Appeal deadline reinstated; laboratory head's incompatibility finding quashed as statutory prohibition not applicable to administrator role.

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/16.03.2017.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3733 din 16 octombrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ PENTRU INTEGRITATE, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ.

Preliminar, a formulat cerere de repunere în termenul de recurs, arătând că a intrat în posesia sentinţei recurate la data de 28.12.2018, când s-a prezentat la instanţă pentru a solicita informaţii legate de stadiul redactării hotărârii judecătoreşti. Acest lucru este dovedit prin cererea de eliberare a unei copii a sentinţei civile nr. 3733 din 16.10.2017.

Sentinţa civilă nr. 3733 din 16.10.2017 a fost comunicată în mod eronat la vechiul sediu al avocatului situat în Bucureşti, str. x sectorul 4 Bucureşti la data de 22.11.2017, deşi, anterior redactării şi comunicării acesteia, a depus la instanţă o adresă prin care a informat instanţa cu privire la faptul că noul sediu al avocatului este situat în str. x sectorul 3 Bucureşti.

Şi ulterior acestei notificări a mai făcut o adresă către instanţa de judecată la data de 05.02.2018 prin care a solicitat urgentarea motivării şi redactării hotărârii, arătând în mod expres şi noul sediu la care a solicitat comunicarea ei.

În susţinerea recursului, privitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a respins susţinerile sale în care a arătat că funcţia de administrator într-o societate comercială reglementată de Legea 31/1990 nu poate fi asimilată cu aceea de manager.

Recurenta a arătat că perioada pentru care a fost făcută evaluarea privind existenţa unei situaţii de incompatibilitate a fost 25.05.2007 - 23.12.2014.

În cadrul acestei perioade 25.05.2007 - 23.12.2014 pentru care s-a făcut evaluarea art. 178 alin. (1) la care trimite art. 185 alin. (15) pentru stabilirea situaţiilor de incompatibilitate a şefului de secţiei nu avea lit. g).

Litera g) de la art. 178 alin. (1) a fost introdusă 2 ani mai târziu, respectiv în anul 2016 prin O.U.G. nr. 79/2016 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii.

Pe cale de consecinţă, pe perioada în care a fost făcută evaluarea de către ANI nu exista un text de lege care în mod expres să stabilească incompatibilitatea între calitatea de şef de laborator şi calitatea de administrator al unei societăţi comerciale reglementate de Legea 31/1990 aşa cum în mod greşit pretinde ANI. Aşa cum a arătat, această incompatibilitate a fost introdusă ulterior perioadei auditate, respectiv în anul 2016 prin O.U.G. nr. 79/2016.

În mod evident instanţa de judecată s-a substituit legiuitorului şi, pentru perioada evaluată 25.05.2007 - 23.12.2014, a adăugat la lege introducând o situaţie de incompatibilitate nouă, neprevăzută de textul de lege în vigoare, respectiv aceea de a avea funcţia de administrator într-o societate reglementată de Legea 31/1990.

Recurenta a solicitat ca în măsura în care nu se va aprecia ca fiind o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti demersul instanţei de fond de a adăuga la cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege a unui nou caz ce urma să fie introdus abia peste 2 ani de legiuitor, să se aibă în vedere incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv aplicarea greşită a normelor de drept material.

A mai susţinut recurenta că instanţa de fond a interpretat greşit normele textului legal care impuneau o cerinţă pentru ca situaţia de incompatibilitate să existe, respectiv cerinţa de constatare şi de probare de către ANI a faptului exercitării efective a unei funcţii incompatibile pe perioada în care se exercită şi funcţia de şef de laborator respectiv şef de secţie. Şi din acest punct de vedere, a apreciat că instanţa de fond a încălcat în principal dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 depăşind atribuţiile puterii judecătoreşti prin modificare textului legii folosind în loc de sintagma "exercitare" pe aceea de "deţinere", şi, în subsidiar, dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 prin interpretarea greşită a normelor dreptului material.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus concluzii scrise, prin care a invocat excepţia tardivităţii cererii de repunere în termenul de exercitare a recursului, solicitând respingerea recursului ca tardiv formulat; pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Preliminar, în ceea ce priveşte cererea de repunere în termenul de exercitare a recursului formulată de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că aceasta este întemeiată, urmând a o admite.

