Inadmissibility of administrative challenge due to late preliminary complaint: statutory deadline triggers and evidentiary value of postal receipts

Şedinţa publică din data de 22 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1 Prin acţiunea civilă înregistrată pe rolul Tribunalului Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 01.08.2019 sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naţionale - Statul major al Apărării - Unitatea Militară 02515D, a solicitat anularea avizului nefavorabil nr. DT/7546 emis prin adresa din 07.11.2018 comunicată la data de 13.11.2018, precum şi anularea adresei nr. x/05.02.2019, prin care i s-a respins plângerea prealabilă formulată în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi obligarea pârâtului la emiterea avizului favorabil pentru PUZ aferent terenului în suprafaţă de 12.500 mp, situat în intravilanul comunei Limanu, satul 2 Mai, parcela A 386, loturile x, 59, 60, 61, 75, 79, 81, 82, 172 şi 173, CF nr. x, judeţul Constanţa, în vederea realizării obiectivului de investiţii "Reglementări şi lotizare teren intravilan pentru destinaţii turistice şi rezidenţiale".

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 1058 din 03.12.2019 pronunţată de Tribunalul Gorj, competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naţionale - Statul major al Apărării - Unitatea Militară 02515 "D", a fost declinată în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, fiind format pe rolul acesteia dosarul nr. x/2019.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 72 din data de 25 mai 2020, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naţionale - Statul major al Apărării - Unitatea Militară 02515D, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate în punctul I.2. anterior a declarat recurs reclamantul A., prin care, clamând incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., a solicitat casarea în tot a hotărârii recurate şi trimiterea cauzei, spre rejudecarea fondului, la Curtea de Apel Craiova.

În susţinerea căii de atac, recurentul a învederat, în esenţă, că hotărârea conţine o motivare care este străină de natura pricinii, întrucât a avut la bază o eroare a instanţei sau o neobservare, cu atenţie, a conţinutului afirmaţiilor reclamantului din cuprinsul cererii de chemare în judecată, dar şi din cel al plângerii prealabile. Din această perspectivă, a susţinut recurentul că data afirmată de acesta ca fiind cea a comunicării avizului nefavorabil a fost cea de 13.11.2018, instanţa reţinând nejustificat faptul că acesta ar fi indicat drept moment al comunicării, data de 07.11.2018.

A învederat recurentul că hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 193 C. proc. civ., în contextul în care a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, iar prin adresa nr. x din 30.01.2019, emisă de pârâtul MAPN (prin care acesta a soluţionat plângerea prealabilă), nu s-a reţinut aspectul tardivităţii formulării plângerii prealabile (prin evocarea unei astfel de excepţii), ci plângerea prealabilă a fost soluţionată pe fond de autoritatea intimată - pârâtă. În acest context, în opinia recurentului, demersul primei instanţe de a admite excepţia inadmisibilităţii cererii sale de chemare în judecată, ce, de altfel, a fost invocată de intimat prin completarea la întâmpinarea formulată în cauză, reprezintă o soluţie nelegală, menţionând recurentul că aspectul, de altfel nereal, al tardivităţii plângerii prealabile nu mai poate fi invocat în faţa instanţei de judecată prin înscrisul constând în sus indicata completare, cu atât mai mult cu cât, prin maniera în care autoritatea emitentă a soluţionat plângerea prealabilă, a fost acceptată formularea în termen a acesteia.

A mai arătat recurentul că, din înscrisurile ataşate notelor scrise asupra excepţiilor invocate de către pârât prin completarea la întâmpinare, rezultă că recipisa poştală de confirmare de primire face, conform prevederilor legale, deplina dovadă a conţinutului comunicării prin borderou, menţiunea "A. - plângere prealabilă" către Ministerul Apărării Naţionale, fiind edificatoare în acest sens.

