Judicial Transfer Dispute: Exclusion of Justice Auditor Period from Effective Seniority and Court Authority to Order Specific Administrative Remedy

Şedinţa publică din data de 19 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 28.02.2019, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii nr. 1001/12.11.2018 a secţiei de judecători a Consiliului Superior al Magistraturii prin care a fost respinsă cererea sa de transfer de la Judecătoria Constanţa la orice judecătorie din municipiul Bucureşti, cu consecinţa obligării intimatului la emiterea unei hotărâri prin care să i se aprobe cererea de transfer aşa cum a fost formulată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 618 din 22 octombrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii şi a anulat Hotărârea nr. 1001/12.11.2018 a secţiei de judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, respingând în rest acţiunea, ca neîntemeiată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 618 din 22 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanta A. şi pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

În argumentarea acestui motiv de casare, pârâtul-recurent Consiliul Superior al Magistraturii a susţinut că instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a prevederilor art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 193/2006 (în vigoare la data emiterii actului atacat) reţinând faptul că perioada în care judecătorul a fost auditor de justiţie nu se ia în calculul vechimii în funcţie; în opinia sa, la calculul vechimii în funcţia de judecător sau procuror se are în vedere şi perioada în care candidatul a avut calitatea de auditor de justiţie, principiu aplicabil fiecărui solicitant de transfer care a avut calitatea de auditor de justiţie, astfel cum rezultă din tabelul privind situaţia judecătorilor care au solicitat transferul pentru sesiunea din octombrie- noiembrie 2018.

Susţine acest recurent că o interpretare a dispoziţiilor art. 3 din Regulament propusă de reclamantă în sensul de a nu se lua în calcul, la vechimea în funcţia de judecător sau procuror, perioada în care magistratul în cauză a avut calitatea de auditor de justiţie, ar contraveni dispoziţiei menţionate din lege, respectiv articolului 17 şi, potrivit principiului ierarhiei actelor normative, interpretarea unei prevederi regulamentare nu se poate realiza în contra unei dispoziţii cuprinsă în legea organică.

Mai arată recurentul şi că hotărârea atacată este legală şi temeinică, fiind analizate, în cuprinsul său, toate criteriile prevăzute de art. 3 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006, în raport de care cererea de transfer a reclamantei a fost respinsă.

Referitor la soluţiile adoptate în cazul altor judecători, se susţine faptul că fiecare cerere de transfer se analizează de către secţie în mod distinct, cu luarea în considerare a situaţiei posturilor şi a volumului de activitate al instanţelor implicate, a specificul acestora, precum şi a motivelor personale invocate de către fiecare candidat în parte.

În opinia pârâtului, susţinerea reclamantei în sensul că judecătorii cu grad profesional superior ar trebui să funcţioneze la instanţe corespunzătoare în grad nu poate constitui motiv de nelegalitate a hotărârii atacate, întrucât nu are corespondent într-o normă imperativă astfel că, în condiţiile în care respingerea cererii de transfer a reclamantei, a fost realizată de secţia pentru judecători cu analizarea coroborată a criteriilor regulamentare şi cu includerea corectă în calculul vechimii în funcţie a perioadei în care judecătorul a fost auditor de justiţie, se apreciază că, în mod nelegal, a fost anulată Hotărârea nr. 1001 din 12.11.2018 a secţiei pentru judecători.

În recursul său, invocând acelaşi motiv de casare, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă A. apreciază că soluţia de respingere a cererii constând în obligarea intimatului la emiterea unei hotărâri prin care să i se aprobe cererea de transfer de la Judecătoria Constanta la Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti (aceasta fiind instanţa in raport cu care a criticat modul în care intimatul a aplicat criteriile de departajare între candidaţi) este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Se arată că instanţa a fost învestită cu o acţiune în realizare, iar din interpretarea sistematică a prevederilor cuprinse în art. 1, art. 16 şi art. 18 din Legea nr. 54/2004 rezultă că acţiunea în contencios administrativ poate avea ca obiect şi obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ, întrucât se reglementează un contencios de plină jurisdicţie, în care competenţa instanţei nu se limitează la anularea unui act nelegal, ci include posibilitatea ca, prin hotărârea judecătorească să se dispună măsuri pentru recunoaşterea de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri şi chiar reformarea unei decizii administrative.

