Agency's appeal upheld: wealth commission dismissal order quashed and remanded as actionable administrative act.

Şedinţa publică din data de 16 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi A., a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanţa nr. 6/13.04.2016 emisă de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, constituită în baza Legii nr. 115/1996, cu modificările şi completările ulterioare, privind averea pârâtului A..

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 871 din 23 septembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi A., ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a formulat recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti.

În ceea ce priveşte reţinerile instanţei de fond referitoare la cerinţa vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, recurenta-reclamantă a arătat că potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 poate avea calitate de subiect de drept procesual, atât o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ care îi este adresat în mod direct, cât şi o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ adresat unui terţ. Chiar dacă în textul legii contenciosului administrativ se regăsesc, ca excepţie, reglementări speciale pentru anumite persoane juridice subiecte de sezina (Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, etc.) acest lucru nu poate justifica reţinerea instanţei de fond în sensul că Agenţia Naţională de Integritate nu ar putea dobândi calitatea de subiect de sezină în contenciosul administrativ.

A mai susţinut că interpretarea instanţei de fond privind inadmisibilitatea acţiunii împotriva Ordonanţei de clasare este de natură să aducă atingere liberului acces la justiţie garantat de art. 21 din Constituţie oricărei persoane, inclusiv autorităţilor publice, aşa cum este Agenţia Naţională de Integritate, deoarece nu condiţionează admisibilitatea de termene şi condiţii, ci o absolutizează în sensul că, în mod necondiţionat, ultimul cuvânt al raportului de evaluare întocmit de Agenţie îl are Comisia de Cercetare a Averilor - organ administrativ.

În opinia sa, este greşită reţinerea instanţei de fond cu privire la lipsa vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. În acest sens, chiar dacă acţiunea împotriva Ordonanţei de clasare nu urmăreşte valorificarea unor drepturi subiective sau a unor interese personale directe, ea se bazează, în demersul său judiciar, pe protejarea unui interes public.

Este de reţinut şi faptul că după finalizarea raportului de evaluare de către Agenţia Naţională de Integritate şi sesizarea Comisiei de Cercetare a Averilor, legiuitorul a prevăzut expres participarea Agenţiei şi în procedurile administrative, desfăşurate în faţa Comisiei de Cercetare a Averilor, cât şi în faţa instanţei de contencios administrativ, indicând în acest sens prevederile art. 102 alin. (2) şi art. 16 din Legea nr. 115/1996.

Omisiunea din cuprinsul actului normativ cu privire la atacarea Ordonanţei de clasare a Comisiei de Cercetare a Averilor nu poate conduce la concluzia că, în această situaţie Agenţia Naţională de Integritate nu ar avea un interes legitim în formularea unei plângeri împotriva acestei Ordonanţe de clasare, în opinia sa, fiind îndeplinite condiţiile de exercitare a acţiunii civile prevăzute de art. 33 C. proc. civ.

Astfel, nu se poate ataca în contenciosul administrativ o hotărâre a unei instanţe judecătoreşti, întrucât aceasta este supusă căilor de atac potrivit procedurilor civile, însă este admisibilă atacarea în contenciosul administrativ a actelor cu caracter administrativ ale acestei autorităţi publice.

În concluzie, a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de Legea nr. 554/2004, că Ordonanţa pronunţată de Comisia de Cercetare a Averilor Bucureşti este un act administrativ fără să mai fie necesar ca vreo altă lege să facă trimitere la legea contenciosului administrativ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, A. şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, legal citaţi, nu au formulat întâmpinări la dosarul cauzei.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 5 mai 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă Agenţia Naţională de Integritate a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, în baza art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune în anulare îndreptată împotriva Ordonanţei nr. 6/13.04.2016 emisă de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, prin care s-a dispus clasarea sesizării, constatându-se că pe perioada exercitării funcţiei publice domnul A. nu a dobândit o avere care să depăşească veniturile realizate în mod legal, în baza art. 104 lit. b) din Legea nr. 115/1996.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă acţiunea reţinând, în esenţă, că Agenţia Naţională de Integritate nu este titulara unui drept subiectiv sau a unui interes legitim care să-i permită sesizarea instanţei de contencios administrativ cu o acţiune în anularea ordonanţei de clasare în condiţiile în care nu există dispoziţii speciale care să-i confere acest drept.

Reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare.