De asemenea, a subliniat recurentul că termenul de 30 de zile de formulare a plângerii prealabile a fost respectat, în contextul în care avizul (actul administrativ atacat) a fost comunicat la data de 13.11.2018, iar plângerea prealabilă a fost formulată la data de 12.12.2018.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale - Statul Major al Apărării, Unitatea Militară 02515D a solicitat, respingerea recursului promovat de reclamantul A., ca nefondat, şi menţinerea, drept temeinică şi legală, a hotărârii instanţei de fond.

A învederat intimatul, în esenţă, că în cauză nu este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., întrucât, din parcurgerea conţinutului hotărârii recurate, rezultă că nu există vreo contradicţie între considerente şi dispozitiv şi nici între diversele considerente ale hotărârii (în sensul că din unele ar rezulta netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată), sentinţa primei instanţe fiind motivată.

De asemenea, a învederat intimatul ca fiind corecte reţinerile instanţei de fond, privind incidenţa excepţiei inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, în contextul în care prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 impun o astfel de procedură prealabilă. A arătat că împotriva avizului nefavorabil nr. DT/7546 din data de 07.11.2018 recurentul, nemulţumit fiind de răspunsul primit, a formulat o plângerea prealabilă (nedatată şi neînregistrată la sediul acestuia), dar care a ajuns la sediul Statului Major al Apărării la data de 19.12.2018, fiind înregistrată sub numărul DT-9073. Prin urmare, între data comunicării avizului nefavorabil şi data solicitării revocării acestuia prin plângere prealabilă, au trecut mai mult de 30 zile. În opinia intimatului, raţionamentul primei instanţe, privind incapacitatea borderoului depus de recurentul-reclamant de a face dovada îndeplinirii, în termen, a procedurii prealabile, întrucât nu demonstrează care este documentul ce a fost înaintat în data de 12.12.2018 de către apărătorul reclamantei către autoritatea publică pârâtă, este unul corect.

A subliniat intimatul că excepţia lipsei procedurii prealabile efectuate în termen este o excepţie absolută, pentru că norma care o reglementează este imperativă, soluţia respingerii cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă reprezentând o corectă aplicare a prevederilor art. 193 C. proc. civ., ce dispun că în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condiţiile stabilite de lege. În acest context, a apreciat intimatul că nu poate fi reţinută incidenţa motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., întrucât examinarea criticilor din cererea de recurs nu a relevat că instanţa de fond, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, ar fi încălcat sau aplicat greşit vreo normă de drept material.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare depus în dosarul cauzei, reiterând, în esenţă, aspectele evocate în memoriul de recurs, recurentul - reclamant A. a solicitat cenzurarea în totalitate a apărărilor formulate de intimat, cu consecinţa admiterii căii de atac promovate.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 24 septembrie 2020 s-a fixat termen de judecată la data de 22 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, de întâmpinarea depusă în cauză şi de normele incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. şi continuat de moştenitorul B. este fondat, pentru următoarele considerente:

1. Referitor la criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curtea observă că recurentul - reclamant A. înţelege să invoce teza a III-a a unui astfel de motiv de casare, mai precis ipotezei unei motivări străine de natura cauzei. Contrar susţinerilor recurentului - reclamant, instanţa de control judiciar apreciază că nu se poate reţine incidenţa, în prezenta cauză, a unui astfel de motiv de recurs, în contextul în care elementul determinant în analiza incidenţei unei astfel de teze a III-a a cazului de casare în discuţie, este cel al naturii cauzei. Or, din această perspectivă, Înalta Curte reţine că aspectele invocate de instanţa de fond în justificarea soluţiei de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de chemare în judecată, pentru lipsa procedurii prealabile, au legătură cu natura juridică a unui astfel de fine de neprimire soluţionat de prima instanţa. Aspectul reţinerii unor date incorecte din perspectiva începerii curgerii termenului de formulare a plângerii prealabile, sau cel privind aptitudinea probatorie recunoscută de lege recipisei poştale, reprezintă elemente ce privesc modul în care prima instanţa a aplicat prevederile art. 193 C. proc. civ., raportate la cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi la art. 183 C. proc. civ., urmând a fi analizate ca atare, fără a se regăsi vreo motivare străină de natura cauzei în considerentele reţinute de instanţa de fond.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reţinută incidenţa prevederilor de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sens în care consideră nefondat un astfel de motiv de casare invocat de recurent.

