Appeals against dismissal of challenges to pandemic emergency mask mandates and alert extensions rejected as unfounded

Şedinţa publică din data de 20 ianuarie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a CAF, la data de 03.11.2020 cu nr. x/2020 reclamantele A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, Comitetul Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă, prin Prefectul Municipiului Bucureşti au solicitat următoarele: anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, respectiv a articolelor 3 şi 4 ale Anexei nr. 2 - Măsuri pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor; anularea Hotărârilor Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 49/13.10.2020 şi nr. 50/26.10.2020; anularea Hotărârii Comitetului Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă nr. 24/19.10.2020 modificată prin Hotărârea nr. 25/19.10.2020.

Prin sentinţa civilă nr. 1140/04.11.2020 pronunţată de Curtea de Apel, secţia a IX-a CAF, s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Completului C7 Fond III specializat în materia judecării cauzelor prevăzute de art. 15 din Legea nr. 136/2020, în privinţa capetelor de cerere având ca obiect emiterea ordonanţei preşedinţiale prin care să se dispună anularea parţială a H.G. nr. 856/2020 şi anularea Hotărârii Comitetului Municipiului Bucureşti pentru situaţii de urgenţă nr. 24/19.10.2020, modificată prin Hotărârea nr. 25/19.10.2020 şi s-a declinat competenţa de soluţionare a acestor cereri în favoarea unui complet de fond nespecializat al Curţii de Apel Bucureşti - Secţiile de contencios administrativ şi fiscal; s-au disjuns capetele de cerere în privinţa cărora a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Completului C7 Fond III şi s-a dispus constituirea unui nou dosar având ca obiect "ordonanţă preşedinţială" şi ca părţi reclamantele şi pârâţii Guvernul României şi Comitetul Municipiului Bucureşti pentru situaţii de urgenţă, dosarul nou constituit urmând a fi repartizat aleatoriu unui complet de fond nespecializat al Curţii de Apel Bucureşti - Secţiile de contencios administrativ şi fiscal; a fost admisă excepţia inadmisibilităţii cererii de emitere a ordonanţei preşedinţiale prin care să se dispună anularea Hotărârilor Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 49/13.10.2020 şi nr. 50/26.10.2020; s-a respins cererea de emitere a ordonanţei preşedinţiale prin care să se dispună anularea Hotărârilor Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 49/13.10.2020 şi nr. 50/26.10.2020, ca inadmisibilă.

În urma disjungerii cauzei, s-a constituit, la data de 04.11.2020, dosarul numărul x/2020 înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a CAF.

Prin cererea modificatoare nr. 3 a cererii de chemare în judecată, reclamantele au solicitat următoarele: anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, începând cu data de 15 octombrie 2020, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, respectiv a articolelor 3 şi 4 ale Anexei nr. 2 - Măsuri pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor; anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 935/05.11.2020 pentru modificarea şi completarea anexelor nr. 2 şi 3 la Hotărârea Guvernului nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-1, respectiv a art. I pct. 1; anularea parţială a Hotărârii de Guvern din 12.11.2020 privind prelungirea stării de alertă începând cu 14.11.2020 în ceea ce priveşte obligativitatea purtării măştii de protecţie în spaţii publice deschise; anularea Hotărârii Comitetului Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă nr. 24/19.10.2020 modificată prin hotărârea nr. 25/19.10.2020; anularea Hotărârii Comitetului Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă nr. 26/02.11.2020 şi obligarea Guvernului României şi Comitetului Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă să emită acte de punere în executare a Legii nr. 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituţia României si Deciziile Curţii Constituţionale, fără a substitui sau a adăuga la lege şi fără a afecta drepturi şi libertăţi fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativităţii purtării măştii de protecţie în spaţii publice deschise.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a solicitării de anulare a Hotărârii Guvernului nr. 856/2020 şi a Hotărârii Guvernului nr. 935/2020 şi a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, prin raportare la dispoziţiile art. 997 C. proc. civ.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Comitetul Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă, prin Prefectul Municipiului Bucureşti a solicitat respingerea acţiunii şi a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Comitetul Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă în ceea ce priveşte primele două petite ale acţiunii.

Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, fie pe cale de excepţie, ca inadmisibilă, fie pe fond, ca neîntemeiată.

