazul bine justificat este definit de legiuitor ca fiind constituit din acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt în măsură să produc instanţei o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ atacat.

Or, această condiţie nu a fost îndeplinită în speţă, neexistând împrejurări legate de starea de fapt sau de drept care să producă instanţei o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative atacate.

Astfel, examinând aparenţa de legalitate a actului administrativ atacat, având în vedere înscrisurile de la dosar coroborat cu susţinerile reclamantului, solicită să se constate că nu există indicii temeinice de natură să pună sub semnul întrebării prezumţia de legalitate a acestuia, nefiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Ordinul a cărui suspendare se cere a fost emis pe baza art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice care statuează că:

"Personalul didactic de predare care solicită şi obţine gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învăţământul preuniversitar, cu modificările şi completările ulterioare, nu primeşte indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I".

Prevederile ordinului a cărui suspendare s-a solicitat în faţa instanţei de fond nu derogă de la prevederile actului normativ de forţă juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul şi în vederea executării în concret a legii, respectându-se în acest sens prevederile art. 81 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Ordinul nr. 3993/2021 respectă dispoziţiile general obligatorii privind sfera reglementării în sensul impus de art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, în sensul că se limitează strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora a fost emis şi nu conţine soluţii care contravin prevederilor acestora.

În acest context, apreciază că nu a fost îndeplinită condiţia cazului bine justificat neexistând împrejurări de fapt şi de drept de natură a da naştere unui dubiu cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat în faţa instanţei de fond.

Referitor la condiţia pagubei iminente, recurentul-pârât arată că suspendarea executării este o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire ar produce un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.

Or, prin punerea în aplicare a Ordinului ministrului educaţiei se elimină un dublu beneficiu acordat pentru acelaşi drept. Astfel reclamantul, ca urmare a obţinerii titlului de doctor, va primi drepturile salariale corespunzătoare gradului didactic I, obţinute prin echivalare şi nu prin procedura prevăzută la art. 242 şi următoarele din Legea educaţiei naţionale.

Aşa fiind, în mod greşit instanţa de fond a constatat că această condiţie este îndeplinită, având în vedere că reclamanţii nu au făcut dovada concretă a pagubei iminente suferite de membrii săi de sindicat prin pierderea unei componente a salariului lunar.

Deşi este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare s-a cerut reclamanţii suferă o pierdere patrimonială, condiţia pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat.

Faţă de aceste motive, recurentul-pârât apreciază că cele două condiţii trebuie întrunite în mod cumulativ, astfel că, neîndeplinirea condiţiei privind paguba iminentă conduce la imposibilitatea admiterii cererii de suspendare şi, în consecinţă, consideră că instanţa de fond, în mod nelegal a admis cererea de suspendare a executării actului administrativ.

4. Apărările formulate în cauză.

În cauză nu s-a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 28 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 22 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursul, pentru următoarele considerente:

Intimaţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021 până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii privind anularea acestui ordin.

Prima instanţă a admis cererea dedusă judecăţii şi a dispus suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021 până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii privind anularea actului, reţinând în esenţă întrunirea condiţiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ şi anume, faptul că asupra actului administrativ planează o îndoială evidentă asupra prezumţiei de legalitate a acestuia, precum şi afectarea obligaţiilor familiale de întreţinere prin diminuarea salariului.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Sub acest aspect se invocă interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În cauza de faţă acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este greşită.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" şi care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

În cazul de faţă, cercetând "aparenţa de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod greşit a reţinut prima instanţă că motivele invocate în susţinerea existenţei cazului bine justificat de intimatul-reclamant sunt întemeiate.

În mod greşit a reţinut prima instanţă că argumentul în temeiul căruia s-ar putea considera a fi îndeplinită condiţia cazului bine justificat este reliefat de înscrisurile depuse de reclamant prin care se atestă obţinerea gradului ştiinţific de doctor, respectiv, a gradului didactic I prin echivalare şi astfel poate beneficia de plata indemnizaţiei pentru titlul de doctor.

Înalta Curte constată că Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, a fost emis în temeiul prevederilor art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 şi ale art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învăţământ", precum şi ale art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, în baza prevederilor art. 14 alin. (3) şi ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) şi ale art. 4 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, având în vedere Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021, s-a stabilit că majorările/creşterile salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 şi art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "reglementări specifice personalului didactic din învăţământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică la salariul de bază deţinut/aflat în plată.

Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.(3) Prevederile alin. (1) şi (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021.

Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, personalul didactic de predare care solicită şi obţine gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învăţământul preuniversitar, cu modificările şi completările ulterioare, nu primeşte indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I.

În cazul în speţă, Înalta Curte reţine că ordinul contestat, a fost dat în aplicarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, aspect expus în preambulul actului administrativ cu caracter normativ.

Or, criticile formulate de intimaţii-reclamanţi vizează aspecte ce ţin de fondul cauzei, relativ la temporalitate, aplicare, procedura de dobândire a gradului profesional, respectiv titlului de doctor, elemente ce sunt de natură a determina administrarea unor probatorii specifice.

Dreptului de opţiune la care face referire teza a II-a a articolului precizat, este subsumat premisei, respectiv voinţei legiuitorului expusă în teza I a aceluiaşi articol, conform căreia nu se mai permite cumulul indemnizaţiei de doctorat cu drepturile aferente gradului didactic obţinut exclusiv ca efect al echivalării aceluiaşi doctorat, iar această opţiune reprezintă noutatea legislativă introdusă prin Legea nr. 153/2017 şi presupune, prin ipoteză, coexistenţa alternativelor (titlul de doctor şi sporul aferent pe de o parte şi, pe de altă parte, obţinerea gradului didactic I prin echivalare cu indemnizaţia aferentă).

În acest context, Înalta Curte constată că prevederile art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993/2021 a căror suspendare se solicită sunt reiterări a textului art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, iar analizarea amănunţită a acestor consemnări ţin de fondul cauzei deduse judecăţii.

Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de intimatul-reclamant în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Referitor la cea de-a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanţei de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de intimatul-reclamant, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur şi previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerinţele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanţa de contencios administrativ dacă una dintre condiţii nu este îndeplinită.

În cazul de faţă, întrucât Înalta Curte a concluzionat că nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinţei pagubei iminente, având în vedere că şi în ipoteza în care s-ar reţine că executarea actului administrativ este de natură să producă intimatului-reclamant un prejudiciu viitor sigur şi previzibil prin diminuarea salariului ce urmează a fi încasat, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu şi în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal".

De asemenea, Înalta Curte constată că în cazul intimaţilor-reclamanţi nu se produce o pagubă iminentă şi imposibil de recuperat, chiar dacă aceştia suportă un anumit prejudiciu prin diminuarea drepturilor salariale până la soluţionarea pe fond a cererii de anulare a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea recurată şi rejudecând, va respinge cererea de suspendare a executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021 formulată de formulată de reclamanţii B., A. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 411 din 22 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge cererea de suspendare a executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021 formulată de reclamanţii B., A. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iunie 2022.