În opinia reclamantei, instanţa poate să oblige autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant, cu un anumit conţinut, atunci când apreciază că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege sau că legea îi conferă reclamantului un anumit drept, fără ca o atare măsură să constituie o ingerinţă în activitatea administraţiei, ci o cale de reparare a vătămării produsă reclamantului, lucru evidenţiat fără echivoc de întreaga jurisprudenţă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie conturată cu ocazia admiterii contestaţiilor împotriva modului în care intimatul a soluţionat diferite cereri de transfer ale judecătorilor şi procurorilor.

Recurenta-reclamantă mai susţine, contrar opiniei primei instanţe, că a fost vătămată exclusiv prin actul administrativ individual emis în privinţa sa, prin care intimatul i-a respins expres cererea de transfer; numai în cazul în care intimatul ar fi emis un singur act administrativ individual în privinţa candidatului căruia i-a aprobat transferul, reclamanta ar fi fost nevoită să atace actul administrativ individual respectiv, în calitate de terţ vătămat; însă, atâta vreme cât intimatul a emis o hotărâre distinctă în privinţa sa, în cuprinsul căreia a motivat nelegal respingerea cererii reclamantei de transfer, aceasta din urmă nu putea decât să atace actul nelegal care o priveşte şi să solicite recunoaşterea dreptului încălcat.

1.4. Apărările formulate în cauză

Ambii recurenţi au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea ca nefondat a recursului promovat de către partea cu interese contrare, în principal, pentru argumentele expuse în propriile cereri de recurs vizând menţinerea parţii de hotărâre cuprinzând soluţia favorabilă, din perspectiva fiecăreia dintre părţile procesului, în parte.

1.5. Circumstanţele căii de atac Prin Decizia nr. 256 din 20 ianuarie 2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins, ca tardiv formulat, recursul declarat de reclamanta A. şi a respins, ca nefondat, recursul declarat de Consiliul Superior al Magistraturii.

Împotriva acestei decizii, recurenta A. a formulat contestaţie în anulare, care a fost admisă prin Decizia nr. 5749 din 19 noiembrie 2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, stabilindu-se termen pentru rejudecarea recursului formulat de reclamantă împotriva sentinţei nr. 618 din 22 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, la data de 6 mai 2022, când a avut loc dezbaterea fondului celor două recursuri.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Examinând hotărârea prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă A., Înalta Curte constată caracterul fondat al recursului său, din această perspectivă, deoarece prima instanţă a făcut o greşită aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente, în ceea ce priveşte capătul de cerere ce a fost respins, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare; pe de altă parte, însă, se constată caracterul nefondat al recursului promovat de către pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, astfel că acest recurs va fi respins.

Se reţine că, prin Hotărârea nr. 1001/12.11.2018 a secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, a fost respinsă cererea de transfer a reclamantei-recurente A., de la Judecătoria Constanţa la una dintre judecătoriile din municipiul Bucureşti, cerere analizată la data de 12.11.2018, concomitent cu alte 4 cereri de transfer formulate de judecători din cadrul Judecătoriei Constanţa (o cerere de transfer formulată de un judecător din cadrul secţiei Penale, celelalte fiind formulate de judecători din cadrul secţiei Civile); în urma analizării tuturor acestor cereri de transfer, secţia pentru judecători a hotărât admiterea a două cereri, respectiv formulate de un judecător din cadrul secţiei Penale la Judecătoria Galaţi, precum şi de către o doamnă judecător, doamna B. din cadrul secţiei Civile la Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti. Reclamanta a contestat această hotărâre, atât în cadrul procedurii administrative, cât şi la Curtea de Apel Bucureşti

Din conţinutul hotărârii ce face obiectul acţiunii în contencios administrativ, rezultă că, deşi secţia pentru judecători a luat în considerare toate criteriile prevăzute de art. 3 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 193/2006, cu modificările şi completările ulterioare, a ales, totuşi, în realizarea departajării între cererile aflate în concurs, să acorde preferinţă criteriului "vechimii în funcţia de judecător", singurul, de altfel, analizat din această perspectivă, respectiv a diferenţierii solicitanţilor de transfer.

