Challenging an obligatory fiscal measure via prealable complaint: direct admissibility limited to the Ministry's decision and necessity of joining the central issuer.

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 17 aprilie 2019, sub nr. x/2019, prin declinare de competenţă prin sentinţa civilă nr. 108/15.03.2019, pronunţată de Tribunalul Mehedinţi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Mehedinţi a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F. - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, revizuirea măsurilor dispuse la poziţia nr. 5 şi anularea dispoziţiei obligatorii nr. 2151/18.09.2018 a ANAF-DGRFP Craiova si a deciziei nr. 97/P/1 8J 2.1018 a Serviciului de soluţionare a plângerilor prealabile.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 499 din 24 septembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Romsilva - Direcţia Silvică Mehedinţi, în contradictoriu cu pârâta ANAF - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Mehedinţi, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurenta-reclamantă, reiterând, în esenţă, argumentele din cererea de chemare în judecată, arată că soluţia pronunţată de instanţa de fond se bazează pe o interpretare eronată a dispoziţiilor legale incidente.

Susţine în acest sens că Direcţia Silvică sau RNP Romsilva nu are niciun atribut în retrocedarea terenurilor cu vegetaţie forestieră, cu excepţia obligaţiei instituite de dispoziţiile art. 71 alin. (2) din H.G. nr. 890/2005, şi că nu este nici proprietarul de drept al terenurilor retrocedate abuziv, fiind astfel imposibil a efectua acte legale (cereri de chemare în judecată) pentru terenurile pe care Comisiile locale şi CJFF Mehedinţi le-a retrocedat.

Potrivit art. 71 alin. (2) din Regulament, deţinătorul actual al terenului forestier care face obiectul retrocedării pune la dispoziţie comisiilor locale sau judeţene, după caz, terenurile validate, în vederea punerii în posesie a persoanelor îndreptăţite, în termen de cel mult 30 de zile de la validarea cererilor de către comisia judeţeană.

Or, RNP Romsilva nu a făcut altceva decât să respecte prevederile art. 71 din H.G. nr. 890/2005, punând la dispoziţie Comisiilor Locale de Fond Funciar terenurile pentru care s-a reconstituit dreptul de proprietate.

În opinia recurentei-reclamante, măsura organului de control bazată pe o decizie a Curţii Constitutionale nu poate avea în vedere fapte sau acte juridice anterioare emiterii decizie invocate. În cauză, perioada verificată este 2015-2016, iar organul de control a avut în vedere o decizie din 2017, respectiv Decizia Curţii Constituţionale nr. 395/13.06.2017.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Mehedinţi a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Arată, în esenţă, că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 7 C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză, iar în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta este nefondat, întrucât instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte reţine că organul de control din cadrul Ministerului Finanţelor Publice - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de Inspecţie Fiscală - Serviciul de Inspecţie Economico-Financiară - Compartimentul Mehedinţi, în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 94/2011 şi H.G. nr. 101/2012, a procedat la efectuarea unei inspecţii economico-financiare la Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva - Direcţia Silvică Mehedinţi, având ca obiectiv verificarea "- fundamentării şi execuţiei bugetului de venituri şi cheltuieli; - respectării disciplinei bugetare, economico-financiare şi contabile; - respectării prevederilor legale cu privire la bunurile din domeniul public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ teritoriale, deţinute sub orice formă; - modul de fundametare şi justificare a sumelor acordate de la bugetul general consolidat, după caz".

Urmare a verificărilor efectuate, organul de control a întocmit raportul de inspecţie economico-financiară nr. x/18.09.2018 şi dispoziţia obligatorie nr. x/18.09.2018, act prin care au fost dispuse în sarcina operatorului economic un număr de 4 măsuri operative ce au fost duse la îndeplinire în timpul controlului, precum şi un număr de 5 măsuri cu termen de îndeplinire ulterior.

Împotriva măsurii nr. 5 dispusă în sarcina sa prin dispoziţia obligatorie nr. x/18.09.2018, Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Mehedinţi a formulat plângere prealabilă, care a fost respinsă, ca neîntemeiată, prin decizia nr. 97/P/18.12.2018, emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor.

