Jurisdictional conflict over payment claims arising from administrative service concession contracts: ordinary civil jurisdiction prevails over administrative jurisdiction under Art. 8(2) Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 26 mai 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecata înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 01.02.2021, sub numărul x/2021, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, obligarea acestora la achitarea sumei de 11.900 RON (10.000 RON + TVA) aferentă lunii august 2020, în baza O.U.G. nr. 117/2020, ca urmare a refuzului acestora de a soluţiona cererea sa privind decontarea acţiunilor sanitar-veterinare pe care le-a efectuat.

Prin sentinţa nr. 2792/26.04.2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetentei materiale invocată de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a declinat competenta de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti.

Ca urmare a acestei hotărâri, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal în data de 04.06.2021, sub nr. x/2021.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 162 din data de 29.09.2021, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău.

În considerentele sentinţei s-a reţinut incidenţa normei de competenţă prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 15 lit. a) din O.G. nr. 42/2004 şi art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004.

De asemenea, s-a reţinut că din analiza textelor legale menţionate rezultă că direcţiile judeţene sunt cele care încheie contractele de concesiune, care achită suma prevăzută de art. 2 din anexă şi care gestionează, realizează şi controlează activităţle sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului. Cererea de obligare a pârâtei ANSVSA la alocarea sumelor necesare este o cerere accesorie acţiunii, astfel încât, în aplicarea art. 123 alin. (1) din C. proc. civ., competenţa poate fi stabilită strict prin raportare la obiectul principal dedus judecăţii.

Astfel, în aplicarea dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, conform cărora litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, a reţinut curtea de apel competenţa de soluţionare ca aparţinând tribunalului. Având în vedere că reclamanta are sediul în jud. Buzău, a apreciat că este competent Tribunalul Buzău să soluţioneze prezenta cauză.

2.2. Hotărârea Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 221 din 4 aprilie 2022, Tribunalul Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a dispus trimiterea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal este asimilat actelor administrative unilaterale, iar în prezentul litigiu, sumele pretinse de reclamantă sunt prevăzute în bugetul ANSVSA care este o autoritate centrală.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va trimite spre competentă soluţionare cauza privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pe pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor-ANSVSA, la Judecătoria Buzău, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea care face obiectul prezentei cauze, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, obligarea acestora la achitarea sumei de 11.900 RON (10.000 RON + TVA) aferente lunii august 2020, în baza O.U.G. nr. 117/2020, ca urmare a refuzului acestora de a soluţiona cererea sa privind decontarea acţiunilor sanitar-veterinare pe care le-a efectuat.

Înalta Curte reţine că reclamanta a încheiat, în calitate de concesionar, Contractul nr. x/01.09.1999, având ca obiect acţiunile sanitar-veterinare din cadrul C.S.V. Pogoanele, Actul adiţional nr. x/27.11.2007, cât şi Actul adiţional nr. x/18.08.2014.

Potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019: "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Potrivit art. 6 alin. (1) din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 656 din 24.07.2020:

"Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanţă primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin bugetul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în baza decontului şi a documentelor justificative."

Conform art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ:

"Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

Din interpretarea acestei dispoziţii legale rezultă că legiuitorul a instituit o regulă de competenţă specială, derogatorie de la regulile instituite de art. 10 din acelaşi act normativ, astfel că, ori de câte ori este incidentă ipoteza prevăzută la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, criteriile valoric şi cel privind rangul autorităţii emitente pe care le consacră art. 10 din acelaşi act normativ nu îşi mai găsesc aplicabilitatea pentru stabilirea instanţei competente.

Plecând de la această premisă, Înalta Curte constată că în speţă este incidentă ipoteza prevăzută de la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, având în vedere că raporturile contractuale dintre părţi se circumscriu noţiunii de contract de concesiune de servicii publice.

Astfel, contractele de concesiune prin care se asigură prestarea unui serviciu public, în speţă, serviciul de supraveghere, prevenire şi control a bolilor la animale, a celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c) indice 1 ca fiind contracte administrative.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că finalitatea acţiunii o reprezintă stabilirea obligaţiei de plată a unei sume de bani lunare în temeiul unor prevederi legale apărute în timpul derulării raporturilor contractuale dintre părţi.