Prin urmare, s-a examinat comparativ, în raport cu criteriul menţionat, situaţia solicitanţilor de transfer de la Judecătoria Constanţa şi s-a reţinut că doamna judecător B. are vechimea cea mai mare în funcţie, respectiv de 6 ani, fiind urmată de domnul judecător C., cu o vechime în funcţie de 5 ani şi 7 luni, acordându-se întâietate cererilor de transfer ale acestor doi judecători cu privire la posturile de judecător posibil de ocupat prin transfer, în detrimentul cererilor formulate de doamnele judecător A., D. şi de către domnul judecător E., în privinţa acestora din urmă precizându-se că au o vechime în funcţie de 4 ani; câtă vreme departajarea fost realizată între solicitanţii de transfer pe baza acestui criteriu şi s-a apreciat că reclamanta nu s-a situat pe primele două locuri, cererea acesteia a fost respinsă, în subsidiar şi pe motiv "că o bună gestionare a resurselor umane trebuie să vizeze în principal buna funcţionare a tuturor instanţelor, pentru o echilibrare a schemei şi a volumului de activitate ale instanţelor implicate".

Analizând cu prioritate recursul declarat de către recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii, se constată ca acesta a invocat situaţia de casare prevăzută de art. 488 punctul 8 C. proc. civ., susţinând că instanţa de fond ar fi făcut o aplicare greşită a prevederilor art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 193/2006 (în vigoare la data emiterii actului atacat) reţinând că perioada în care judecătorul a fost auditor de justiţie nu se ia în calculul vechimii în funcţie; în opinia pârâtului, la calculul vechimii în funcţia de judecător sau procuror se are în vedere şi perioada în care candidatul a avut calitatea de auditor de justiţie, principiu aplicabil fiecărui solicitant de transfer care a avut calitatea de auditor de justiţie.

Susţinerile recurentului-pârât sunt nefondate, astfel că sentinţa primei instanţe se apreciază ca fiind legală şi temeinică, din această perspectivă.

Aceasta deoarece, potrivit dispoziţiilor art. 3 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, "delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 193/2006, cu modificările şi completările ulterioare (versiunea în vigoare la data adoptării hotărârii atacate) la soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor şi procurorilor la alte instanţe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii: (...) vechimea efectivă în funcţia de judecător sau procuror(...)"; prevederile citate menţionează, în mod cumulativ şi limitativ, criteriile care pot fi avute în vedere la soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor şi procurorilor la alte instanţe sau parchete, concluzie care rezultă din sintagma "vor fi avute în vedere următoarele criterii".

Aşa cum reiese din hotărârea atacată, dar şi din recursul promovat împotriva sentinţei, recurentul-pârât a decis, în analiza cererilor de transfer, să stabilească, cu caracter prioritar, criteriul "vechimii în funcţia de judecător", astfel că, în mod corect, prima instanţă a verificat legalitatea hotărârii contestate prin prisma acestui criteriu în forma prevăzută de art. 3 din Regulament, respectiv "vechimea efectivă în funcţia de judecător sau procuror", care vizează doar perioada în care judecătorul a exercitat în mod efectiv această funcţie, cu excluderea perioadelor în care a deţinut funcţii asimilate, precum cea de auditor de justiţie la Institutul Naţional al Magistraturii.