Reclamantele A., B. Şi C. au formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale a României prin care au invocat excepţia de neconstituţionalitate a Legii nr. 55/2020.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1317 din 27 noiembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a CAF în privinţa capetelor de cerere prin care s-a solicitat anularea Hotărârilor nr. 24/19.10.2020, nr. 25/19.10.2020, 26/02.11.2020 emise de pârâtul Comitetul Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă şi a cererii de obligare a pârâtului Comitetul Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituţia României şi Deciziile Curţii Constituţionale, fără a se substitui sau a adăuga la lege şi fără a afecta drepturi şi libertăţi fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativităţii purtării măştii de protecţie în spaţii publice deschise, şi declină competenţa de soluţionare a acestor cereri în favoarea Tribunalului Bucureşti SCAF.

A disjuns capetele de cerere în privinţa cărora a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a şi a dispus constituirea unui nou dosar având ca obiect "acţiune în anulare act administrativ" şi ca părţi reclamantele şi pârâţii Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului şi Comitetul Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă prin Prefectul Municipiului Bucureşti, dosarul nou constituit urmând a fi înaintat la Tribunalul Bucureşti SCAF, a respins excepţia de netimbrare, ca neîntemeiată, a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii faţă de lipsa plângerii prealabile, ca neîntemeiată, a respins excepţia lipsei de interes în formularea cererii de anulare a hotărârilor de guvern, ca neîntemeiată, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Comitetul Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă prin Prefectul Municipiului Bucureşti faţă de capetele de cerere prin care se solicită anularea hotărârilor de guvern şi a respins aceste capete de cerere formulate în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă prin Prefectul Municipiului Bucureşti, ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă, a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantele A., B.

Şi C. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului şi intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, prin care s-a solicitat anularea parţială a H.G. nr. 856/2020, a H.G. nr. 935/2020, a H.G. nr. 967/2020 şi obligarea pârâtului Guvernul României să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituţia României şi Deciziile Curţii Constituţionale, fără a se substitui sau a adăuga la lege şi fără a afecta drepturi şi libertăţi fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativităţii purtării măştii de protecţie în spaţii publice deschise, ca neîntemeiată.

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României, a dispus sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a Legii 55/2020.

3. Recursurile exercitate în cauză

3.1. Împotriva sentinţei civile nr. 1317 din 27 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A., B. şi C. au declarat recurs apreciind că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ.).

a) Concluziile instanţei potrivit cărora hotărârile de Guvern atacate au fost emise cu respectarea dispoziţiilor legale, fără a se comite un exces de putere şi fără a fi încălcate prevederile constituţionale, CEDO şi comunitare sunt netemeinice şi nelegale, fiind date cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

Instanţa nu a analizat cnticile cu privire la faptul că Guvernul a emis O.U.G. nr. 192/2020 cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţia României, deoarece a modificat Legea nr. 55/2020, respectiv art. 13 din Legea nr. 55/2020 în sensul introducerii obligativităţii purtării măştii de protecţie şi în spaţiile publice deschise, afectând astfel drepturi fundamentale (prima instanţă reţinând de altfel că obligativitatea purtării măştii de protecţie afectează dreptul la viaţa privată).

Drept urmare, concluzia potrivit căreia condiţia ca măsura "să fie prevăzută de lege, a fost respectată" este eronată.

Sunt totodată eronate concluziile primei instanţe privind dispoziţiile art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020 potrivit cărora în baza acestor dispoziţii Guvernul poate să dispună orice alte măsuri restrictive sanitare, inclusiv cu privire la purtarea măştii de protecţie, deoarece această interpretare încalcă art. 53 din Constituţia României, art. 8 CEDO si art. 7 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE potrivit cărora măsurile restrictive de drepturi pot fi prevăzute numai de lege (ca act formal al Parlamentului potrivit dreptului intern).

Susţinerile primei instanţe potrivit cărora legiuitorul român nu a putut să prevadă de la început în cuprinsul Legii 55/2020, în mod exhaustiv toate măsurile (în special cele sanitare) necesar a fi luate pentru protejarea sănătăţii şi vieţii persoanelor împotriva pandemiei Covid -19 nu pot fi reţinute de instanţa de recurs. Legea nr. 55/2020 a fost adoptată de Parlamentul României în termen de 48 ore de la depunerea proiectului. Drept urmare, nimic nu reţinea Guvernul, dacă considera necesar a fi introduse şi alte măsuri, neprevăzute expres în Legea nr. 55/2020 să depuă un proiect de completare a Legii nr. 55/2020 în Parlament şi să solicite să fie adoptat în procedură de urgenaţă, astfel încât drepturile fundamentale să fie restrânse în conformitate cu art. 53 din Constituţia României, respectiv de autoritatea abilitată - parlamentul României.

b) Instanţa face în mod repetat referiri la notorietatea unor situaţii prezentate în mass-media astfel încât se cuvine de la bun început să stabilim condiţiile în care mass-media a acţionat pe parcursul pandemiei.

