Incompatibility of local officials due to spousal commercial supply to public authority; application of Law 161/2003 Article 90 to informal transactions

Şedinţa publică din data de 8 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea depusă pe rolul acestei instanţe la data de 4 aprilie 2018, sub nr. de mai sus, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/15.03.2018, cu cheltuieli de judecată.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 282/2018 din data de 12 noiembrie 2018, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 282/2018 din data de 12 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Aşadar, în motivarea recursului recurentul formulează critici privind modalitatea de sesizare a pârâtei Agenţia Naţională de Integritate arătând că aceasta s-ar fi sesizat ca urmare a unei înştiinţări transmise de către o persoană care nu a fost identificată în raportul de evaluare, mai mult, sesizarea trebuia comunicată reclamantului.

Mai arată recurentului că i s-a încălcat dreptului la apărare prin aceea că nu i s-a oferit posibilitatea de a avea acces la dosarul administrativ şi au fost încălcate dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea 176/2010, întrucât nu a fost informat asupra împrejurării că se vor solicita şi prelucra de la terţi date cu caracter personal.

Pe fondul cauzei, recurentul a susţinut că între entităţile publice şi B. S.R.L. nu s-a încheiat niciun fel de contract, sumele fiind achitate pe baza unor facturi, fără a exista contract. Or, aplicabilitatea art. 90 impune încheierea unor contracte de către consilierul local cu entităţile de stat menţionate. Mai arată că în ipoteza în care se consideră că există un contract, aceasta nu este unul de furnizare, cum în mod greşit reţine instanţa de fond, eventualele contracte încheiate sunt simple contracte de vânzare cumpărare.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, precum şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În motivarea recursului întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 recurentul formulează critici privind modalitatea de sesizare a pârâtei Agenţia Naţională de Integritate.

În ceea ce priveşte aceste critici, Înalta Curte reţine că au fost îndeplinite condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 176/2010 raportat la O.G. nr. 27/2002, pârâta Agenţia Naţională de Integritate fiind sesizată în mod valabil.

Astfel, nu pot fi primite alegaţiile recurentului în sensul că "persoana fizică (care a transmis înştiinţarea către Agenţia Naţională de Integritate) nu a fost identificată în raportul de evaluare", din analiza înscrisurilor existente la dosar, rezultând cu puterea evidenţei că sesizarea înregistrată cu nr. x din 4 mai 2015 a fost formulată de către C., dosar fond.

Cum în mod corect a evidenţiat instanţa de fond, aspectul potrivit căruia în raport nu se arată numele persoanei care a făcut sesizarea şi nici data acesteia, este nerelevant, sesizarea existând în mod cert, fiind depusă la dosarul cauzei.

Totodată, Înalta Curte constată că în ceea ce priveşte criticile vizând încălcarea dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 176/2010 şi a art. 8 din O.G. nr. 27/2002, a criticilor suplimentare vizând concluzia instanţei referitoare la faptul că dreptul la apărare nu a fost încălcat din moment ce reclamantul nu a solicitat accesul la dosarul administrativ şi ulterior depunerii dosarului adminsitrativ în faţa instanţei nu şi-a modificat substanţial contestaţia, aspectul că raportul de evaluare este lovit de nulitate ca urmare a încălcării prevederilor art. 20 şi 13 din Legea nr. 176/2010, aceste dispoziţii coroborate cu cele din Legea nr. 677/2001, prevăzând obligaţia informării particularului, obţinerea de date personale putând fi realizată în procedura de evaluare doar ulterior informării persoanei vizate de evaluare şi invitării acesteia de a-şi prezenta punctul de vedere, aceste dispoziţii nu au fost invocate în mod expres în cadrul cererii de chemare în judecată.

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar nu poate proceda la analiza unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în faţa instanţei de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului cu respectarea condiţiilor şi termenelor prevăzute de C. proc. civ.. Atât timp cât reclamantul nu a îndeplinit rigorile procedurale ale învestirii instanţei de judecată cu o pretenţie distinctă de verificat în calea acţiunii judiciare, referitoare la legalitatea actului administrativ din perspectiva celor anterior enunţate, întrucât acestea nu au făcut obiectul analizei la fond, aceste critici de nelegalitate nu pot face nici obiectul cercetării în recurs.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nu se pot formula pretenţii noi.", iar potrivit art. 494 din acelaşi act normativ:

"Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune.".