Astfel, actul juridic pe care Agenţia Naţională de Integritate l-a supus controlului instanţei de contencios administrativ este o ordonanţă de clasare, respectiv Ordonanţa nr. 6/13.04.2016 emisă de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere.

O primă chestiune juridică ce s-a impus a fi dezlegată de prima instanţă, reiterată în calea de atac a recursului, în temeiul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., a vizat admisibilitatea cererii în anularea ordonanţei arătate, raportat, primordial, la împrejurarea că Legea nr. 115/1996 nu prevede o cale de atac împotriva Ordonanţei de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor, dar şi faţă de calificarea şi determinarea naturii juridice a actului a cărui anulare s-a solicitat.

Contrar celor stabilite de prima instanţă şi în acord cu susţinerea recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar constată că în mod greşit a fost admisă excepţia de inadmisibilitate a acţiunii, întrucât inexistenţa în cuprinsul Legii nr. 115/1996 a unei prevederi exprese privind accesul la justiţie pentru contestarea ordonanţei de clasare nu poate avea drept efect inadmisibilitatea formulării unei acţiuni de tipul celei introdusă în cauză, de către Agenţia Naţională de Integritate. În acest sens s-a pronunţat în mod constant şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în jurisprudenţa dezvoltată în această materie până în prezent (a se vedea în acest sens, cu titlu de exemplu, Deciziile ICCJ - SCAF nr. 3988/25.10.2014, nr. 4141/2014, nr. 839/1.03.2018, nr. 3541/14.06.2020).

În speţă, Legea nr. 115/1996 este un act normativ ce reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în faţa Comisiei de cercetare a averilor, potrivit dispoziţiilor art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, şi o etapă judiciară, dată în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel şi supusă prevederilor art. 16 - 20 din aceeaşi lege.

Comisia de cercetare a averilor funcţionează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători şi un procuror, desemnaţi pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acţiunea de control odată sesizată de Agenţia Naţională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferenţe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) şi îşi desfăşoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102 - 103 din Legea nr. 115/1996.

În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componenţa Comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conţine unele elemente specifice activităţii jurisdicţionale, respectiv dreptul de apărare, citarea părţilor şi dreptul de a propune probe, nu imprimă activităţii de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicţii, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicţional ce întruneşte atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) şi e) din Legea nr. 554/2004.

Cu atât mai puţin activitatea Comisiei nu ar putea fi asimilată activităţii de judecată desfăşurate de instanţele judecătoreşti, conform dispoziţiilor art. 126 din Constituţia României şi Legii nr. 304/2004.

Prin urmare, Înalta Curte califică activitatea Comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcţie de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voinţă emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice.

În acest sens, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici:

"(1) Comisia de cercetare hotărăşte cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunţând o ordonanţă motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni."

Conform art. 104 alin. (2) din aceeaşi lege:

"Ordonanţa de clasare se comunică părţilor şi parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcţionează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori organelor fiscale".

Aşadar, dintre cele trei categorii de soluţii pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanţei competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanţei de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Agenţia Naţională de Integritate, autoritate administrativă autonomă înfiinţată cu scopul asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, are atribuţii de evaluare a declaraţiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 şi art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar "tăcerea" legii speciale atrage incidenţa normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, ce reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, potrivit cu care, Agenţia Naţională de Integritate, în calitate de subiect de drept public poate acţiona în contencios administrativ pentru protejarea interesului public, iar ordonanţa de clasare, ca act unilateral cu caracter individual, emis de o autoritate publică, respectiv de Comisia de verificare a averilor din cadrul Curţii de Apel Bucureşti, poate fi supusă verificării în ceea ce priveşte legalitatea şi temeinicia sa pe calea acţiunii în contencios administrativ.

Aşadar, contrar concluziei judecătorului fondului, faptul că Legea nr. 115/1996, lege specială, prevedea o cale de atac împotriva ordonanţei de clasare, iar această prevedere a fost abrogată expres prin Legea nr. 94/2008, fără a fi înlocuită cu alta care să corespundă imperativului asigurării constituţionalităţii reglementării, nu poate avea semnificaţia reţinută în sentinţa atacată, în sensul evidenţierii intenţiei legiuitorului ca actul comisiei să nu poată fi atacat de nicio persoană implicată în procedura de control a averilor.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) şi (2), coroborate cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 871 din 23 septembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 iunie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.