In conformitate cu disp. O.U.G. nr. 63/2020 pentru organizarea şi desfăşurarea unor campanii de informare publică în contextul situaţiei epidemiologice determinate de răspândirea COVID-19, Guvernul României, adică pârâtul din prezenta cauză, a alocat sume considerabile pentru mass-media.

De altfel, ar fi cuvenit de menţionat şi Raportul Comisiei Europene privind statul de drept pe anul 2020, unde se reţine:

"Există sesizări potrivit cărora publicitatea de stat este utilizata de stat ca metodă di exercitare a influenţei. MPM 2020 semnalează că acest lucru implică un risc ridicat la adresa pluralismului mass-mediei. Potrivit părţilor interesate, există lacune în legislaţie în ceea ce priveşte cerinţele de publicare, acesta fiind considerat un factor care contribuie la lipsa de transparenţă şi la potenţialul de utilizare abuzivă,,

c) În ceea ce priveşte faptul că H.G.-urile atacate nu au fost emise la propunerea ministrului afacerilor interne, în acord cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, dar că recurentele nu au dovedit o vătămare şi, în plus, notele de fundamentare au fost contrasemnate de ministrul afacerilor interne, precum şi de toţi miniştrii care compun guvernul, subliniază că:

- vătămarea a fost dovedită prin însăşi adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ care conduce la restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi, astfel cum constată şi instanţa, nefiind nevoie de dovedirea unei alte vătămări distincte

- de altfel, nulitatea în contenciosul administrativ are caracteristici proprii, nefăcându-se în această materie distincţia din materie civilă cu privire la nulitatea relativă şi nulitatea absolută.

Prin urmare, aceste încălcări procedurale nu puteau fi acoperite prin simpla contrasemnare ulterioară a actelor administrative.

d) în ceea ce priveşte imposibilitatea instanţei de a se substitui instanţei de contencios constituţional, recurentele au prezentat în cuprinsul cererii introductive, precum şi cererilor modificatoare faptul că instanţa în general are obligaţia de a aplica în mod direct dreptul UE şi CEDO în dreptul intern, însemnând că poate înlătura de la aplicare anumite dispoziţii naţionale, precum şi să facă o interpretare în lumina jurisprudenţei CJUE şi CEDO.

Fiind evidente încălcările prin prisma nu a Constituţiei României, ci a dispoziţiilor art. 8 CEDO şi art. 7 Carta Drepturilor Fundamentale a UE, chiar şi în lipsa unei decizii prin care să fie declarată neconstituţionalitatea Legii nr. 55/2020 cu care CCR a fost sesizată, instanţa poate analiza aceste încălcări.

De altfel, instanţa face o analiză a faptului că legiuitorul a adoptat în mod nefericit art. 5 din Legea nr. 55/2020 şi abia cu această ocazie îşi depăşeşte atribuţiile constituţionale deoarece oferă o interpretare tocmai în contra voinţei legiuitorului, oferind chiar sugestii despre cum ar fi trebuit reglementate aceste categorii de restrângeri ale exerciţiului unor drepturi şi libertăţi şi, ce este şi mai grav, emite argumentaţia juridică a soluţiei cu privire la cele deduse judecăţii prin raportare tocmai la cum ar fi trebuit legiuitorul să legifereze.

e) în ceea ce priveşte necesitatea măsurii purtării măştii de protecţie în spaţiile publice deschise instanţa nu a analizat sub niciun aspect criticile recurentelor că această măsură nu a reprezentat o măsură efectivă în combaterea transmiterii virusului, iar Guvernul nu a justificat în niciun fel de ce se impunea măsura, nefiind nicio menţiune în analizele de risc depuse.

f) în ceea ce priveşte reţinerile primei instanţe potrivit cărora recurentele nu au dovedit cu acte medicale impactul negativ al purtării măştii de protecţie asupra sănătăţii, nu poate fi reţinut de către instanţa de recurs. O asemenea argumentare ar însemna ca cetăţeanul să se auto-îmbolnăvească şi abia apoi să se adreseze instanţei că măsura impusă are efecte negative asupra stării de sănătate.

g) In ceea ce priveşte proporţionalitatea ingerinţei precum şi faptul că nu ne putem raporta la situaţii particulare, recomandările sunt în sensul purtării măştii numai în locurile în care nu s-ar putea asigura distanţarea şi atunci când petrecem mai mult de 15 minute împreună, cu precădere în spaţiile publice închise care nu permit ventilarea încăperilor.

