Appeal over civil servants' career rules declared null for lacking statutory cassation grounds; Government Decision upheld.

Şedinţa publică din data de 19 mai 2022

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată. Primul ciclu procesual

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 07.10.2016 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 49 alin. (1) lit. d) şi a) Capitolului XII art. 51-75 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici şi publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I, după rămânerea irevocabilă a acesteia, conform art. 23 din H.G. nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 21.02.2017, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a formulat cerere de intervenţie accesorie prin care a susţinut apărarea pârâtului Guvernul României.

Ulterior, la data de 24.04.2017, B. a formulat cerere de intervenţie prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, cu obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.

Instanţa de fond, ca urmare a cererii formulate de către reclamant, a dispus sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII alin. (1) lit. a) din Legea nr. 251/2006 privind modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi (5), art. 16 alin. (1) şi art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 239 din 28 iunie 2017, Curtea a respins excepţia lipsei de interes invocată de intervenienta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

A respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi a admis cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenienţii Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi B..

1.3. Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate, admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de intervenţie formulate de către numitul B. şi, pe fond, admiterea acţiunii reclamantului astfel cum a fost formulată, cu obligarea pârâtului şi a intervenientului accesoriu B. la plata cheltuielilor de judecată din fond şi recurs.

1.4. Prin decizia civilă nr. 4024 din 30 iulie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul formulat de reclamantul A., a casate sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Instanţa de control judiciar a constatat că motivul de nelegalitate a H.G. nr. 611/2008, privind nerespectarea art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, a fost invocat în faţa instanţei de fond, prin notele de şedinţă depuse de reclamant la data de 15.02.2017.

Prima instanţă nu a comunicat notele de şedinţă, în condiţiile art. 204 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., pentru ca pârâtul Guvernul României să precizeze dacă este de acord cu modificare acţiunii de către reclamant peste termenul prevăzut de art. 204 alin. (1) C. proc. civ., astfel că Înalta Curte a reţinut incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte critica formulată de către recurentul-reclamant, în sensul că se impunea ca procedura de organizare a concursului şi condiţiile de participare să fie reglementate printr-un act normativ cu forţă juridică cel puţin egală cu Legea nr. 188/1999, act normativ care prevede respectivul concurs, Înalta Curte a reţinut că, prin Decizia nr. 90 din 27 februarie 2018, Curtea Constituţională a soluţionat sesizarea reclamantului privind excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII alin. (1) lit. a) din Legea nr. 251/2006 privind modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999, în sensul respingerii acesteia.

Instanţa de contencios constituţional a apreciat, în esenţă, că nu este necesar ca absolut toate aspectele legate de concursurile şi examenele desfăşurate pe parcursul carierei de funcţionar public să fie reglementate prin lege organică, dat fiind caracterul general, de reglementare primară, al legii. Prin urmare, Curtea Constituţională a apreciat că detaliile specifice modalităţii de organizare a recrutării funcţionarilor publici trebuie să rămână în domeniul organizării executării legii, putând fi reglementate printr-un act administrativ cu caracter normativ, respectiv prin hotărâre a Guvernului.

Astfel, Înalta Curte a apreciat a fi nefondate criticile recurentului-reclamant, în acord cu cele statuate de Curtea Constituţională.

2. Al doilea ciclu procesual. Hotărârea primei instanţe în rejudecare după casare

În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 26.10.2020, sub nr. x/2016*.

Prin sentinţa civilă nr. 66 din 4 martie 2021, Curtea a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

A admis cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenienţii Agenţia Naţională de Funcţionarilor Publici şi B..

A obligat reclamantul la plata în favoarea intervenientului accesoriu B. a sumei de 3.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în ambele cicluri procesuale.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea în întregime a hotărârii recurate şi admiterea acţiunii promovate ca temeinică şi, pe cale de consecinţă, anularea art. 49 alin. (1) lit. d) şi a) cap. III art. 51-75 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, şi publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I, după rămânerea irevocabilă a acesteia, cu obligarea pârâtului şi a intervenientului accesoriu B. la plata cheltuielilor de judecată.