Această distincţie între cele două noţiuni, aceea a vechimii faţă de condiţia vechimii efective, rezultă fără putere de tăgadă din economia mai multor dispoziţii ale Legii nr. 303/2004, din care reiese intenţia vădită a legiuitorului de a diferenţia, în funcţie de luarea sau neluarea în considerare a perioadei în care persoana a fost auditor de justiţie, între cele două categorii de vechime, aplicabile unor situaţii distincte, care nasc ori suprimă drepturi distincte.

Astfel, plecând de la dispoziţiile art. 17 alin. (5) care dispun faptul că perioada în care o persoană a avut calitatea de auditor de justiţie, dacă a promovat examenul de absolvire a Institutului Naţional al Magistraturii constituie vechime în funcţia de judecător sau procuror", această situaţie desemnată prin sintagma "vechime" se regăseşte în alte dispoziţii ale Legii nr. 303/2004, în cazuri în care legiuitorul a intenţionat includerea perioadei de auditor de justiţie în calculul vechimii (nu al vechimii efective) pentru a recunoaşte câştigarea anumitor drepturi (cu caracter de exemplu art. 82, 86 din Legea nr. 303/2004, republicată).

În alte situaţii însă, reglementând anumite condiţii pentru participarea la un concurs de promovare într-o funcţie de conducere sau de execuţie, ori pentru transfer, legiuitorul a solicitat doar criteriul "vechimii efective" fie prin utilizarea ad literam a acestei sintagme, fie prin precizarea împrejurării că se ia în considerare doar vechimea în care persoana în cauză a exercitat funcţia de judecător au procuror efectiv, sau prin precizarea neluării în considerare a perioadei în care cel în cauză a fost auditor de justiţie (de exemplu, art. 44 alin. (2), art. 50 alin. (2), art. 52 alin. (3), art. 612 lit. e), etc.).

Revenind la cauza de faţă, din analiza probelor administrate, prima instanţă a apreciat în mod corect că reclamanta a fost numită în funcţia de judecător la Judecătoria Constanţa prin Decretul prezidenţial nr. 1.148 din 18.12.2013, publicat în Monitorul Oficial al României la data de 21.12.2013, astfel că vechimea efectivă în funcţia de judecător coincide cu vechimea la Judecătoria Constanţa, respectiv aceea de 4 ani şi 10 luni la data soluţionării cererii de transfer, iar nu de 4 ani, cum eronat s-a menţionat în cuprinsul hotărârii atacate; pe de ală parte, comparativ cu situaţia reclamantei s-a avut în vedere situaţia doamnei judecător B. (absolventă a Institutului Naţional de Magistratură promoţia 2012-2014) care a fost numită în funcţia de judecător stagiar la Judecătoria Galăţi începând cu data de 15.07.2014 în Şedinţa plenului Consiliului Superior al Magistraturii din data de 03.07.2014.

Ulterior, aceasta din urmă a fost numită în funcţia de judecător la Judecătoria Constanţa, la data de 16.01.2016, unde şi-a exercitat funcţia până la momentul aprobării cererii de transfer. Rezultă, aşadar, că doamna judecător B. avea, la data de 12.11.2018 (când a fost emisă hotărârea atacată), o vechime efectivă în funcţia de judecător de doar 4 ani şi 3 luni (cu 7 luni mai mică decât a reclamantei), iar în cadrul Judecătoriei Constanţa avea o vechime de 2 ani şi 9 luni (cu 2 ani şi o lună mai mică decât a reclamantei).

Prin urmare, în mod corect a reţinut prima instanţă că emiterea Hotărârii secţiei pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii s-a efectuat ca urmare a aplicării nelegale a criteriului pe care chiar recurentul-pârât l-a stabilit, în cuprinsul actului, să-i acorde preferinţă, respectiv acela al vechimii efective în funcţie, producându-i reclamantei o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului, context în care recursul recurentului-pârât Consiliul Superior al Magistraturii apare ca fiind nefondat.