În altă ordine de idei, din moment ce drepturile consacrate în CEDO sunt drepturi individuale, faptul că instanţa menţionează că dreptul la viaţă şi dreptul la sănătate publică sunt prioritare în faţa dreptului la viaţă privată denotă o neînţelegere a specificului drepturilor omului consacrate la acest nivel.

Un drept al omului nu are o importanţă mai mare sau mai mică prin raportare la alt drept şi nici vreo prevalentă. Acolo unde Statele Membre la CEDO au considerat că ar fi normal să existe o relativizare a dreptului, a introdus mecanismul ingerinţelor prin raportare la situaţii specifice, cum ar fi în cazul nostru ingerinţa în dreptul la viaţă privată motivată de protecţia sănătăţii, dar fară a se considera că se acordă o prevalentă dreptului Ia sănătate publică în faţa dreptului la viaţă privată, cu componenta sa, dreptul la aparenţă fizică.

In concluzie, consideră că purtarea măştii în spaţii deschise poate fi cel mult o recomandare, dar nu o obligativitate sau, cel mult, legiuitorul ar fi putut să o instituie numai cu privire la locurile cunoscute ca atare ca fiind aglomerate, dar în niciun caz în privinţa oricărui spaţiu deschis.

3.2. Ministerul Afacerilor Interne a formulat recurs incident împotriva SC nr. 1317/27.11.2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul indicat, cu privire la soluţia dată de către instanţă excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile şi excepţiei lipsei de interes.

In ceea ce priveşte soluţia dată inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, arată următoarele:

Raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, a invocat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

Astfel, legiuitorul a înţeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligaţia de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanţei cu soluţionarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligaţii fiind una dintre condiţiile sine qua non ale admisibilităţii în principiu a acţiunii.

Mai mult decât atât, potrivit prevederilor imperative ale art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează obiectul acţiunii judiciare în această materie, "persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) litt. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale".

Totodată, potrivit articolului 193 din C. proc. civ., sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Aşadar, nu numai ca persoana vătămată trebuie să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanţei, ci aceasta trebuie să aştepte şi comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 de zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă - prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare - pentru a avea posibilitatea legală de a deduce judecăţii cererea vizând anularea actului administrativ.

Per a contrario, este prematură acţiunea formulată de persoana care se consideră vătămată în situaţia în care aceasta s-a adresat instanţei de contencios administrativ, fără a mai aştepta, pe de o parte, ca autoritatea publică să răspundă procedurii prealabile şi, pe de altă parte împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 8 LCA.

Acest raţionament rezultă şi din prevederile art. 11 alin. (1) lit. a), c) şi d) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care statuează că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni fie de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă fie de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, fie de la data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a plângerii prealabile, neexistând nicio altă prevedere derogatorie de la acest regim juridic, care să permită introducerea unei astfel de cerere de chemare în judecată anterior formulării plângerii prealabile.

Faţă de aceste prevederi legale imperative, soluţia primei instanţe este nelegală, întrucât a extins efectele dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi asupra actelor administrative cu caracter normativ.

În ceea ce priveşte obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ, ea subzistă chiar şi după modificările aduse dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/25.07.2018, prin introducerea alin. (5) la textul de lege indicat, excepţia reglementată prin alineatul nou introdus vizând, în opinia instituţiei recurente, actele administrative cu caracter individual.

Această opinie se bazează pe faptul că legiuitorul, completând dispoziţiile art. 7 cu alin. (5), nu a înlăturat din ordinea juridică obiectivă dispoziţiile alin. (1) al acestui articol care relevă tocmai obligativitatea de a fi îndeplinită procedura prealabilă, oricând, atunci când un act normativ este deferit analizei judecătorului specializat de contencios administrativ.

Or, atâta timp cât legiuitorul a omis să corijeze în această privinţă Legea contenciosului administrativ, respectiv să coreleze ipoteza de sub art. 7 alin. (5) referitoare la actele administrative care au început să producă efecte, cu conţinutul art. 7 alin. (1) din acelaşi act normativ care stabileşte termenul în care se poate efectua plângerea prealabilă în cazul actelor administrative cu caracter normativ, singura concluzie ce se impune, cu evidenţă, este aceea a obligativităţii efectuării plângerii prealabile anterior promovării unei acţiuni în anularea actului administrativ cu caracter normativ.