Sentinţa civilă nr. 3733 din 16.10.2017 a fost comunicată în mod eronat la vechiul sediu al avocatului situat în Bucureşti, str. x sectorul 4 Bucureşti la data de 22.11.2017, deşi, anterior redactării şi comunicării acesteia, a depus la instanţă o adresă prin care a informat instanţa cu privire la faptul că noul sediu al avocatului este situat în str. x sectorul 3 Bucureşti.

Reclamantei i s-a comunicat sentinţa recurată la data de 28.12.2018, când s-a prezentat la instanţă pentru a solicita informaţii legate de stadiul redactării hotărârii judecătoreşti, împrejurare dovedită prin cererea de eliberare a unei copii a sentinţei civile nr. 3733 din 16.10.2017.

Astfel, în raport de data comunicării sentinţei - 28.12.2018 şi data înregistrării recursului - 09.01.2019, cererea de recurs a fost formulată cu respectarea termenul legal de 15 zile.

Cum cererea de repunere în termen a fost solicitată în cadrul cererii de recurs, se constată că aceasta a fost formulată cu respectarea dispoziţiilor art. 186 alin. (2) C. proc. civ.

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat motivat de următoarele considerente.

Primul motiv de recurs invocat este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora "instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti".

Prin această sintagmă se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat, decât cea judecătorească.

Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuţii constituţionale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorităţi statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separaţiei puterilor în stat. Instanţa săvârşeşte un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplineşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfinţeşte, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.

Analizând conţinutul sentinţei recurate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanţa de fond a examinat cauza şi s-a pronunţat în conformitate cu normele legale incidente speţei, fără a depăşi limitele şi atribuţiile conferite de acestea. Faptul că instanţa a analizat actul administrativ atacat prin raportare la norme legale, analizând şi interpretând, totodată, textele legale aplicabile în materie, nu poate fi interpretată ca o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat o hotărâre în limitele atribuţiilor puterii judecătoreşti, motivul de recurs invocat fiind nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia, casarea unei hotărârii se poate cere când "aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", Înalta Curte reţine că acesta este fondat, având în vedere următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare nr. x/16.03.2017, Agenţia Naţională de Integritate a constatat că reclamanta A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, încălcând interdicţia impusă prin art. 178 alin. (1) lit. c) respectiv art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, întrucât, în perioada 25.05.2007 - 23.12.2014, a exercitat atât funcţia de Şef Laborator Analize Medicale din cadrul Spitalului Municipal de Urgenţă Caransebeş, cât şi funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L.

Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate de reclamant, Înalta Curte va avea în vedere că, potrivit art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006:

"(1) Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (...) c) exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate.".

Totodată, potrivit art. 185 alin. (15) din acelaşi act normativ:

"(15) Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. b), c) şi d) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice."

Având în vedere aceste dispoziţii legale, precum şi motivele de recurs formulate de reclamanta A., Înalta Curte constată că problema litigioasă în speţă o reprezintă stabilirea naturii juridice şi a gradului de similitudine dintre funcţiile de "administrator" şi "manager".

Din această perspectivă, Înalta Curte constată lipsa unei identităţi conceptuale şi atribuţionale între noţiunile de "administrator" şi "manager", întrucât, în opinia Înaltei Curţi, nu orice activitate de conducere şi administrare din sectorul privat se subsumează unei activităţi sau funcţii de manager.

Pornind de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că dispoziţiile art. 37 alin. (1) şi (2) din acest act normativ stabilesc următoarele:

"(1) În limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni. (2) Dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, şi devine obligatoriu pentru actele normative din aceeaşi materie."

Rezultă, aşadar, că o noţiune nu poate avea înţelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiaşi act normativ, ci trebuie înţeleasă, atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiţii, iar în cazul în care legea nu conţine vreo definiţie, atunci înţelesul noţiunii trebuie să fie acelaşi, oriunde ar fi cuprinsă această noţiune în cadrul respectivei legi.

În materia incompatibilităţilor, normele legale sunt de strictă interpretare, reţinându-se că Legea nr. 95/2006, care stabileşte expres incompatibilităţile pentru funcţia de şef de laborator, operează cu noţiunea de "manager", dispunând prin dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c), raportat la art. 185 alin. (15) din acest act normativ, că funcţia de şef de laborator este incompatibilă cu exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager.

Pe de altă parte, Legea nr. 31/1990 privind societăţile comerciale nu foloseşte termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societăţii comerciale. Potrivit legislaţiei naţionale, societăţile comerciale şi celelalte entităţi private sunt conduse de administratori sau directori, în funcţie de sistemul de conducere ales de către aceste entităţi.