A invocat recurentul excepţia puterii lucrului judecat, precizând că, la data de 22.02.2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în Dosarul nr. x/2017, a admis recursul promovat de recurenta-reclamantă C. împotriva sentinţei nr. 291/2017 a Curţii de Apel Cluj, a casat hotărârea atacată şi a admis acţiunea promovată şi pe cale de consecinţă a anulat prevederile art. 106-120 al Cap. III din H.G. nr. 611/2008 în vigoare la data introducerii acţiunii (31.05.2017), abrogate în prezent prin art. V alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2019 privind modificarea Legii nr. 188/1999. Astfel, soluţia dată de instanţă, după casare, este greşită deoarece ÎCCJ a anulat în parte H.G. nr. 611/2008, art. 106-120, şi, în caz contrar, ar fi o situaţie hilară, respectiv o parte din H.G. nr. 611/2008 ar fi legală şi o altă parte este nelegală, cu toate că H.G. nr. 611/2008 a fost emisă cu încălcarea prevederilor legale încă de la emitere.

A mai apreciat recurentul că prima instanţă nu s-a pronunţat asupra legalităţii operaţiunilor administrative pe care s-a întemeiat H.G. nr. 611/2008, din documentaţia depusă de pârât reieşind nerespectarea prevederilor art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

A mai susţinut recurentul că, potrivit art. 57 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, condiţiile de participare şi procedura de organizare a concursului se stabilesc potrivit legii. Astfel, nu poate fi de acord cu motivarea instanţei, respectiv că termenul "lege" este folosit în accepţiunea lato sensu, desemnând noţiunea de act normativ în general şi nu legea ca nivel primar, adoptată de Parlament.

A mai arătat recurentul că instanţa de fond nu a motivat corect soluţia adoptată, avându-se în vedere că, prin Decizia nr. 4024/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a fost admis în întregime recursul său şi s-a casat în totalitate sentinţa recurată şi s-a trimis cauza spre rejudecare.

Instanţa de fond, după casare, s-a pronunţat doar asupra decăderii modificării cererii de chemare în judecată, cu toate că avea obligaţia de a se pronunţa şi asupra celorlalte critici, care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate

4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Intimatul-intervenient B. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia tardivităţii recursului. În subsidiar, pe fondul căii de atac, a solicitat respingerea acesteia.

4.3. Intimata-intervenientă Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia tardivităţii recursului şi excepţia nulităţii recursului, pentru nemotivare.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Decizia instanţei de recurs

Înalta Curte urmează a analiza, cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., în condiţiile art. 489 alin. (2) raportat la art. 499 C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului ridicată din oficiu.

5.1. Instanţa de control judiciar constată că recursul reclamantului A. nu îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

În acest sens, este de subliniat faptul că prin dispoziţiile art. 489 C. proc. civ. se sancţionează cu nulitatea nemotivarea recursului, înţeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate (ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menţionat) dar şi în situaţia în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (ipoteza prevăzută la alin. (2) al articolului).

Înalta Curte are în vedere faptul că noţiunea de motivare a recursului trebuie înţeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac şi continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres şi limitativ prevăzute la art. 488 alin. (1) punctele1-8 C. proc. civ.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligaţia de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluţia instanţei de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancţiunea nulităţii recursului, în condiţiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

5.2. Raportat cu aceste considerente, analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că, deşi, la nivel formal, recurentul-reclamant A. a invocat motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 C. proc. civ., cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor pentru reglementarea acestor motive de casare.

5.2.1. Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de pct. 6, acesta se referă la cazul când hotărârea nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Recurentul-reclamant nu a adus niciun argument şi nu a precizat care dintre situaţiile reglementate de articol ar fi incidentă în cauză, ci a arătat că instanţa nu a motivat corect soluţia adoptată, pronunţându-se doar asupra decăderii modificării cererii de chemare în judecată, deşi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 4024/2020 a casat în întregime hotărârea de fond şi a trimis cauza spre rejudecare.