În speţa concretă, dacă legiuitorul voia să excepteze actele administrative cu caracter normativ de la procedura plângerii prealabile, ar fi reglementat corespunzător aceste excepţii în cuprinsul Legii nr. 55/2020.

Pe de altă parte, logica recursului ierarhic sau graţios este aceea de a permite emitentului unui act administrativ sau organului ierarhic superior acestuia de a verifica, anterior investirii unei instanţe de judecată, legalitatea şi temeinicia emiterii actului dedus judecăţii.

În mod evident, în raport de prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, o eventuală revocare a actului devine imposibilă, din punct de vedere juridic, în condiţiile în care actul respectiv a intrat în circuitul civil şi a produs (la timpul trecut) efecte juridice.

Aceasta este logica juridică care a determinat modificarea legii şi înlăturarea obligaţiei de efectuare aplângerii prealabile pentru actele care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice (art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004).

Toată această argumentaţie se susţine şi se justifică numai în cazul actelor administrative cu caracter individual.

Pe de altă parte, actele administrative cu caracter normativ produc efecte juridice în continuare, până la o eventuală revocare/abrogare sau modificare.

Pe cale de consecinţă, în cazul acestora, plângerea prealabilă se justifică şi este obligatorie.

În cauza de faţă, recurentele - reclamantele au introdus cererea de chemare în judecată fără a solicita în prealabil autorităţii emitente revocarea actului administrativ cu caracter normativ dedus judecăţii, prezentul demers fiind, astfel, inadmisibil, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile ce ţin de valabilitatea dreptului de a acţiona, în speţă îndeplinirea procedurii prealabile.

Aşadar, se reţine că recurentele nu au înţeles să se conformeze dispoziţiilor legale imperative, prin aceea că au învestit instanţa de judecată cu soluţionarea prezentei cauze la data de 28.10.2020, fără a fi îndeplinit procedura prealabilă, fapt pentru care urmează să constataţi că demersul reclamantelor în justiţie e profund viciat ab initio şi, pe cale de consecinţă, neavenit sub aspectul admisibilităţii.

În aceste împrejurări, având în vedere faptul că recurentele nu au făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, iar excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie de fond, absolută, iar prin efectul pe care îl produce este o excepţie peremptorie, dirimantă, singura soluţie posibilă în prezenta cauză era aceea a respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

Recurentul nu formulează critici efective în ceea ce priveşte soluţia dată excepţiei lipsei de interes în forumularea cererilor de anulare a H.G.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatele reclamante au formulat întâmpinare la recursul incident formulat de Ministerul Afacerilor Interne, solicitând respingerea lui ca neîntemeiat.

4.2. Guvernul României, intimat-pârât, a formulat întâmpinare cu privire la recursul declarat de recurentele-reclamante A., B. şi C. solicitând respingerea acestuia.

4.3. Intimatul M.A.I. a depus întâmpinare la recursul declarat de recurentele A., B. şi C. împotriva sentinţei civile nr. 1317/27 noiembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, apreciind că prima instanţă a pronunţat o soluţie legală, motiv pentru care solicită respingerea lui.

Arată că, potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., orice cerere în justiţie poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia justifică un interes.

Dat fiind faptul că, la acest moment, hotărârile de Guvern contestate nu mai sunt în vigoare, acestea producându-şi efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, astfel că recurentele nu ar obţine nici un beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de admitere a recursului.

Pe fondul recursului, solicită respingerea lui, ca neîntemeiat.

5. Aspecte procesuale

Prin încheierea de şedinţă din 15.04.2022, Înalta Curte a admis cererea reclamantei recurente A. de preschimbare a termenului de judecată acordat iniţial pentru data de 6.10.2022, la data de 27.05.2022.

La data de 30.09.2021, prin încheiere de şedinţă, în ceea ce priveşte cadrul procesual, s-a constatat că recurentele reclamante nu au înţeles să formuleze recurs şi în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă, prin Prefectul mun. Bucureşti, astfel că acesta nu are calitate procesuală pasivă în recurs iar excepţiile invocate prin întâmpinare nu vor face obectul analizei instanţei.