2. Pe de altă parte, instanţa de control judiciar apreciază drept fondate criticile prin care recurentul susţine teza unei nelegale aplicări a prevederilor art. 193 C. proc. civ., pe care, deşi recurentul le-a subsumat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa, nefiind ţinută de încadrarea dată de parte, le va aprecia ca intrând în sfera de aplicare a cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât este invocată o eronată aplicare a unor norme de drept procesual.

Din această perspectivă, Înalta Curte observă că prin sentinţa nr. 72 din data de 25 mai 2020, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în contencios administrativ promovată de reclamant, prin reţinerea unui fine de neprimire a acesteia, generat de dispoziţiile art. 193 C. proc. civ., ce prevăd caracterul inadmisibil al unei acţiuni a cărei introducere este condiţionată de îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Pentru a dispune o astfel de soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că deşi reclamantul a ataşat cererii sale de chemare în judecată atât dovada formulării unei plângeri prealabile, cât şi Adresa x din 30 ianuarie 2019 emisă de intimatul - pârât (înregistrată de reprezentanţii recurentului sub nr. x/05.02.2019) prin care plângerea a fost respinsă de Ministerul Apărării Naţionale - Statul Major al Apărării, este tardiv formulată plângerea prealabilă, motiv pentru care acţiunea este inadmisibilă.

Examinând, însă, actele dosarului, Înalta Curte observă, dintr-o primă perspectivă, că aspectul tardivităţii depunerii plângerii prealabile nu a fost invocat de către autoritatea emitentă în cadrul procedurii administrative de soluţionare a acesteia, Ministerul Apărării Naţionale - Statul Major al Apărării analizând pe fond plângerea prealabilă, după cum corect afirmă recurentul. Astfel, procedura prealabilă nu a fost finalizată prin emiterea unui răspuns care să constate stingerea dreptului material la formularea plângerii, urmare intervenirii prescripţiei dreptului, prin epuizarea termenului reglementat de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. O astfel de procedură a fost îndeplinită/finalizată prin emiterea adresei x din 30 ianuarie 2019, drept răspuns la plângerea prealabilă a recurentului. Prin intermediul acesteia, cererea de retractare a avizului nefavorabil nr. DT/7546 (emis prin adresa din 07.11.2018) a fost soluţionată din perspectiva aspectelor de fond, în sensul respingerii, intimatul învederând că îşi menţine avizul nefavorabil întrucât edificarea construcţiilor în proximitatea obiectivului militar va conduce la limitarea sau chiar imposibilitatea îndeplinirii misiunilor unităţii dislocate în cazarma din U.A.T. Limanu.

Totodată, Înalta Curte observă că aspectul inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, grefat pe neîndeplinirea procedurii prealabile, drept efect al tardivităţii plângerii prealabile, nu a fost invocat de intimatul - pârât Ministerul Apărării Naţionale - Statul major al Apărării - Unitatea Militară 02515D nici prin întâmpinarea depusă în etapa procesuală a fondului. Primul act în cuprinsul căruia este invocată excepţia de inadmisibilitate a acţiunii, este reprezentat de înscrisul depus de intimatul - pârât la data de 02.12.2019, după expirarea termenului de formulare a întâmpinării (ce a început să curgă la data de 23.09.2019 - conform dovezii de comunicare a acţiunii de la dosarul Tribunalului Gorj - şi s-a împlinit, în condiţiile art. 181 alin. (2) C. proc. civ., la data de 21.10.2019), înscris intitulat de intimat drept "completare la întâmpinare".

Or, conform alin. (1) al art. 193 C. proc. civ., inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată poate fi dispusă doar dacă procedura prealabilă nu a fost îndeplinită, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi text normativ invocarea neîndeplinirii procedurii prealabile poate fi realizată doar de pârât, prin întâmpinare, sub sancţiunea decăderii.

