Competence for disputes over execution of public service concession contracts: exclusive jurisdiction of civil tribunal under Art. 53(11) Law 101/2016 overrides general administrative litigation rules

Şedinţa publică din data de 8 iunie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 03 noiembrie 2020, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor ("ANSVSA") şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău ("DSVSA Buzău"), a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020 (16.12.2009-24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum şi dobânda legală aferentă, de la data scadenţei până la data plăţii efective, sumele ce urmează să fie actualizate cu rata inflaţiei, apreciind că există refuz nejustificat al celor două pârâte de a soluţiona favorabil cererea sa de plată.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 2149 din 1 aprilie 2021, Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 137 din 15 septembrie 2021, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Motivând soluţia astfel pronunţată, curtea de apel a reţinut că reclamanta se plânge împotriva refuzului instituţiei publice de a îndeplini o obligaţie prevăzută de legiuitor, respectiv de a plăti suma stabilită lunar, pentru fiecare contract încheiat, în favoarea beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative.

Prin urmare, a reţinut Curtea de Apel Ploieşti că, în speţă, competenţa materială de soluţionare a cauzei se determină în raport de norma cu caracter general în materia contenciosului administrativ înscrisă în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi de dispoziţiile art. 6 din Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004. Cum contractele de concesiune sunt încheiate de direcţiile judeţene, care achită şi sumele ce fac obiectul litigiului, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Tribunalului Buzău, prin secţia de contencios administrativ şi fiscal, instanţa competentă material şi teritorial, în raport de calitatea de autoritate publică local a pârâtei DSVSA Buzău.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 225 din 6 aprilie 2022, Tribunalul Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea acestui conflict.

În motivarea hotărârii, tribunalul a reţinut că reclamanta a investit instanţa cu o cerere prin care solicită obligarea pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor la plata sumei de 70.000 RON, în temeiul Legii nr. 236/2019. Astfel cum reiese din cuprinsul acţiunii, demersul judiciar a fost precedat de cererea reclamantei adresată ANSVSA şi de răspunsul primit de la această autoritate publică, răspuns materializat în adresa nr. x/09.10.2020, depus de reclamantă la dosar, care a fost apreciat de aceasta ca un refuz nejustificat.

Prin urmare, a considerat Tribunalul Buzău că, întrucât suma solicitată nu reprezintă taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, pentru a se avea în vedere criteriul valoric în stabilirea competenţei materiale, atunci trebuie avută în vedere calitatea pârâtei, iar aceasta este o autoritate publică centrală, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Ca atare, competenţa materială de soluţionare în primă instanţă revine curţii de apel în raza căreia reclamanta îşi are sediul, prin coroborare cu prevederile art. 10 alin. (3) din aceeaşi lege, respectiv Curţii de Apel Ploieşti.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând prezentul conflict negativ de competenţă, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal - complet specializat în cauze civile, pentru următoarele considerente:

Prin acţiunea care face obiectul prezentei cauze, reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificată prin art. IV din Legea nr. 236/2019, la plata drepturilor băneşti în sumă de 70.000 RON, reprezentând contravaloarea sumei de 10.000 lunar, calculată pentru perioada 16.12.2019 - 24.07.2020, care va fi actualizată cu rata inflaţiei, precum şi la plata dobânzii legale aferente.

Potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019: "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Înalta Curte reţine că pretenţiile reclamantei sunt generate de Acordul-cadru de servicii veterinare nr. 489/12.05.2017, încheiat cu pârâta DSVSA Buzău, având ca obiect achiziţia de servicii de supraveghere, prevenire, control şi eradicare a bolilor la animale şi a bolilor transmisibile de la animale la om, de protecţie a animalelor şi a mediului, de identificare şi înregistrare a animalelor şi a mişcării acestora. În baza acestui Acord-cadru, părţile au încheiat Contractul subsecvent de servicii nr. x/24.02.2020, prin care au fost stabilite, în concret, obligaţiile părţilor.