Înalta Curte va avea în vedere şi dispoziţiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunţate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilităţii formulării unor pretenţii noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

Formularea unei astfel de cereri contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum şi principiului contradictorialităţii reglementat de art. 14 din acelaşi cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări şi a administra probe faţă de pretenţiile reclamantului.

Revenind la susţinerile recurentului vizând încălcarea dreptului la apărare prin aceea că nu i s-a oferit posibilitatea de a avea acces la dosarul administrativ, Înalta Curte arată că acestea nu sunt întemeiate.

Astfel, manifestarea dreptului la apărare al persoanei evaluate poate fi exercitată atât în faza administrativă a procedurii de evaluare, cât şi în faza contencioasă prin formularea contestaţiei împotriva raportului de evaluare şi supunerea acestuia raţionamentului instanţei de judecată, ceea ce, în speţă, s-a şi întâmplat.

Or, acest drept a fost respectat, reclamantului fiind informat cu privire la declanşarea procedurii de evaluare astfel cum rezultă din adresa şi dovada de comunicare aflate la dosar fond, solicitându-i-se un punct de vedere, pe care l-a şi formulat, acesta nesolicitând niciun moment pârâtei să îi confere acces la înscrisurile care au stat la baza emiterii actului atacat.

În acelaşi sens, nu pot fi primite alegaţiile recurentului în sensul că "accesul la dosarul administrativ este una dintre garanţiile dreptului la apărare şi trebuia conferit chiar şi în lipsa unei solicitări exprese în acest sens".

În ceea ce priveşte jurisprudenţa invocată, Înalta Curte arată că decizia nr. 2553/2018 pronunţată de Curtea de Apel Cluj vizează alte situaţii, şi, dincolo de acest aspect, se reţine că în sistemul de drept românesc, practica judiciară nu reprezintă izvor de drept.

Totodată, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiate şi criticile vizând nerespectarea dreptului la protecţia datelor cu caracter personal, reţinând că:

Dispoziţiile art. 13 prevăd că:

(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfăşoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută.

Art. 14. dispune în sensul că:

(1) Dacă din activitatea de evaluare rezultă că există diferenţe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată şi invitată potrivit alin. (1) poate să prezinte inspectorului de integritate date sau informaţii pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea şi invitarea se fac prin poştă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat şi are dreptul de a prezenta orice probe, date ori informaţii pe care le consideră necesare.

(5) Dacă persoana a cărei avere este evaluată este căsătorită ori dacă are copii în întreţinere, în sensul Codului familiei, evaluarea se va extinde şi asupra averii soţului/soţiei şi, după caz, asupra averii copiilor aflaţi în întreţinere.

Totodată, art. 15 prevede că:

(1) Pe parcursul desfăşurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum şi persoanelor fizice, documentele şi informaţiile necesare desfăşurării activităţii de evaluare, cu obligaţia păstrării confidenţialităţii.

În conformitate cu dispoziţiile art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 677/2001 "când prelucrarea este necesară în vederea aducerii la îndeplinire a unor măsuri de interes public sau care vizează exercitarea prerogativelor de autoritate publică cu care este învestit operatorul sau terţul căruia îi sunt dezvăluite datele".

Art. 14 prevede informarea persoanei în cauză şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, prin poştă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, iar art. 15 prevede faptul că, pe parcursul desfăşurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum şi persoanelor fizice, documentele şi informaţiile necesare desfăşurării activităţii de evaluare, cu obligaţia păstrării confidenţialităţii, aceştia având obligaţia de comunicare, la solicitarea motivată a inspectorului de integritate.

Regulamentul nr. 679/2016 defineşte la art. 4 pct. 1 datele cu caracter personal ca fiind "orice informaţii privind o persoană fizică identificată sau identificabilă", iar potrivit art. 6, "1) Prelucrarea este legală numai dacă şi în măsura în care se aplică cel puţin una dintre următoarele condiţii: (a) persoana vizată şi-a dat consimţământul pentru prelucrarea datelor sale cu caracter personal pentru unul sau mai multe scopuri specifice; (b) prelucrarea este necesară pentru executarea unui contract la care persoana vizată este parte sau pentru a face demersuri la cererea persoanei vizate înainte de încheierea unui contract; (c) prelucrarea este necesară în vederea îndeplinirii unei obligaţii legale care îi revine operatorului; (d) prelucrarea este necesară pentru a proteja interesele vitale ale persoanei vizate sau ale altei persoane fizice; (e) prelucrarea este necesară pentru îndeplinirea unei sarcini care serveşte unui interes public sau care rezultă din exercitarea autorităţii publice cu care este învestit operatorul".