De asemenea, prin practicaua prezentei decizii, Înalta Curte a respins excepţiile nulităţii recursului principal invocată pe cale de întâmpinare de către recurentul - intervenient Ministerul Afacerilor Interne şi de către intimatul - pârât Guvernul României şi excepţia nulităţii recursului incident invocată prin întâmpinare de către recurentele - reclamante, reţinând că au fost invocate motive de nelegalitate ce se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând motivele de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de părţi sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Cu referire la incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că în doctrină s-a arătat că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie nu le-a aplicat în litera sau spiritul lor, fie le-a aplicat greşit.

Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este suficient ca recurenţii să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluţionată de instanţa de recurs, ci trebuie ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia.

Obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de anularea parţială a H.G. nr. 856/2020, a H.G. nr. 935/2020, a H.G. nr. 967/2020 şi obligarea pârâtului Guvernul României să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituţia României şi Deciziile Curţii Constituţionale, fără a se substitui sau a adăuga la lege şi fără a afecta drepturi şi libertăţi fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativităţii purtării măştii de protecţie în spaţii publice deschise.

6.1. Cu privire la recursul incident, prima instanţă a respins excepţia excepţiei inadmisibilităţii acţiunii faţă de lipsa plângerii prealabile, reţinând că reclamantele au invocat incidenţa în cauză a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004 care stabilesc următoarele:

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Arată instanţa de fond că a pretinde persoanelor care invocă vătămarea drepturilor şi intereselor lor legitime prin acte administrative cu caracter normativ, acte care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, obligaţia de a îndeplini procedura prealabilă, în pofida actualului conţinut al prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004, ar însemna să se impună acestor persoane obligaţia de a urma o conduită care nu reiese cu claritate din cuprinsul Legii 554/2004.

Înalta Curte achiesează acestor susţineri, observând că, potrivit art. 7 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative normative poate fi formulată oricând.

În acelaşi timp, potrivit art. 7 alin. (5) din acelaşi act normativ, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative ce nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, plângerea prealabilă nu mai este obligatorie.

Înalta Curte constată că, din perspectiva plângerii prealabile, acţiunea introductivă se află într-o situaţie de excepţie, motiv pentru care aceasta nu mai este necesar a fi formulată. Se are în vedere caracterul particular al actelor administrative cu caracter normativ contestate, privind prelungirea stării de alertă în România în intervalul octombrie- decembrie 2020, fiecare dintre ele producând efecte pentru o perioadă de timp determinată.

În mod tradiţional, plângerea prealabilă pentru revocarea unui act normativ, prevăzută de art. 7 din Legea 554/2004, ar putea fi formulată oricând, însă conform art. 8 din Legea 554/2004 autoritatea publică ar avea posibilitatea să răspundă în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h), respectiv în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii.

Or, această situaţie ar conduce, dată fiind aplicarea limitată în timp a actelor normative analizate, la imposibilitatea reclamanţelor de a introduce acţiunea pe perioada când actele normative îşi produc efectele şi ca atare, la încălcarea dreptului de acces la justiţie garantat de art. 21 din Constituţie şi implicit la o denegare de dreptate.

În speţa dedusă judecăţii, actele administrative cu caracter normativ au intrat în circuitul civil, au produs efecte juridice iar în urma hotărârilor de guvern adoptate s-au emis alte acte administrative cu caracter normativ sau individual astfel încât acestea nu mai pot fi considerate ca având aptitudinea de a putea fi revocate de către emitenţii acestora, aşa cum corect sesizează şi intimatele reclamante.

În ceea ce priveşte eventuala lipsă de interes a reclamantelor în promovarea acţiunii, din conţinutul cererii de recurs formulate de M.A. I se observă că acesta nu aduce critici efective soluţiei instanţei de fod cu privire la excepţia arătată astfel că Înalta Curte apreciază că nu a fost învestită cu o analiză a hotărârii recurate, sub acest aspect.

De altfel, instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 stabilesc dreptul oricărei persoane vătămate "într-un drept al său ori într-un interes legitim" de a formula acţiune în faţa instanţei de contencios administrativ prin care să solicite "recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim."

Noţiunea de "interes legitim" regăsită în cuprinsul Legii 554/2004 este esenţial diferită şi nu poate fi confundată cu interesul - condiţie de exerciţiu a acţiunii în contencios administrativ, interes care de asemenea trebuie să îndeplinească condiţia de a fi legitim.

Arată judecătorul fondului că cele două noţiuni definite de lege sunt noţiuni de drept administrativ material şi nu trebuie confundate cu interesul - condiţie de exerciţiu a acţiunii civile, privit ca fiind folosul practic urmărit prin promovarea acţiunii sau pentru continuarea exercitării acesteia.

