Teachers' bid to suspend salary-order changes rejected as suspension standard unmet.

Şedinţa publică din data de 22 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele;

1. Cricumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Ministrul Educaţiei, au solicitat anularea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, suspendarea executării dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului şi obligarea pârâtului la suportarea cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin încheierea din data de 09 decembrie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul 3993 din 16 iunie 2021 a ME formulată de reclamanţii C., D., E., B., A..

3. Cererea de recurs.

Împotriva încheierii din data de 09 decembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii C., D., E., B., A..

Prin cererea de recurs formulată, recurenţii-reclamanţi au arătat că în cauza de faţă este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., respectiv faptul că soluţia primei instanţe de respingere a cererii de suspendare a actului administrativ atacat este rezultatul aplicării greşite a dispoziţiilor art. 14, 15 şi 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004 (sub aspectul cazului temeinic justificat), art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea 554/2004 (sub aspectul pagubei iminente).

În considerentele încheierii atacate, cu privire la condiţia cazului temeinic justificat instanţa de fond a reţinut următoarele:

"mai întâi instanţa arată că, deşi prevederile atacate afectează un drept salarial obţinut anterior, aspectele de neconstituţionalitate ale legii (art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/20171) nu pot fi examinate în cadrul cazului bine justificat".

Se reţine de asemenea faptul că aplicarea iniţială a dispoziţiilor legale până la emiterea ordinului, în sensul în care drepturile salariate vizate de acest ordin nu s-au aplicat personalului didactic care le-a obţinut înainte de data de 1.07.2017 nu este în măsură să conducă la acea îndoială asupra legalităţii ordinului, întrucât practica administrativă vizând interpretarea legii nu semnifică şi o îndoială vădită asupra legalităţii ordinului.

Statuările instanţei de fond contravin prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 care definesc cazul temeinic justificat ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În ceea ce priveşte chestiunea aplicării retroactive a legii, contrar celor reţinute de instanţa de fond, aceste aspecte trebuiau valorificate în cauză ca elemente ce conturează cazul temeinic justificat.

Pe de altă parte, contrar celor reţinute de prima instanţă, faptul că prevederile Legii 153/2017 au fost aplicate timp de aproape 4 ani în sens contrar celor dispuse prin Ordinul 3993/2021 reprezintă o împrejurare de fapt care, coroborată cu problematica efectului retroactiv, conturează aparenţa de nelegalitate a ordinului atacat. Legea nu limitează noţiunea de "împrejurare legată de starea de fapt" şi nici nu exclude practica administrativă de la încadrarea în această noţiune şi de la posibilitatea ca ea să contureze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii unui act administrativ.

Cu privire la condiţia pagubei iminente, instanţa de fond a reţinut că aceasta "nu a fost dovedită în prezenta cauză, deoarece, deşi reclamanţii pierd ca urmare a acestui ordin un beneficiu salarial, prejudiciul material, viitor şi previzibil la care se referă art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea 554/2004 nu a fost analizat de reclamanţi în raport cu impactul produs asupra veniturilor financiare şi familiale, în sensul să producă o perturbare ca urmare a punerii în executare a acestui act".

Statuările instanţei de fond contravin dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 care definesc paguba iminentă ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Practic, instanţa de fond, prin motivarea soluţiei de respingere a cererii de suspendare, adaugă la lege o condiţie neprevăzută nicăieri în textul citat, anume ca paguba alegată să producă o perturbare asupra situaţiei financiare/familiale a reclamanţilor.

Sub acest aspect, recurenţii-reclamanţi solicită să se aibă în vedere faptul că acest prejudiciu se produce lunar până la o eventuală suspendare/anulare a actului, deci cuantumul pagubei este într-o continuă creştere pe măsură ce efectele actului administrativ atacat se produc.

Din această perspectivă soluţia pronunţată de prima instanţă face un imens deserviciu reclamanţilor care sunt puşi în situaţia de a suporta diminuarea salarială până la pronunţarea unei soluţii de către Curtea Constituţională asupra excepţiei de neconstituţionalitate (procedură a cărei durată extrem de lungă este notorie) şi, ulterior până la soluţionarea definitivă a acţiunii în contencios administrativ ce face obiectul prezentului dosar.

Pentru aceste considerente, recurenţii-reclamanţi solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în recurs.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Educaţiei a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în vreunul dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. şi în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-pârât Ministrul Educaţiei a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 28 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 22 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra cererii de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care au solicitat au solicitat anularea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, suspendarea executării dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului şi obligarea pârâtului la suportarea cheltuielilor de judecată.