Nemulţumită de această soluţie, Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Mehedinţi s-a adresat instanţei de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect anularea dispoziţiei obligatorii nr. 2152/18.09.2018 emisă de ANAF-DGRFP Craiova şi a deciziei nr. 97/P/18.12.2018 a Serviciului de soluţionare a plângerilor prealabile (din cadrul MFP), anexându-le cererii de chemare în judecată.

Curtea de Apel Bucureşti, învestită cu soluţionarea cauzei prin declinare de competenţă prin sentinţa civilă pronunţată de Tribunalul Mehedinţi, a respins acţiunea în anulare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Recurenta-reclamantă critică soluţia pronunţată de instanţa de fond, invocând motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 C. proc. civ.

De asemenea, în şedinţa publică de la termenul de judecată din 25 mai 2022, consilierul juridic al recurentei-reclamante a susţinut că, în opinia sa, se impune introducerea în cauză, în calitate de intimat, a Ministerului Finanţelor, ca reprezentant al Statului Român.

În acest context, Înalta Curte invocă din oficiu motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 Cod procedură.

Analizând soluţia pronunţată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată şi pretenţiile concrete deduse judecăţii, tinând cont de specificul contenciosului administrativ în limitele căruia se desfăşoară raporturile litigioase de faţă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a soluţionat cauza cu stabilirea greşită a cadrului procesual, fiind incident, astfel, motivul de recurs invocat din oficiu.

Potrivit art. 23 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare:

"(1) Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Soluţionarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii se face de către Ministerul Finanţelor Publice ..."

Dispoziţiile art. 45 din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare prevăd că "decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii".

Deci, conform art. 45 din H.G. nr. 101/2012 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ numai decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii, iar nu, în mod direct, acest act administrativ.

Observă Înalta Curte că instanţa iniţial învestită de reclamantă (Tribunalul Mehedinţi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), la pronunţarea soluţiei de admitere a excepţiei necompetenţei sale materiale şi de declinare a competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a avut în vedere rangul de organ central al emitentului deciziei atacate (decizia nr. 97/P/18.12.2018, emisă de Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice), reţinând că această decizie reprezintă actul administrativ ce se contestă, potrivit legii speciale.

Chiar şi instanţa învestită prin declinare de competenţă (Curtea de Apel Bucureşti) a reţinut, prin încheierea din 28 mai 2019, că este competentă material şi teritorial să soluţioneze cauza, în raport de raport de emitentul actului administrativ (Ministerul Finanţelor Publice) şi sediul acestuia (Bucureşti), având în vedere că actul administrativ cu care poate fi învestită instanţa este decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile, iar verificarea legalităţii dispoziţiei obligatorii se face ca urmare a verificării acesteia.

Prin urmare, în temeiul rolului activ consacrat prin art. 22 din C. proc. civ., judecătorul fondului era dator să ceară părţilor explicaţii în legătură cu necesitatea citării în cauză a Ministerului Finanţelor Publice, emitentul deciziei de soluţionare a plângerii prealabile nr. 97/P/18.12.2018, astfel încât să se stabilească în mod corect cadrul procesual, atât sub aspectul obiectului cererii, cât şi al părţilor, în scopul prevenirii oricărei greşeli şi pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.

În raport de aceste circumstanţe, pentru stabilirea cadrului procesual prin prisma obiectului acţiunii formulate şi a finalităţii urmărite de recurenta-reclamantă, în vederea pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale, cu respectarea tuturor principiilor de drept, Înalta Curte apreciază că se impune casasea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., aspect în raport de care nu se mai impune analizarea criticilor formulate de recurentă din perspectiva motivelor de casare reprezentate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 din C. proc. civ.

Cu ocazia rejudecării, prima instanţă urmează să stabilească cadrul procesual adecvat prin introducerea în cauză a Ministerului Finanţelor Publice, emitentul deciziei nr. 97/P/18.12.2018 privind soluţionarea plângerii prealabile formulate de Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Mehedinţi împotriva dispoziţiei obligatorii nr. 2152/18.09.2018 emise de ANAF-DGRFP Craiova.

De asemenea, va proceda la un examen efectiv al argumentelor prezentate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, prin raportare la apărările formulate de pârâtă şi la probatoriul administrat în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond necesare lămuririi situaţiei de fapt şi de drept.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatându-se incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va casa sentinţa atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Mehedinţi împotriva sentinţei civile nr. 499 din 24 septembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 iunie 2022.