Eligibility of merit scholarships under OPsDRU funding contracts and adequacy of administrative motivation for expense ineligibility

Şedinţa publică din data de 21 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.06.2016 sub nr. x/2016, reclamanta Academia de Studii Economice în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice (denumit în continuare OIPOSDRU MECS), a solicitat instanţei să dispună următoarele:

(I) anularea în parte a Deciziei nr. x/14.12.2015 privind soluţionarea contestaţiei depusă de Academia de Studii Economice din Bucureşti, înregistrată la Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice sub nr. x/15.10.2015, privind proiectul x, cod. SMIS 21303, în ceea ce priveşte cheltuielile aferente burselor de merit acordate în cuantum de 36.105,16 RON;

(II) anularea în parte a titlului de creanţă denumit "Procesul-Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă", încheiat la data de 04.12.2015 de către membrii echipei de verificare mandataţi în acest sens de Directorul Organismului Intermediar POSDRU MENCS, înregistrat la autoritatea emitentă sub nr. x/14.12.2015 şi comunicat şi înregistrat la Academia de Studii Economice sub nr. x din 21.12.2015, privind proiectul x cu titlul "Competente avansate - profesionale si de cercetare în managementul riscului internaţional", cod SMIS-21303, implementat de Academia de Studii Economice din Bucureşti, în ceea ce priveşte cheltuielile declarate neeligibile reprezentând bursele de merit acordate studenţilor, pana la concurenta sumei de 36.105,16 RON;

(III) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 5049 din 19 decembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Academia de Studii Economice, a anulat în parte Decizia nr. x/14.12.2015 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă din data de 04.12.2015, cu consecinţa constatării caracterului eligibil al sumei de 36.105,16 RON şi a obligat pârâta la plata cheltuielilor de judecată reprezentate de taxa judiciară de timbru în cuantum de 50 RON.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 5049 din 19 decembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pârâta Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei (fost Ministerul Educaţiei Naţionale) a declarat recurs, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Prima critică vizează faptul că, la pronunţarea sentinţei atacate, instanţa de fond nu ar fi procedat la o analiză efectivă a aspectelor cu implicaţii financiare ce au stat la baza stabilirii ca neeligibilă a sumei de 36.842,00 RON reprezentând contravaloare burse de merit (compusă din suma de 36.105,16 RON contribuţie FSE + BS la care se adaugă suma de 736,84 RON contribuţia beneficiarului de 2%), motive care erau inserate în cele doua acte administrative contestate prin acţiunea în contencios.

Susţine recurenta că faptul nemotivării se poate observa din parcurgerea considerentelor hotărârii, care reprezintă o reproducere a criticilor formulate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, lipsind raţionamentul pe care s-a fundamentat convingerea instanţei de fond şi au fost înlăturate apărările formulate de pârât.

În opinia titularei căii de atac, lipsa depunerii unei întâmpinării nu echivalează cu lipsa oricăror apărări şi care ar însemna, prin absurd, faptul că pârâta ar fi achiesat la pretenţiile reclamantei, mai ales în condiţiile în care, la emiterea unui titlul de creanţă şi/sau a unei decizii de soluţionare contestaţii, este necesară şi obligatorie prezentarea motivelor de fapt şi de drept care stau la baza emiterii lor.

Se mai arată că raporturile juridice între autorităţile publice finanţatoare, pe de o parte, şi beneficiarii finanţărilor, pe de alta parte, sunt sancţionate de acte juridice denumite "contracte de finanţare"; acestea stabilesc cadrul general şi specific de organizare a implementării, precum şi implementarea propriu-zisă a celor asumate în cererea de finanţare (parte integrantă a contractului de finanţare) depusă în prealabil spre analiză, evaluare şi punctare". Conform prevederilor art. 1 alin. (4) din contractul de finanţare, actualizat: "Beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă si se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract, cu instrucţiunile emise de AMPOSDRU/OIPOSDRU MECTS şi cu legislaţia comunitară şi naţională, iar conform prevederilor art. 4 din contractul de finanţare, cheltuielile angajate pe perioada de implementare a Proiectului sunt eligibile în condiţiile stabilite şi de "(...) de Ghidul Solicitantului(...)"

În opinia recurentei, nerespectarea acestor prevederi contractuale a generat apariţia unei situaţii de natura celor prevăzute la art. 11 din acelaşi contract/respectiv situaţie de neregulă care este definită ca fiind; " orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de acesta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţarea printr-o cheltuială necuvenită" fapt care nu a fost reţinut de prima instanţă.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Academia de Studii Economice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea soluţiei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

Susţine intimata că instanţa de fond ar fi analizat toate aspectele de fond şi de drept şi s-ar fi pronunţat în mod corect, reţinând în considerente, caracterul superfluu al celorlalte critici. Acest fapt nu ar echivala cu nemotivarea hotărârii ci conturează faptul că judecătorul a considerat suficiente şi pertinente, în soluţionarea cauzei, elementele evidenţiate de actul adiţional nr. x la contractul de finanţare, precum şi de menţiunile de la secţiunea "date financiare"; prin urmare, în opinia intimatei, decizia instanţei de fond a fost clară, concisă, concretă şi pertinentă, fiind motivată atât în fapt cât şi în drept.