Mai mult, Legea nr. 161/2003 menţionează distinct funcţia de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că, atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcţie publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor, etc.

În cazul de faţă, dacă legiuitorul ar fi intenţionat să excludă posibilitatea unui şef de laborator medical de a deţine simultan funcţia de administrator al unei societăţii comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator, potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990, iar nu pe cel de manager.

Prin urmare, Înalta Curte va infirma concluzia instanţei de fond, reţinând că raportul de evaluare contestat este nelegal, deoarece în cauză lipseşte al doilea element a stării de incompatibilitate reţinută în sarcina reclamantei, având în vedere că funcţia de administrator la o societate comercială nu se suprapune funcţiei de manager şi nu poate fi inclusă în sintagma "oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager", prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006.

Înalta Curte reţine că, reglementând situaţii interdictive de drepturi, regimul incompatibilităţilor este de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extins, prin analogie, la funcţii sau calităţi pe care legiuitorul nu le-a prevăzut în cuprinsul textului de lege, oricât de similare ar putea fi considerate acestea, prin prisma atribuţiilor exercitate, cu funcţiile/calităţile supuse în mod expres acestui regim.

În al doilea rând, Înalta Curte apreciază că funcţia de şef de laborator nu poate fi considerată o funcţie de conducere cu atribuţii similare celei de administrator al societăţii comerciale.

Funcţia de administrator în cadrul unei societăţi comerciale presupune, conform art. 70 şi următoarele din Legea nr. 31/1990, efectuarea oricăror operaţiuni necesare îndeplinirii obiectului de activitate al societăţii, ceea ce presupune o libertate extinsă de decizie la nivelul tuturor aspectelor activităţii comerciale a persoanei juridice. Caracterul extins al acestor atribuţii conduce şi la reglementarea legislativă a unor cazuri distincte şi specifice de răspundere a administratorului pentru actele încheiate şi faptele săvârşite în această calitate (cu titlu exemplificativ, indicăm răspunderea administratorului faţă de asociaţii societăţii comerciale, conform art. 73 din Legea nr. 31/1990 sau răspunderea faţă de creditori, pentru debitele persoanei juridice pe care o administrează, conform Codului de procedură fiscală) .

Aşadar, sfera atribuţiilor legale exercitate de administratorul societăţii comerciale are un caracter diversificat şi mai vast, în raport de competenţele limitate sub aspect decizional, care revin şefului de laborator de analize medicale, subsumate doar îndeplinirii actului medical de specialitate.

Scopul incompatibilităţilor este asigurarea transparenţei şi obiectivităţii în exercitarea unei funcţii publice, precum şi evitarea concentrării de către una şi aceeaşi persoană a unor prerogative excesive, astfel încât stabilirea unei incompatibilităţi se justifică numai pe existenţa unui conflict real între cele două funcţii, care ar putea avea consecinţe negative asupra modului lor de exercitare. Or, în cauza de faţă, acest conflict nu a fost relevat, atât timp cât atribuţiile funcţiilor deţinute concomitent de recurenta-reclamantă sunt diferite, iar legea nu prevede în mod expres un caz de incompatibilitate între funcţia de şef de laborator şi cea de administrator al societăţii comerciale, astfel cum s-a arătat anterior.

În ceea ce priveşte modificarea legislativă operată prin dispoziţiile O.U.G. nr. 79/2016, Înalta Curte reţine că prima instanţă a reţinut în mod greşit că legiuitorul a urmărit doar să clarifice un caz de incompatibilitate preexistent. În realitate, prin dispoziţiile ordonanţei de urgenţă a guvernului a fost introdusă, printre altele, lit. g) a art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, prin care s-a reglementat un nou caz de incompatibilitate, vizând exercitarea concomitentă a funcţiei de manager persoană fizică (în cazul de faţă, conform art. 185 alin. (15), funcţia de laborator de analize medicale) şi a funcţiei de membru în organele de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Însă această modificare legislativă a survenit la data de 22.11.2016, ulterior perioadei pentru care s-a reţinut starea de incompatibilitate în sarcina reclamantei, astfel încât prevederile sale nu se aplică în speţa de faţă.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 3733 din 16 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi va anula Raportul de evaluare nr. x/16.03.2017 emis de pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite cererea de repunere în termenul de exercitare a recursului.

Respinge excepţia tardivităţii recursului.

Admite recursul formulat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 3733 din 16 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/16.03.2017 emis de pârâtă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 iunie 2021.