Challenge to pandemic education protocols: appeal partially allowed, lower court decision partially cassed and case remanded for annulment merits while suspension order upheld

Şedinţa publică din data de 25 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele;

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22.10.2021, reclamanţii A., B., C., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Ministerul Sănătăţii au solicitat anularea următoarelor articole din Ordinul comun al Ministerului Educaţiei nr. 5338/01.10.2021 şi al Ministerului Sănătăţii nr. 1082/01.10.2021, aşa cum a fost modificat prin Ordinul comun al Ministerului Educaţiei nr. 5349/06.10.2021 şi al Ministerului Sănătăţii nr. 2041/06.10.2021:

1. Articolul nr. 3 alin. (5), în ceea ce priveşte obligativitatea purtării obligatorii a măştii de protecţie cu ocazia simulării examenelor naţionale;

2. Articolul nr. 3 alin. (8), în ceea ce priveşte limitarea, la o rata de incidenţă mai mică de 2/1000 cumulată în ultimele 14 zile a cazurilor în localitate, a permisivităţii desfăşurării orelor de educaţie fizică în săli sport/spaţii interioare fără obligativitatea purtării măştii de protecţie;

3. Articolul nr. 3 alin. (8) în ceea ce priveşte desfăşurarea orelor de educaţie fizică doar în spaţii deschise, fără obligativitatea purtării măştii de protecţie, dacă rata de incidenţă este mai mare de 2/1000;

4. Articolul 6 alin. (5), (6) şi 7;

5. Articolul 8 lit. c);

6. Capitolul II, Punctul 1, lit. b) din Anexa la Ordinul atacat, privind organizarea sălilor de clasă, în ceea ce priveşte obligarea purtarea în permanenţă a măştii de protecţie în interior de către elevi şi de către personalul didactic/didactic auxiliar/nedidactic;

7. Capitolul II, Punctul 2 din Anexa la Ordin privind organizarea accesului în unitatea de învăţământ, în ceea ce privind interzicerea accesului în unitatea de învăţământ a părinţilor/altor însoţitori, cu excepţia cazurilor excepţionale aprobate de conducerea şcolii;

8. Capitolul III Punctul 2, lit. a) şi b) din Anexă, privind purtarea măştii de protecţie în interior de către întreg personalul unităţii de învăţământ, precum şi la orele de specialitate din învăţământul vocaţional;

9. Capitolul V, Punctul 11 din Anexa la Ordin, privind comunicarea de instrucţiuni/informaţii pentru părinţi, în ceea ce priveşte interzicerea accesului părinţilor/aparţinătorilor în curtea unităţii de învăţământ cu excepţia ceremoniilor de deschidere a anului şcolar sau a cazurilor speciale pentru care există aprobarea conducerii şcolii.

10. Capitolul VI, Punctul 1, lit. e) din Anexa la Ordin, privind protocol pentru cantine, care prevede că masca poate fi scoasă doar în momentul la care elevii se aşează la masa;

11. Capitolul VI, Punctul 2, lit. f) din Anexa la Ordin, privind protocolul pentru internate şcolare şi cămine studenţeşti, în ceea ce priveşte obligativitatea purtării măştii în spaţiile comune.

Totodată, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamanţii au solicitat şi suspendarea tuturor dispoziţiilor menţionate la punctul 1 până la soluţionarea prin hotărâre definitivă a cauzei.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 318 din 6 decembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia inadmisibilităţii petitului II al acţiunii privind suspendarea executării actului administrativ contestat, invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii şi a fost respins acest petit privind suspendarea executării actului administrativ contestat din cererea de chemare în judecată ca inadmisibil; a fost admisă excepţia lipsei procedurii prealabile invocată de pârâţii Ministerul Educaţiei şi Ministerul Sănătăţii prin întâmpinare şi a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B., C., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Ministerul Sănătăţii, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 318 din 6 decembrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, au formulat cerere de recurs reclamanţii A., B. şi C., întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., criticând hotărârea pentru nelegalitate.

În susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., au arătat recurenţii că se impunea respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare faţă de inaplicabilitatea art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care nu s-a făcut dovada existenţei unui Ordin al Ministerului Sănătăţii prin care să se declare epidemia conform art. 6 din Legea nr. 136/2020, Hotărârea 36/2020 a CNSU nu a fost publicată în Monitorul Oficial iar actul normativ atacat nu are ca scop înlăturarea consecinţelor epidemiei ci, acesta se referă la prevenirea îmbolnăvirilor.

Consideră că prima instanţă a asimilat art. 15 din Legea nr. 554/2004 la art. 14 din lege şi a invocat incidenţa art. 5 alin. (3) care prevede că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 14, deşi cererea de suspendare a fost formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar intenţia legiuitorului a fost ca art. 5 alin. (3) să fie aplicabil doar în cazul cererilor de suspendare formulate în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, întrucât există o diferenţă importantă între cele două cereri de suspendare care produc efecte diferite şi care sunt tratate diferit de legiuitor.

Or, prin asimilarea cererii de suspendare formulate în condiţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 cu cererea de suspendare care se formulează în baza art. 14, motivele reţinute de instanţă pentru respingerea cererii de suspendare sunt străine de natura cauzei, fiind incident în cauză şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Recurenţii au criticat soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii cererii, subliniind că în cauza de faţă sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, conform cărora nu este necesară plângerea prealabilă, actul atacat reprezentând un act administrativ care a produs deja efecte şi a intrat în circuitul civil. Consideră că finalitatea formulării plângerii prealabile este de a obţine de la autoritatea emitentă revocarea actului, dar dacă actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat în circuitul civil, atunci plângerea prealabilă nu mai este obligatorie.