Faţă de cel de-al doilea motiv de recurs invocat, respectiv încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8, se susţine că instanţa de fond a dispus anularea, atât a Deciziei nr. x/14.12.2015. cât şi a procesului-verbal de constatare încheiat la data de 04.12.2015, cu consecinţa constatării caracterului eligibil al sumei de 36.105.16 RON, temeiul invocat fiind actul adiţional nr. x la Contractul de finanţare, precum şi menţiunile de la secţiunea "date financiare" din Contract, din care rezultă că au caracter eligibil si cheltuielile făcute cu plata burselor de merit.

Susţine intimata că recurentul-pârât nu aduce argumente de nelegalitate a acestei măsuri, respectiv nu aduce argumente prin care să demonstreze că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile legale sau le-a interpretat eronat, atunci când a dispus anularea acestor acte administrative.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ. şi analizat cu prioritate, Înalta Curte constată caracterul fondat al recursului din această perspectivă, pentru considerentele următoare:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Se impune a se preciza mai întâi faptul că importanţa unei hotărâri judecătoreşti rezidă nu doar în faptul de a fi soluţionat un raport juridic litigios, dar şi în rezonanţa socială pe care o produce; instituind ordinea de drept şi având valenţa unui înscris autentic, o hotărâre judecătorească trebuie, în integralitatea ei, să impună respect, astfel încât să consolideze conştiinţa juridică şi încrederea oamenilor în justiţie.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor. În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro şi contra care au format, în fapt si în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care, în mod necesar, trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile si apărările părţilor iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menţionat. Motivarea este, aşadar, un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar, de legalitate si temeinicie.

În practica instanţei supreme (de ex., Decizia nr. 4362/17 oct. 2018, S. a II-a civ., Dec. 1025/15 mai 2019, S. a II-a civ etc.), dar şi în doctrina de specialitate (de ex., "Drept procesual civil - ediţia a 5-a revizuită şi adăugită", G. Boroi, M. Stancu, p.673, editura Hamangiu, 2020), s-a arătat frecvent faptul că motivarea soluţiei, cea mai întinsă parte a unei hotărâri judecătoreşti, trebuie să fie precisă şi necontradictorie, astfel încât din ea să rezulte justeţea soluţiei pronunţate, presupunând răspunsuri precise la toate capetele de cerere şi la toate apărările formulate, pe baza tuturor probelor administrate, a argumentelor şi raţionamentelor juridice, a principiilor şi a regulilor de drept substanţial şi procedural; dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, aceasta având obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor si elementelor de probă, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, iar realitatea acestui demers şi efectivitatea lui trebuie să se reflecte în considerente, neputând fi rezultatul unei presupuneri.

Pe de altă parte, tot din punct de vedere teoretic, se impune a se preciza şi faptul că, potrivit aceluiaşi text de lege anterior citat, în considerentele unei hotărâri se vor arata şi obiectul cererii, susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate; este de la sine înţeles că cea mai importantă parte a hotărârii trebuie să fie aceea prin care judecătorul, prin propriile argumente, justifică soluţia către care a optat.

Aşadar, obligaţia de motivare a unei hotărâri trebuie înţeleasă ca un silogism logic, de natură a explica inteligibil şi de a susţine hotărârea luată, ceea ce nu presupune neapărat un răspuns la toate argumentele invocate de părţi, dar nici ignorarea lor, ci o expunere a argumentelor fundamentale care, prin conţinutul lor, sunt susceptibile să influenţeze soluţia, exprimate într-o manieră clară, printr-o structură raţională a hotărârii şi un limbaj simplu şi accesibil.

Mai mult decât atât, corecta stabilire a situaţiei de fapt, ca o garanţie a satisfacerii exigenţei motivării presupune îndatorirea judecătorului de a să stărui, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc.

Din analiza conţinutului sentinţei recurate, rezultă că aceasta nu corespunde, în cea mai mare parte a sa, exigenţelor expuse anterior şi nici nu face dovada unui examen efectiv şi serios al argumentelor fundamentale prezentate de părţi şi nici al probelor administrate, pentru motivele ce vor fi expuse în continuare.