Astfel, în materia particulară a excepţiei inadmisibilităţii reglementată de art. 193 C. proc. civ., în mod derogatoriu faţă de regula generală prevăzută de art. 247 C. proc. civ., invocarea excepţiei nu poate fi realizată decât prin actul de procedură reprezentat de întâmpinare, ce trebuie, însă, depusă, potrivit art. 201 alin. (1) C. proc. civ., în termenul de 25 de zile de la comunicarea cererii de chemare în judecată. În acest context, înscrisului intitulat de intimat drept "completare la întâmpinare", indiferent de titulatura dată de parte, nu îi poate fi recunoscut caracterul de întâmpinare, în sensul art. 205, coroborat cu art. 208 alin. (2) C. proc. civ., acesta având, cel mult, natura juridică a unor note scrise.

În contextul descris anterior, întrucât plângerea prealabilă formulată de reclamant a fost soluţionată în procedura administrativă fără a fi reţinută tardivitatea acesteia, iar prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul nu a invocat o astfel de excepţie, sunt fondate susţinerile recurentului privind eronata aplicare a prevederilor art. 193 C. proc. civ. de către prima instanţă.

De asemenea, chiar dacă s-ar trece peste aceste aspecte, Înalta Curte reţine ca fiind întemeiate şi susţinerile recurentului privind formularea în termen a plângerii prealabile. Din această perspectivă instanţa de control judiciar observă că prin înscrisul intitulat "completare la întâmpinare", intimatul - pârât recunoaşte expres că Avizul nefavorabil nr. DT/7546 a fost comunicat recurentului la data de 13.11.2018, instanţa de fond reţinând astfel, în mod eronat drept dată de începere a termenului de formulare a plângerii prealabile data de 07.11.2018, ce este, în fapt doar data emiterii actului administrativ, iar nu cea a comunicării acestuia. Singurul aspect contestat de intimatul - pârât este cel al datei depunerii plângerii prealabile, apreciată de intimat ca fiind cea de 19.12.2018.

Instanţa de control judiciar apreciază, însă, că data de 19.12.2018 reprezintă data de înregistrare alocată de Statul Major al Apărării, ce nu poate fi apreciată drept dată de depunere a cererii, câtă vreme recurentul - reclamant a invocat şi probat o comunicare prin poştă a plângerii prealabile.

Din această perspectivă, Înalta Curte nu împărtăşeşte opinia exprimată de prima instanţă, potrivit căreia înscrisurile depuse la dosar nu îndeplinesc rigorile legale spre a fi apreciate mijloace de probă apte a dovedi derularea unei proceduri de comunicare prin poştă. Instanţa observă că, în materia procedurii de depunere a plângerii prealabile, Legea nr. 554/2004 nu cuprinde reglementări specifice, context în care, în virtutea dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din sus indicatul text normativ, unei astfel de proceduri îi sunt aplicabile prevederile 183 C. proc. civ.. Conform alin. (1) şi (3) al unui astfel de text normativ:

"(1) Actul de procedură depus înăuntrul termenului prevăzut de lege prin scrisoare recomandată la oficiul poştal sau depus la un serviciu de curierat rapid ori la un serviciu specializat de comunicare este socotit a fi făcut în termen.

(3) În cazurile prevăzute la alin. (1) şi (2), recipisa oficiului poştal, precum şi înregistrarea ori atestarea făcută, după caz, de serviciul de curierat rapid, de serviciul specializat de comunicare, de unitatea militară sau de administraţia locului de deţinere, pe actul depus, servesc ca dovadă a datei depunerii actului de către partea interesată."

Astfel, prevederile art. 183 C. proc. civ. stabilesc expres capacitatea recipisei poştale de a face dovada unei comunicări prin poştă a cererii petentului, relevante din această perspectivă fiind şi prevederile art. 2 pct. 18 din O.U.G. nr. 13/2013 privind serviciile poştale, care arată că serviciul de trimitere recomandată este un serviciu poştal ale cărui particularităţi constau în oferirea unei garanţii forfetare împotriva riscurilor de pierdere, furt, distrugere totală sau parţială ori deteriorare a trimiterii poştale înregistrate şi în eliberarea, la cerere, ulterior depunerii, respectiv livrării trimiterii poştale, a unei dovezi privind depunerea trimiterii poştale sau livrarea la destinatar, fără a fi confirmată în scris de către acesta.