De asemenea apreciat că sunt aplicabile în cauză şi dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. întrucât instanţa a încălcat şi a aplicat greşit normele de drept, considerând că se impune trimiterea cauzei spre rejudecare întrucât instanţa nu a intrat în judecarea fondului.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală, susţinând că ordinul a cărui suspendare se solicită reglementează măsurile de organizare a activităţii în cadrul unităţilor/instituţiilor de învăţământ în condiţii de siguranţă epidemiologică pentru prevenirea îmbolnăvirilor cu virusul SARS-Cov-2, fiind incidente prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a arătat faptul că actul atacat este un act emis pentru înlăturarea consecinţelor unei epidemii, nefiind prin urmare posibilă suspendarea sa, reţinând totodată că nu suntem în prezenţa unei încălcări disproporţionate având în vedere interesul public major pentru combaterea consecinţelor epidemiei şi care face să fie necesară executarea actelor administrative emise în acest scop.

Referitor la motivele de recurs ce vizează excepţia lipsei procedurii prealabile admisă de prima instanţă, consideră intimatul-pârât că în mod corect s-a reţinut că doar actele administrative individuale sunt vizate de dispoziţiile art. 7 alin. (5) teza IV din Legea nr. 554/2004 nu şi cele normative sau asimilate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 1 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 25 mai 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Un prim motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se referă la încălcarea normelor de procedură de către instanţa de fond care a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii privind suspendarea executării actului administrativ contestat, deşi nu erau aplicabile prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, întrucât cererea de suspendare a fost formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar nu în temeiul art. 14 din aceeaşi lege, intenţia legiuitorului fiind, în opinia recurenţilor, ca art. 5 alin. (3) să fie aplicabil doar în cazul cererilor de suspendare formulate în baza art. 14 şi nu şi în cazul cererilor de suspendare formulate în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate.

Conform art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 "în litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14".

Potrivit art. 15 din Legea 554/2004:

"(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.

(2) Dispoziţiile art. 14 alin. (2) - (7) se aplică în mod corespunzător (…)".

Din interpretarea acestor prevederi legale rezultă că suspendarea executării actului administrativ în condiţiile Legii nr. 554/2004 nu este posibilă în considerarea dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din aceeaşi lege, indiferent de temeiul cererii de suspendare, având în vedere dispoziţiile de trimitere la art. 14 din Legea nr. 554/2004, enunţate în alin. (2) al art. 15 din acelaşi act normativ.

Cum ordinul atacat în prezenta cauză a fost emis pentru aprobarea măsurilor de organizare a activităţii în cadrul unităţilor/instituţiilor de învăţământ în condiţii de siguranţă epidemiologică pentru prevenirea îmbolnăvirilor cu virusul SARS-CoV-2, în mod corect prima instanţă a considerat că nu este posibilă suspendarea acestuia.

În ceea ce priveşte însă excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neparcurgerea procedurii administrative prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că actelor administrative cu caracter normativ li se aplică prevederile alin. (1) şi (1)1 ale art. 7, potrivit cărora plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.

Cu toate acestea, constată că excepţia se impunea a fi respinsă de către prima instanţă, în considerarea deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021. Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituţionale dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă.

Curtea Constituţională a subliniat necesitatea unei intervenţii legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv şi eficace a dreptului de acces la justiţie, având în vedere că dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie. Sub acest aspect, s-a statuat că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigenţelor soluţionării urgente a acţiunilor.

În concluzie, deşi în privinţa actului administrativ normativ nu poate fi reţinută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de faţă, în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curţii Constituţionale.

Este de reţinut şi că prin minuta din data de 5 - 6 mai 2022, a întâlnirii preşedinţilor secţiilor specializate ale Înalte Curţi de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel dedicate unificării paratacticii în domeniul contenciosului administrativ şi fiscal, s-a stabilit că:

"în aplicarea art. 14-15 raportat la art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării unei Hotărâri de Guvern emisă în baza Legii nr. 55/2020, prin care se instituie sau se prelungeşte starea de alertă luată pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de Covid-19, este inadmisibilă.

În litigiile având ca obiect anularea/suspendarea actelor administrative cu caracter normativ emise în baza Legii nr. 55/2020 nu este obligatorie procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, fiind incompatibilă cu specificul reglementării speciale".

Prin urmare, Înalta Curte observă că hotărârea atacată este lovită de nulitate în condiţiile art. 175 alin. (1) din C. proc. civ. iar, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe, în ceea ce priveşte acţiunea în anulare.

Faţă de incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurenţii-reclamanţi subsumate motivelor de casare reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., acestea având legătură cu fondul litigiului, urmând să fie avute în vedere la rejudecarea cauzei.

Totodată, Înalta Curte va menţine dispoziţiile sentinţei referitoare la admiterea excepţiei inadmisibilităţii petitului de acţiune privind suspendarea executării actului administrativ contestat.

7. Temeiul legal al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul declarat împotriva sentinţei nr. 318 din 6 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, pe care o va casa în parte, trimiţând cauza spre o nouă rejudecată în ceea ce priveşte acţiunea în anulare, menţinând dispoziţiile sentinţei cu privire la cererea de suspendare a executării.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenţii-reclamanţi B., A. şi C. împotriva sentinţei nr. 318 din 6 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe în ceea ce priveşte acţiunea în anulare.

Menţine dispoziţiile sentinţei cu privire la cererea de suspendare a executării.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 mai 2022.