Contractele menţionate anterior au natură administrativă şi au fost încheiate în temeiul Legii nr. 98/2016. Acest act normativ nu reglementează competenţa instanţelor judecătoreşti de soluţionare a litigiilor având ca obiect executarea contractelor de achiziţie publică, contractelor de concesiune/contractelor de prestări servicii, această competenţă fiind consacrată legislativ prin Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.

Astfel, potrivit art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, forma în vigoare în perioada de referinţă, "Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul."

Aşadar, norma legală enunţată instituie o competenţă materială procesuală exclusivă, în favoarea secţiei civile a tribunalului şi, respectiv, o competenţă teritorială alternativă, în favoarea instanţei de la sediul autorităţii contractante sau de la sediul/domiciliul reclamantei.

Nu pot fi reţinute argumentele instanţelor în conflict în sensul că instanţa competentă se determină potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece acestea reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în speţă dreptul special fiind reprezentat de prevederile Legii nr. 101/2016, care se aplică cu prioritate, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, câtă vreme prezentul litigiu a fost generat de pretinsa neexecutare a unui contract de servicii publice încheiat în temeiul Legii nr. 98/2016.

Totodată, nu se poate susţine că prezentul litigiu vizează strict executarea unei obligaţii legale, iar nu a unei obligaţii contractuale. Finalitatea acţiunii o reprezintă stabilirea obligaţiei de plată a unei sume de bani în temeiul unor prevederi legale apărute în timpul derulării raporturilor contractuale dintre părţi. Împrejurarea că temeiul juridic al pretinsei obligaţii de plată îl constituie o prevedere legală nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părţi nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ încheiat în temeiul Legii nr. 98/2016, de vreme ce, atât temeiul juridic invocat în susţinerea acţiunii, cât şi legea în sine au ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularului contractului de servicii publice.

Înalta Curte mai reţine că refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar având natură administrativă, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, iar în urma admiterii cererii, instanţa de judecată nu ar putea obliga pârâtul autoritate publică la executarea obligaţiei contractuale, întrucât executarea obligaţiei (în cazul de faţă obligaţia de a achita o sumă de bani) nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative. În situaţia de faţă, raportul juridic dedus soluţionării nu îşi are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de autorităţile pârâte (neexistând un refuz al acesteia în sensul legii contenciosului administrativ), prin urmare nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, nefiind supus cenzurii instanţei de contencios administrativ un act emis sau încheiat de autoritatea publică, iar litigiul nu se referă la taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.

În concluzie, ambele instanţe implicate în conflict au apreciat eronat că instanţa de judecată competentă se determină potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004. Întrucât litigiul vizează executarea unui contract administrativ de servicii publice încheiat în temeiul Legii nr. 98/2016, competenţa de soluţionare a cauzei este determinată potrivit art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016.

În raport de aspectele evocate, Înalta Curte constată că autoritatea contractantă cu care reclamanta a semnat atât acordul-cadru, cât şi contractul subsecvent de servicii, este Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, iar atât reclamanta, cât şi autoritatea contractantă au sediul situat în municipiul Buzău, judeţul Buzău, astfel încât, în temeiul art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016, va stabili competenţa teritorială în favoarea Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal - complet specializat în cauze civile.

Înalta Curte mai reţine că, în speţă, conflictul negativ de competenţă a survenit între Tribunalul Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, care a pronunţat sentinţa de declinare a competenţei într-un complet specializat de contencios administrativ şi Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Completul specializat în cauze civile din cadrul secţiei a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Buzău (în favoarea căreia s-a stabilit, prin prezenta decizie, competenţa de soluţionare a cauzei) nu a pronunţat niciuna dintre hotărârile care au condus la conflictul de competenţă sesizat. Cu toate acestea, Înalta Curte reţine că, în pronunţarea regulatorului de competenţă, trebuie să stabilească instanţa de judecată competentă conform dispoziţiilor legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă soluţionare unei instanţe/complet specializat neimplicat în conflictul negativ sesizat.

În consecinţă, pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal - complet specializat în cauze civile.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pe pârâţii Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, în favoarea Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal - complet specializat în cauze civile.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 iunie 2022.