Instanţa de control judiciar observă că la dosarul Curţii de Apel Craiova există recipisa x, iar la fila x borderoul pentru obiectele de corespondenţă cu indicaţia "Recomandat", în cuprinsul căruia este menţionată şi scrisoarea x. De asemenea, din cuprinsul recipisei poştale, rezultă, pe de o parte, că scrisoarea recomandată (despre care, pe recipisă, se menţionează că a conţinut plângerea prealabilă a recurentului) a fost depusă la oficiul la data de 12.12.2018 (aspect ce rezultă şi din ştampila aplicată de oficiului poştal pe borderoul de la fila x). Pe de altă parte, din cuprinsul aceleiaşi recipise rezultă că scrisoarea recomandată a fost primită de intimat la data de 17.12.2018, iar acesta nu a susţinut că ar mai fi primit, de la reclamant, şi o altă comunicare, ci doar că plângerea prealabilă a fost înregistrată la Statul Major al Apărării pe data de 19.12.2018.

Totodată, Înalta Curte observă că prevederile art. 183 alin. (1) C. proc. civ. nu impun depunerea, de către părţi, a actelor de procedură prin scrisoare recomandată cu conţinut declarat, ci doar prin scrisoare recomandată, cele două tipuri de servicii poştale fiind reglementate diferit prin O.U.G. nr. 13/2013 (în pct. 18, respectiv pct. 19 din art. 2 al unui astfel de act normativ.). Or, în acest context, argumentul primei instanţe, potrivit căruia borderou aflat la fila x nu face dovada împlinirii în termen a procedurii prealabile, întrucât nu demonstrează ce document a fost înaintat în data de 12.12.2018 de către apărătorul reclamantului către autoritatea publică pârâtă, reprezintă o interpretare a prevederilor art. 183 alin. (1) C. proc. civ. ce nu corespunde conţinutului normativ al acestuia şi care îndepărtează norma de la finalitatea pentru care aceasta a fost reglementată.

Astfel, instanţa de control judiciar apreciază că instanţa de fond a interpretat eronat prevederile art. 183 alin. (1) C. proc. civ. şi nu a realizat o verificare concretă a manierei de comunicare a plângerii prealabile către intimat, nesocotind, astfel, dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora:

"Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale".

În condiţiile în care documentele existente la dosarul de fond dovedesc aspectul depunerii plângerii prealabile la data de 12.12.2018, prin scrisoare recomandată, Înalta Curte apreciază că recurentul - reclamant a formulat o astfel de plângere cu respectarea termenului legal reglementat de art. 7 alin. (1) prima teză din Legea nr. 554/2004, ce, potrivit art. 181 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. şi în raport de data comunicării actului administrativ (confirmată şi de intimatul - pârât), s-a împlinit la data de 14.12.2018. În atare condiţii, nu poate fi reţinută incidenţa excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile.

Pentru aceste considerente, apreciind că instanţa de fond a aplicat şi interpretat greşit dispoziţiile art. 193 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., Înalta Curte reţine incidenţa cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ., motiv pentru care se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, soluţie de natură a nu priva părţile de un grad de jurisdicţie.

Justificarea acestei soluţii rezidă şi în împrejurarea că prima instanţă, întemeindu-şi întregul său raţionament pe aprecierea eronată că cererea de chemare în judecată este inadmisibilă, a lăsat neanalizate celelalte motive ale acţiunii deduse judecăţii, fapt ce determină casarea sentinţei pronunţate în aceste condiţii şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, care urmează să o analizeze pe fond.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantul A. şi continuat de moştenitorul B. împotriva sentinţei civile nr. 72 din data de 25 mai 2020 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. şi continuat de moştenitorul B. împotriva sentinţei civile nr. 72 din data de 25 mai 2020 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iunie 2022.