În cauză, pornind de la faptul că efectele actelor administrative în discuţie se produc erga omnes, deci şi asupra reclamantelor, acestea se pot adresa instanţei de contencios administrativ solicitând anularea lor.

Raţionamentul instanţei de fond este valid, Înalta Curte subliniind că prevederile art. 8 alin. (1) indice 1 din Legea 554/2004 menţionează într-adevăr această teză şi anume că persoanele fizice şi juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Reclamantele au invocat interesul legitim public în sensul că hotărârile de guvern analizate, care prelungesc starea de alertă şi impun obligativitatea purtării măştii în spaţiile deschise, nu constituie un mijloc adecvat pentru gestionarea pandemiei şi că se restrâng drepturi fundamentale contravenind art. 53 din Constituţie având în vedere că restrângerea nu este proporţională şi nici necesară în situaţia concretă.

Totodată, reclamantele au invocat şi interesul legitim privat, în condiţiile art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea 554/2004, arătând că instituirea obligaţiei de a purta mască de protecţie în spaţiile publice deschise determină, în opinia lor, restrângerea dreptului lor la viaţă privată, garantat de art. 8 din CEDO, din următoarele perspective: aspectul dorit şi impactul negativ asupra stării de sănătate al acestei măsuri.

6.2. În privinţa recursului declarat de reclamante, nu se poate susţine lipsa interesului părţilor în susţinerea lui, faptul că actele administrative şi-au epuizat efectele permiţându-le totuşi acestora, în măsura admiterii acţiunii, să solicite despăgubiri, în condiţiile art. 19 din L.554/2004.

Înalta Curte constată că prin actele administrative atacate se prelungeşte starea de alertă pe teritoriul României şi se statuează, printre alte măsuri, asupra obligativităţii purtării măştii în spaţiile deschise.

Continuarea acestei politici se fundamentează pe datele evidenţiate în actele preparatorii ce stau la baza emiterii H.G.-urilor atacate în speţă şi care confirmă, pe baza evaluării factorilor de risc prevăzuţi de art. 3 alin. (4) din Legea 55/2020, menţinerea aceleaşi situaţii de risc la nivel naţional ca şi cea care a stat la baza adoptării hotărârilor de guvern de instituire respectiv menţinere a stării de alertă anterioare.

Actele preparatorii constată şi o creştere a numărului mediu de cazuri de îmbolnăvire în intervalul de referinţă, pe baza căruia s-au adoptat actele administrative de prelungire a stării de alertă anterioare. Analiza realizată în actele preparatorii a reliefat existenţa unei transmiteri comunitare extinse şi o creştere a numărului de zone tip focar prin prisma imposibilităţii desfăşurării anchetelor epidemiologice riguroase. Totodată s-a constatat o creştere a numărului de ocupare a paturilor existente disponibile atât pe secţiile ATI cât şi în spitalele destinate pentru pacienţii infectaţi cu Covid-19 .De asemenea s-a constatat o lipsă a personalului medical necesar asigurării asistenţei medicale pentru persoanele infectate cu Covid-19 ceea ce justifică practic menţinerea măsurilor de detaşarea personalului medico- sanitar .

Pe baza acestei analize, adoptarea H.G.-urilor apare ca fiind necesară pentru administrarea treburilor publice respectiv pentru gestionarea situaţiei de risc existente la nivel national.

În hotărârile de guvern atacate nu se impun restrictii de drepturi şi limitări ale libertăţilor civile şi economice întrucât aceste limitări, restricţii sunt prevăzute în realitate în Legea 55/2020.

Atât H.G. nr. 856/2020 şi H.G. nr. 935/2020 cât şi H.G. nr. 967/2020 sunt emise în aplicarea acestei legi şi asigură punerea sa în executare astfel că restricţiile, limitările se realizează în realitate prin legea sus indicată.

Totodată, existenţa restricţiilor si limitărilor nu duce la concluzia că aceste acte nu ar fi necesare pentru limitarea efectelor răspândirii infecţiei cu SARS-COV 2.

Ca atare, restricţiile de drepturi şi limitarea de libertăţi se fac prin lege potrivit art. 53 din Constituţie. De asemenea, aşa cum rezultă din conţinutul lor, actele administrative normative atacate urmăresc protejarea sănătăţii publice .