Raportat la cele reţinute şi situaţia de fapt, susţine recurentul în mod nefondat că au fost încălcate dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea 176/2010, întrucât nu a fost informat doar asupra împrejurării că se vor solicita şi prelucra de la terţi date cu caracter personal.

Or, împărtăşind raţionamentul instanţei de fond, Înalta Curte arată că dintre înscrisurile care au stat la baza întocmirii raportului de evaluare, doar HCL Bogdan Vodă nr. 13/2012 şi copia certificată a extrasului de naştere conţin date personale referitoare la reclamant.

Însă, în ceea ce priveşte prelucrarea datelor în lipsa consimţământului reclamantului, faţă de dispoziţiile legale anterior citate, rezultă că în virtutea exercitării prerogativelor de autoritate publică cu care este învestită pârâta Agenţia Naţională de Integritate pentru îndeplinirea activităţii de evaluare, aceasta era îndriduită să solicite documentele anterior menţionate.

Totodată, este corectă aserţiunea instanţei de fond în sensul că, atât în ceea ce priveşte HCL Bogdan Vodă nr. 13/2012, cât şi calitatea reclamantului de consilier local, este evident caracterul public al acestora, aspect de natură să înlocuiască informarea la care se referă art. 12 din Legea nr. 677/2001.

În egală măsură, în ceea ce priveşte extrasul de naştere privind pe reclamant, instanţa de fond a reţinut că, în mod corect, dreptul pârâtei de a solicita această informaţie este prevăzut de art. 15 din Legea nr. 176/2010. Totodată, informaţia privind calitatea de soţie a reclamantului deţinută de numita D., reiese şi din declaraţia de avere a reclamantului . Or, potrivit art. 2 din Legea nr. 176/2010, declaraţiile de avere sunt transmise instituţiei pârâte, ceea ce înseamnă că aceasta are dreptul de a prelucra datele cu caracter personal pe care acestea le conţin, în lipsa informării beneficiarului.

Mai mult, recurentul reclamant nu a indicat informaţiile care nu sunt publice folosite la întocmirea raportului de evaluare a cărui anulare o solicită. Cu privire la aceste informaţii, trebuie avute în vedere art. 115 alin. (6) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 (aplicabilă în cauză, în prezent abrogată) care prevede că "Actele autorităţilor administraţiei publice locale se vor aduce la cunoştinţă publică prin grija secretarului unităţii administrativ-teritoriale", art. 12 alin. (6) din Legea nr. 176/2010, care prevede afişarea declaraţiilor de avere şi a declaraţiilor de interese, art. 4 din legea nr. 26/1990 privind registrul comerţului, care prevede că "Registrul comerţului este public", şi faptul că celelalte informaţii vizează activitatea de comerciant a reclamantului, şi nu datele personale ale acestuia, în sensul art. 4 pct. 1 din Regulamentul nr. 679/2016.

Totodată, încălcarea dreptului reclamantului cu privire la protecţia datelor cu caracter personal, nu conduce de plano la anularea actelor administrative atacate, legalitatea modalităţilor prin care au fost obţinute anumite informaţii necesare emiterii unui act administrativ nefăcând parte dintre condiţiile de validitate ale actelor atacate.

Acest aspect transpare şi din dispoziţiile art. 23. alin. (1) din Directiva nr. 95/46/CE, citate de către recurent, potrivit cărora sancţiunea impusă de dreptul unional pentru încălcarea prevederilor referitoare la prelucrarea datelor cu caracter personal constă în angajarea răspunderii delictuale a operatorului vinovat şi repararea prejudiciului produs, nicidecum în anularea actului.

Relativ la motivul de casare vizând aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte reţine că prezentul litigiu este generat de faptul că, în concepţia reclamantului între societatea "B." S.R.L. şi Comuna Bogdan Vodă, respectiv Şcoala Gimnazială Bogdan Vodă, nu s-au încheiat contracte de furnizare, ci contracte de vânzare, astfel că nu sunt incidente în speţă prevederile anterior menţionate.

Înalta Curte constată că soluţia curţii de apel este rezultatul interpretării sistematice a dispoziţiilor legii administraţiei publice locale şi al interpretării teleologice (scopul urmărit de legiuitor) a prevederilor art. 90 din Legea nr. 161/2003.