De altfel, recurentul interpretează eronat considerentele instanţei de control judiciar din Decizia nr. 4024/2020 şi dispoziţiile art. 501 C. proc. civ., de vreme ce hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care judecă fondul.

Or, în considerentele deciziei de casare, instanţa de recurs a stabilit că modificarea cererii de chemare în judecată (motivul de nelegalitate a H.G. nr. 611/2008, privind nerespectarea art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, invocat în faţa instanţei de fond, prin notele de şedinţă depuse de reclamant la data de 15.02.2017) se impune a fi comunicată pârâtului cu menţiunea de a preciza dacă este de acord cu aceasta.

De asemenea, critica formulată de către recurentul-reclamant, în sensul că se impunea ca procedura de organizare a concursului şi condiţiile de participare să fie reglementate printr-o lege, Înalta Curte a reţinut că este nefondată, în raport cu Decizia CCR nr. 90 din 27 februarie 2018.

5.2.2. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., referitor la încălcarea autorităţii de lucru judecat, Înalta Curte constată că argumentul recurentului, în sensul că este hilară situaţia ca o parte a H.G. nr. 611/2008 să fie legală şi o parte să fie declarată nelegală, nu este susţinut din punct de vedere juridic, un act administrativ cu caracter normativ, conform art. 23 din Legea nr. 554/2004, putând fi anulat în tot sau în parte.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că această excepţie a fost invocată pentru prima dată în recurs. Or, reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Având în vedere efectele principiul legalităţii căilor de atac, judecarea cererii de recurs are în vedere exclusiv aspectele de nelegalitate ale hotărârii recurate, iar invocarea omisso medio a unor noi motive, neaduse în atenţia primei instanţe, nu este permisă. În contextul în care aceste aspecte sunt invocate pentru prima dată în faţa instanţei de recurs, devin aplicabile dispoziţiile art. 494 rap. la art. 478 alin. (3) C. proc. civ., fiind inadmisibilă critica la adresa legalităţii sentinţei primei instanţe prin invocarea acestor argumente.

5.2.3. Asupra motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant, după cum s-a expus la pct. 2 al prezentei decizii, s-a limitat la relua aceleaşi argumente din cererea introductivă de instanţă şi din cererea modificatoare a acţiunii depusă în primul ciclu procesual în faţa instanţei de fond (cerere de modificare în privinţa căreia pârâtul Guvernul României a precizat că nu este de acord), fără, însă, a-şi circumstanţia în niciun mod critica de nelegalitate şi fără a motiva de ce instanţa de fond ar fi încălcat sau ar fi aplicat greşit normele de drept material incidente cauzei.

Această critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei şi apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanţa fondului încalcă sau reprezintă o greşită aplicare a acestor norme de drept material.

Or, prima instanţă a analizat cauza în limitele învestirii şi în limitele deciziei de casare pronunţate în primul ciclu procesual.

5.3. Înalta Curte subliniază faptul că, în actuala reglementare a C. proc. civ., recursul este o cale extraordinară de atac, de reformare, prin care se realizează exclusiv un control de legalitate a hotărârii atacate.

Recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a analiza aspecte vizând temeinicia hotărârii recurate, probatoriile administrate sau de a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii, instanţa de control judiciar având competenţa de a verifica exclusiv incidenţa vreunuia dintre motivele de nelegalitate expuse la pct. 1-7 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ. sau încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, motiv prevăzut de pct. 8 al articolului menţionat.

O astfel de abordare nu satisface exigenţele art. 486 C. proc. civ., astfel că devin aplicabile dispoziţiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

5.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 486 alin. (3) şi art. 489 alin. (2) C. proc. civ., urmează a constata nulitatea recursului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Constată nulitatea recursului formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 66 din 4 martie 2021 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 mai 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.