În ceea ce priveşte celelalte condiţii pe care le impune art. 53 din Constituţie respectiv ca aceste măsuri să fie necesare într-o societate democratică şi să fie proporţionale cu scopul urmărit, cu situaţia care le-a determinat, este necesar a se preciza că în cererea de recurs nu sunt dezvoltate argumente prin care să se arate modalitatea în care aceste cerinţe inserate în art. 53 din Constituţie sunt încălcate prin hotărârile de guvern atacate în cauză.

Astfel, nu se argumentează punctual de ce măsurile luate nu sunt necesare într-o societate democratică şi de ce nu sunt proporţionale cu situaţia de risc evaluată prin actele preparatorii mai sus indicate.

Sunt invocate doar argumente generale, fără relevanţă juridică în sensul că măsurile luate au fost inutile din punct de vedere sanitar, distructive în plan economic, social şi psihologic şi estetic.

Aceste susţineri nu permit o analiză a caracterului necesar şi proporţional al măsurilor stabilite de H.G. nr. 856/2020, 935/2020 respectiv 967/2020 în lipsa unor argumente punctuale pentru fiecare din măsurile stabilite din perspectiva îndeplinirii acestor cerinţe.

Măsurile analizate au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorităţii interesului public, astfel că nu se poate discuta despre un exces de putere în impunerea restricţiilor, acestea fiind apreciate necesare dată fiind situaţia de fapt.

Interesul public legitim, în speţă asigurarea sănătăţii publice, determină dispunerea unor măsuri restrictive, instituite în vederea protejării cetăţenilor. Relativ la art. 34 din Constituţia României, dreptul la ocrotirea sănătăţii persoanei presupune, din partea statului, două obligaţii principale şi anume: de abţinere, respectiv de a nu aduce atingere sănătăţii persoanei prin recurgerea la acţiuni violente/nonviolente, şi de asigurare a cadrului necesar protejării dreptului, ambele subsumate interesului public legitim.

În ceea ce priveşte obligativitatea purtării măştii de protecţie, singura măsură contestată de reclamante, astfel cum rezultă din cererea de recurs, aceasta este dispusă în temeiul art. 5 alin. (2) lit. d) coroborat cu art. 13 din Legea nr. 55/2020, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 192/2020, text legal potrivit cărora:

art. 5 alin. (1):, Măsurile pentru creşterea capacităţii de răspuns sunt: .

alin 2 lit. d): măsuri de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu;

art. 13: pe durata stării de alertă, prin ordin comun al ministrului sănătăţii şi ministrului afacerilor interne se poate institui:

a) obligativitatea purtării măştii de proiecţie în spaţiile publice, spaţiile comerciale, mijloacele de transport în comun şi la locul de muncă..,,

Aşadar, sub acest aspect, criticile în sensul că prin hotărâre de Guvern a fost restricţionat exerciţiul drepturilor fundamentale nu pot fi primite, actele administrative contestate fiind emise în limitele şi executarea Legii nr. 55/2020.

Prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 192/2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 1042 din 6 noiembrie 2020, începând cu data de 06 noiembrie 2020, art. 13 lit. a) din Legea 55/2020 în forma modificată a reglementat posibilitatea instituirii obligaţiei de purtare a măştii de protecţie în spaţiile publice, fără a se mai face vreo distincţie în funcţie de felul acestor spaţii - închise sau deschise.

Prin urmare, începând cu data de 06 noiembrie 2020, posibilitatea instituirii obligaţiei de a purta mască de protecţie în spaţiile publice, inclusiv în cele deschise, pe durata stării de alertă, este prevăzută ca atare de lege, respectiv de art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 192/2020.

Corect se susţine de către intimaţi că, în ceea ce priveşte susţinerea recurentelor în sensul că O.U.G. nr. 192/2020 a fost emisă cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţia României deoarece a modificat Legea nr. 55/2020, această critică are natura unui motiv de neconstituţionalitate şi nu de nelegalitate, astfel că excedează competenţelor instanţei de contencios administrativ.

Pe de altă parte, argumentele referitoare la mass-media nu constituite motive reale de recurs, necriticându-se legalitatea raţionamentului instanţei de fond ci eventual netemeinicia lui.

7. Temeiurile de drept ale soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în baza art. 496 C. proc. civ., art. 20 din L.554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantele A., B. şi C. şi recursul incident declarat de Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 1317 din 27 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes invocată de Ministerul Afacerilor Interne pe cale de întâmpinare.

Respinge recursul declarat de reclamantele A., B. şi C. şi recursul incident declarat de Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 1317 din 27 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 ianuarie 2022.