Astfel, se reţine că, prin raportul de evaluare nr. x/15.03.2018, încheiat de Inspecţia de Integritate din cadrul instituţiei pârâte, s-a constatat că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât în perioada deţinerii calităţii de consilier local în cadru Consiliului Local al comunei Bogdan Vodă, Judeţul Muramureş, S.C. B. S.R.L., societate în cadrul căreia numita D., soţia persoanei evaluate, deţine calitatea de asociat şi funcţia de administrator, în perioada 19.12.2012 - 07.06.2016, a emis facturi fiscale în baza cărora a furnizat produse în valoare de 11.637,65 RON, către Primăria comunei Bogdan Vodă, Judeţul Muramureş, respectiv Şcoala Gimnazială Bogdan Vodă.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 90 din Legea nr. 161/2003:

"consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de administrator membru al Consiliului de Administraţie sau senzor ori alte funcţii de conducere precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii de executare de lucrări de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte" iar potrivit alin. (2) din acelaşi articol "Prevederile aliniatul 1 se aplică şi în cazul în care funcţiile sau calităţile respectiv sunt deţinute de către soţul sau rudele de gradul unu al alesului local".

Având ca reper aceste dispoziţii legale, în contextul factual redat, Înalta Curte constată că alegaţiile recurentului-reclamant referitoare la faptul că activitatea comercială între cele două entităţi s-ar fi derulat în condiţii legale, între entităţile publice şi B. S.R.L. nu s-a încheiat niciun fel de contract, sumele fiind achitate pe baza unor facturi, fără a exista contract sau că "în ipoteza în care se consideră că există un contract încheiat între SC "B." S.R.L. şi Comuna Bogdan Vodă, respectiv Şcoala Gimnazială Bogdan Vodă, acest contract nu este unul de furnizare...", "… eventualele contracte fiind simple contracte de vânzare cumpărare", sunt lipsite de relevanţă juridică şi nu sunt de natură să înlăture starea de incompatibilitate prevăzută de dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003, textul legal enunţat neprevăzând niciuna din situaţiile de excepţie prezentate de acesta.

Susţinerile recurentului, în sensul că facturile fiscale nu au natura unor contracte de furnizare, nu sunt de natură a conduce la înlăturarea obligaţiei instituite în sarcina sa prin textul de lege menţionat, aceea de a nu furniza produse prin intermediul societăţii comerciale unde numita D., soţia persoanei evaluate, deţine calitatea de asociat şi funcţia de administrator, faţă de autoritatea administraţiei publice locale unde deţine funcţia de consilier local.

Emiterea unei facturi fiscale în sensul dispoziţiilor legale din Codul fiscal şi acceptarea la plată a acestora de către beneficiar presupune existenţa unui acord de voinţă al părţilor, respectiv încheierea unui contract între părţi.

Textul prevăzut de art. 90 din Legea nr. 161/2003 a fost aplicat ţinând seama de scopul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 176/2010, acela de asigurare a unui climat de integritate şi de transparenţă în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoanele care ocupă astfel de funcţii ori demnităţi să-şi exercite prerogativele doar în scopul pentru care le-au fost conferite, evitând deturnarea acestora printr-o conduită lipsită de orice fundament juridic şi străină de realizarea interesului public.

Or, susţinerile recurentului nu sunt de natură să conducă la concluzia că dispoziţiile legale privind incompatibilitatea, reţinute prin raportul de evaluare, au fost greşit interpretate şi aplicate.

Pentru aceste motive, faţă de motivele invocate prin cererea de recurs, se constată că toate criticile recurentului sunt nefondate, judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, în aplicarea cadrului normativ incident.

Referitor la notele scrise care fac referire la soluţia de clasare a lucrării nr. x/07.05.2015 şi în baza cărua a emis la data de 10 martie 2020 raportul de evaluare nr. 9664, depuse de către recurent ulterior declarării căii de atac a recursului, Înalta Curte, arată că soluţia de clasare a lucrării nr. x/07.05.2015 în baza căreia a fost emis raportul de evaluare contestat în cauză nu determină reformarea sentinţei recurate, fiind evidentă soluţia de clasarea a acesteia doar în ceea ce priveşte respectarea regimului juridic al conflictului de interese.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Prin urmare, nefiind identificate motive de casare a sentinţei potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat în condiţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 282/2018 din data de 12 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 iunie 2021.