Într-adevăr, potrivit art. 208 alin 2 C. proc. civ., "Nedepunerea întâmpinării in termenul prevăzut de lege atrage decăderea paratului din dreptul de a mai propune probe şi de a invoca excepţii, in afara celor de ordine publică, daca legea nu prevede altfel.", dispoziţia fiind aplicabilă şi în etapa recursului. Aceasta nu înseamnă, însă, că partea aflată în situaţia de a nu depune întâmpinare, pierde dreptul de a îşi expune sau dovedi poziţia procesuală, de a-şi prezenta argumentele sau de a îşi construi apărarea faţă de pretenţiile părţii adverse, nedepunerea întâmpinării neavând, sub nicio formă, valenţa recunoaşterii acestor pretenţii.

Revenind la prezenta cauză, se reţine că, într-adevăr, recurenta-pârâta nu a formulat întâmpinare faţă de acţiunea introductivă, dar, prin adresa nr. 5S79/SJCSN/2l.09.2017, au fost transmise instanţei de fond toate documentele care au stat la baza emiterii celor două acte administrative contestate, respectiv decizia de soluţionare a contestaţiei nr. O1/2032/ES/14.l2.2015 şi a PVC nr. 8907/SJCSN/15.09.2015. respectiv PVC nr. 12898/SJCSN/14.12.2015, documente din care se puteau deduce fără niciun dubiu argumentele pentru care acele cheltuieli au fost considerate ca fiind neeligibile.

Astfel, se susţine de către recurenta-pârâtă că situaţia generatoare de neregulă, aşa cum a fost definită prin art. 11 din contractul de finanţare a avut la bază constatarea, atât de către Serviciul Verificare Proiecte Finanţate cât şi de către structura de control din cadrul OIPOCU MEN, a faptului că, în implementarea proiectului, au fost plătite de către beneficiar, pe lângă bursele de studiu şi burse de merit, iar, conform prevederilor Ghidului Solicitantului - Condiţii Specifice 2009 aferent C. proc. pen. nr. 86:

"Universitate pentru viitor" capitolul 3.3:1 - Lista categoriilor de cheltuieli eligibile, sunt specificate ca eligibile doar bursele de studiu, nefiind menţionate în rândul categoriilor de cheltuieli eligibile şi bursele de merit.

De asemenea, a susţinut că aceste burse de merit, acordate în proiect în cuantum de 3.400 RON, nu se regăsesc pe lista cheltuielilor eligibile prevăzute de Ghidul Solicitantului - Condiţii Specifice 2009 aferent C. proc. pen. nr. 86, iar OIPOCU MEN în calitate de organism intermediar cu competenţe delegate în gestionarea proiectului implementat de intimata reclamantă, în mod legal, a dispus reglementarea nivelului acestui tip de burse la nivelul burselor de studii (1.983 RON) şi invalidarea restului de sume acordate (1.417) până la 3.400 RON; în acest context, poziţia procesuală a autorităţii pârâte a fost aceea că bursele de merit nu sunt, în esenţă, burse de studiu, această afirmaţie a reclamantei fiind eronată şi contrară atât prevederilor legale în vigoare la dala semnării contractului de finanţare respectiv data de 15.09.2010 (H.G. nr. 558/1998) cât şi prevederilor Legii nr. 1/20.11 - legea educaţiei naţionale.

Din motivarea sumară şi eliptică a sentinţei recurate nu rezultă sub nicio formă că judecătorul de primă instanţă ar fi avut în vedere vreunul dintre aceste argumente ori motive pentru care recurenta a considerat că respectivele cheltuieli nu sunt eligibile, apărări şi justificări ce ar fi putut reieşi din analiza actelor depuse de către titulara căii de atac, aspecte esenţiale asupra cărora nu se poate pronunţa pentru prima dată instanţa de recurs şi care fac imposibilă exercitarea controlului judiciar.

Curtea de apel s-a limitat doar la a aprecia că, din actul adiţional nr. x la contractul de finanţare (fila x), precum şi din menţiunile de la secţiunea "date financiare" din Contract, ar rezulta că au caracter eligibil şi cheltuielile făcute cu plata burselor de merit, ceea ce conduce fără dubiu la concluzia că, în afara neîndeplinirii exigenţei unei reale motivări, judecătorul fondului nici nu a stabilit pe deplin şi în concret situaţia de fapt din dosar.

Prin urmare, recursul apare ca fiind fondat, astfel că va fi admis, urmând ca argumentele expuse în limita motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. să facă obiectul analizei instanţei de rejudecare.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 teza I din C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în acord cu dispoziţiile prezentei decizii; în rejudecare, instanţa urmează a analiza şi aspectele de fond invocate în susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, faţă de soluţia casării cu trimitere.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta - pârâtă Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei (fost Ministerul Educaţiei Naţionale) împotriva sentinţei civile nr. 5049 din 19 decembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 mai 2021.