În ceea ce priveşte recursul recurentei-reclamante A., împotriva aceleiaşi sentinţe, aceasta a invocat acelaşi motiv de casare, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., apreciind că soluţia de respingere a capătului de cerere constând în obligarea intimatului la emiterea unei hotărâri prin care să i se aprobe cererea de transfer de la Judecătoria Constanţa la Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti (aceasta fiind instanţa in raport cu care a criticat modul în care intimatul a aplicat criteriile de departajare între candidaţi) este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material. Din această perspectivă, recursul sus-numitei apare ca fiind fondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare:

Se impune a se preciza cu prioritate faptul că instanţa de contencios administrativ poate să oblige autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant, act cu un anumit conţinut, atunci când apreciază că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege sau că legea îi conferă reclamantului un anumit drept, fără ca o atare măsură să constituie o ingerinţă în activitatea administraţiei, ci o cale de reparare a vătămării produsă reclamantului, deoarece această competenţă specială a instanţei nu se limitează exclusiv la anularea unui act nelegal, ci include posibilitatea ca, prin hotărârea judecătorească, să se dispună măsuri pentru recunoaşterea de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri şi chiar reformarea unei decizii administrative; aceasta deoarece efectivitatea drepturilor presupune ca acestea să fie în mod concret respectate şi utile celui căruia îi sunt recunoscute, în caz contrar, declararea nelegalităţii actului administrativ contestat, fiind pur formală şi lipsită de efecte reale şi finalitate practică.

În cauza de faţă, este fără putere de tăgadă că, prin respingerea cererii reclamantei de obligare a CSM la emiterea hotărârii de transfer, nu au fost epuizate efectele vătămării cauzate prin emiterea actului administrativ anulat, în absenţa dispunerii asupra transferului nefiind realizat, în deplinătatea pe care o presupune, dreptul sus-numitei de acces la justiţie, efectiv şi util titularului respectivului drept, ceea ce ar fi presupus şi pronunţarea unei soluţii care să se impună inclusiv prin echitate, respectiv obligarea Consiliului Superior al Magistraturii la emiterea unei hotărâri în sensul solicitat de titulara acţiunii în anulare, în caz contrar demersul său rămânând unul fără nici o finalitate practică, fiind stabilită şi probată nelegalitatea actului administrativ contestat, ca rezultat al acţiunii culpabile a autorităţii; în sensul acestor argumente, care justifică admiterea în tot a acţiunii reclamantei, instanţa supremă, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a pronunţat în mai multe rânduri (Decizia nr. 1455/7 aprilie 2017, Decizia nr. 3753/23 noiembrie 2017, Decizia nr. 1455/7 aprilie 2017, Decizia nr. 4036/20 noiembrie 2018, etc.).

Împrejurarea că recurenta-reclamantă nu a solicitat anularea hotărârii CSM privind transferul doamnei B. nu putea constitui un impediment cu privire la admiterea în tot a acţiunii, având în vedere că transferul doamnei judecător nu face obiectul prezentei cauze.

Prin urmare, Înalta Curte va admite recursul recurentei-reclamante şi va dispune obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri prin care să acorde sus-numitei transferul de la Judecătoria Constanţa la una dintre judecătorii le din Bucureşti, aşa cum aceasta a solicitat iniţial, prin cererea de chemare în judecată, neavând nicio importanţă împrejurarea că analiza cererii sale, prin hotărârea contestată, a avut în vedere situaţia posturilor de la Judecătoria Sector 6 Bucureşti.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496, 497, 498 alin. (2) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul recurentei-reclamante A., va casa în parte sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite în tot acţiunea, iar pe de altă parte, va respinge ca fiind nefondat recursul pârâtului împotriva aceleiaşi sentinţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca nefondat.

Admite recursul declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 618 din 22 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată.

Admite în tot acţiunea formulată de reclamanta A..

Obligă pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii să emită o nouă hotărâre prin care să aprobe transferul doamnei judecător A. de la Judecătoria Constanţa la oricare dintre judecătoriile de pe raza teritorială a Municipiului Bucureşti.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei instanţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 mai 2022.