Prima instanţă a respins cererea de suspendare a executării dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 emis de Ministrul Educaţiei formulată de reclamanţii C., D., E., B., A., reţinând în esenţă că reclamanţii nu au demonstrat existenţa cazului bine justificat aşa cum este definit în Legea nr. 554/2004, respectiv împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrative, iar simpla suspiciune cu privire la nelegalitatea actului nu conduce la îndeplinirea condiţiei privind existenţa cazului bine justificat. Pe de altă parte, paguba iminentă nu a fost dovedită în prezenta cauză, deoarece, deşi reclamanţii pierd ca urmare a acestui ordin un beneficiu salarial, prejudiciul material, viitor şi previzibil la care se referă art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, acest beneficiu nu a fost analizat de reclamanţi în raport cu impactul produs asupra veniturilor financiare şi familiale, în sensul să producă o perturbare ca urmare a punerii în executare a acestui act.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs se faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Sub acest aspect se invocă interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" şi care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

În cazul de faţă, cercetând "aparenţa de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că motivele invocate în susţinerea existenţei cazului bine justificat de recurenţii-reclamanţi nu sunt întemeiate.

Astfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că aplicarea iniţială a dispoziţiilor legale până la emiterea acestui ordin în sensul în care drepturile salariale vizate de acest ordin nu s-au aplicat personalului didactic care le-au obţinut înainte de data de 01.07.2017, nu este în măsură să conducă la acea îndoială asupra legalităţii ordinului întrucât practica administrativă vizând interpretarea legii nu semnifică şi o îndoială vădită asupra legalităţii ordinului.

Înalta Curte constată că Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, a fost emis în temeiul prevederilor art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 şi ale art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învăţământ", precum şi ale art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, în baza prevederilor art. 14 alin. (3) şi ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) şi ale art. 4 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, având în vedere Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021, s-a stabilit că majorările/creşterile salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 şi art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "reglementări specifice personalului didactic din învăţământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică la salariul de bază deţinut/aflat în plată.

Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.(3) Prevederile alin. (1) şi (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021.

Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, personalul didactic de predare care solicită şi obţine gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învăţământul preuniversitar, cu modificările şi completările ulterioare, nu primeşte indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I.

În cazul în speţă, Înalta Curte reţine că ordinul contestat, a fost dat în aplicarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, aspect expus în preambulul actului administrativ cu caracter normativ.

Or, criticile formulate de recurenţii-reclamanţi vizează aspecte ce ţin de fondul cauzei, relativ la temporalitate, aplicare, procedura de dobândire a gradului profesional, respectiv titlului de doctor, elemente ce sunt de natură a determina administrarea unor probatorii specifice.

Dreptului de opţiune la care face referire teza a II-a a articolului precizat, este subsumat premisei, respectiv voinţei legiuitorului expusă în teza I a aceluiaşi articol, conform căreia nu se mai permite cumulul indemnizaţiei de doctorat cu drepturile aferente gradului didactic obţinut exclusiv ca efect al echivalării aceluiaşi doctorat, iar această opţiune reprezintă noutatea legislativă introdusă prin Legea nr. 153/2017 şi presupune, prin ipoteză, coexistenţa alternativelor (titlul de doctor şi sporul aferent pe de o parte şi, pe de altă parte, obţinerea gradului didactic I prin echivalare cu indemnizaţia aferentă).

În acest context, Înalta Curte constată că prevederile art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993/2021 a căror suspendare se solicită sunt reiterări a textului art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, iar analizarea amănunţită a acestor consemnări ţin de fondul cauzei deduse judecăţii.

Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de recurenţii-reclamanţi în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Referitor la cea de-a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanţei de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de intimatul-reclamant, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur şi previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerinţele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanţa de contencios administrativ dacă una dintre condiţii nu este îndeplinită.

În cazul de faţă, întrucât Înalta Curte a concluzionat că nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinţei pagubei iminente, având în vedere că şi în ipoteza în care s-ar reţine că executarea actului administrativ este de natură să producă recurenţilor-reclamanţi un prejudiciu viitor sigur şi previzibil prin diminuarea salariului ce urmează a fi încasat, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu şi în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal".

De asemenea, Înalta Curte constată că în cazul recurenţilor-reclamanţi nu se produce o pagubă iminentă şi imposibil de recuperat, chiar dacă aceştia suportă un anumit prejudiciu prin diminuarea drepturilor salariale până la soluţionarea pe fond a cererii de anulare a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi B., C., A., E. şi D. împotriva încheierii de şedinţă din 9 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iunie 2022.