Împrejurarea că temeiul juridic al pretinsei obligaţii de plată îl constituie o prevedere legală nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părţi nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ, de vreme ce atât temeiul juridic invocat în susţinerea acţiunii, cât şi legea în sine are ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularului contractului de concesiune.

Chiar dacă s-ar considera că temeiul juridic al pretenţiilor reclamantei nu îl constituie contractul de concesiune încheiat între părţi, ci direct dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 236/2019, nu sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Instanţa de contencios administrativ nu soluţionează cereri în pretenţii decât în măsura în care cererea este accesorie cererii principale care are ca obiect anularea în tot sau în parte a actului/obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative, sau dacă se constituie într-o cerere principală formulată în temeiul art. 19, ulterior anulării actului administrativ (când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri).

Refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar şi administrativ, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, iar în urma admiterii cererii, instanţa de judecată nu ar putea obliga pârâtul autoritate publică la executarea obligaţiei contractuale, întrucât executarea obligaţiei (în cazul de faţă obligaţia de a da o sumă de bani) nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative. A primi o astfel de susţinere ar însemna a transforma orice litigiu legat de executarea contractului administrativ într-un litigiu administrativ, prin formularea unei cereri de executare urmată de tăcerea administraţiei sau refuzul explicit de executare, în contra dispoziţiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004.

În situaţia de speţă, conflictul judiciar dedus spre soluţionare nu îşi are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de autoritatea pârâtă (neexistând un refuz al acesteia), prin urmare, nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu este supus cenzurii instanţei de contencios administrativ un act emis sau încheiat de autoritatea publică, iar litigiul nu se referă la taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.

Competenţa instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, respectiv calitatea de instituţie/autoritate publică a uneia din părţi nu atrage automat aplicarea jurisdicţiei contenciosului administrativ - care în accepţiunea art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, semnifică:

"activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Prin urmare, litigiul dintre părţi este unul care priveşte executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenţei materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, nu şi cele ale art. 10 din acelaşi act normativ, consecinţa fiind aceea că le revine instanţelor civile de drept comun competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze.

În ceea ce priveşte instanţa competentă să soluţioneze cauza, dintre instanţele civile la care face trimitere art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, aplicabile şi cu privire la pretenţiile derivate din contractul de concesiune şi actele adiţionale, instanţa constată că reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 11900 RON.

În aceste condiţii, nu se depăşeşte plafonul de 200.000 RON instituit de legiuitor la art. 94 pct. 1 lit. k) din C. proc. civ., care delimitează competenţa judecătoriilor şi a tribunalelor, ca instanţe civile, la suma de 200.000 RON.

Astfel fiind, instanţa de drept comun competentă să soluţioneze prezenta cauză, din punct de vedere al criteriului valoric, este Judecătoria Buzău.

Deşi aceasta nu este implicată în conflictul de competenţă sesizat, Înalta Curte reţine că, în pronunţarea regulatorului de competenţă, trebuie să stabilească instanţa de judecată competentă conform dispoziţiilor legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă soluţionare unei instanţe neimplicate în conflictul negativ sesizat.

Declinările reciproce de competenţă reprezintă premisa regulatorului de competenţă, însă stabilirea instanţei competente nu este limitată de dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ. la alegerea uneia dintre instanţele aflate în conflict. O altă abordare ar conduce la stabilirea competenţei în favoarea unei instanţe neprevăzute de lege, soluţia astfel pronunţată relevând un caracter formal al regulatorului de competenţă, care s-ar limita la achiesarea la una dintre opiniile instanţelor aflate în conflict, deşi, în realitate, niciuna din aceste opinii nu este susţinută de textele de lege, ceea ce ar echivala cu o eludare a caracterului imperativ al normei de procedură care instituie respectiva competenţă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va trimite spre competentă soluţionare cauza privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pe pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor-ANSVSA, la Judecătoria Buzău.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Trimite spre competentă soluţionare cauza privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pe pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor-ANSVSA, la Judecătoria Buzău.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 26 mai 2022.