Legality of executive measures restricting HORECA activities under state of alert legislation versus parliamentary legislative competence

Şedinţa publică din data de 19 mai 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin acţiunea înregistrată, la data de 15.12.2020, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea în parte a H.G. nr. 1065/2020, respectiv a art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a hotărârii, şi suspendarea dispoziţiilor atacate până la soluţionarea definitivă a cauzei.

La data de 08.01.2021, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, în temeiul art. 3 alin. (1) pct. 13 din H.G. nr. 137/2020 şi art. 61 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ., motivând că are calitate de iniţiator al actului normativ contestat.

Prin încheierea de şedinţă din 12 ianuarie 2021, Curtea a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Prin sentinţa civilă nr. 3 din 13 ianuarie 2021, Curtea a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, invocată de pârât şi de intervenientul accesoriu şi a respins cererea de suspendare a executării dispoziţiilor art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 1065/2020, ca inadmisibilă.

La data de 09.03.2021, reclamanta a formulat cerere de modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a adăugat noi capete de cerere prin care a solicitat instanţei obligarea pârâtului la repararea pagubei care i-a fost cauzată prin adoptarea măsurii prevăzute de art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 1065/2020, de 47.821,40 RON, cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de şedinţă din 13 mai 2021, Curtea a respins excepţia tardivităţii modificării cererii de chemare în judecată invocată de intervenientul MAI şi a amânat pronunţarea asupra fondului acţiunii la data de 27.05.2021 şi la data de 10 iunie 2021.

Prin sentinţa civilă nr. 57 din 10 iunie 2021, Curtea a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea art. 7 din Legea nr. 554/2004, ca nefondată.

A respins excepţia lipsei de interes, ca nefondată.

A respins în totalitate acţiunea reclamantei, ca nefondată.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva încheierii de şedinţă din 12 ianuarie 2021 şi împotriva sentinţei civile nr. 57 din 10 iunie 2021, reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii de şedinţă şi a sentinţei recurate, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, şi respingerea cererii de admitere în principiu a cererii de intervenţie accesorie formulate de Ministerul Afacerilor Interne, anularea în parte a H.G. nr. 1065/2020, respectiv art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a hotărârii, obligarea intimatului la plata sumei de 47.821,40 RON, reprezentând paguba încercată de recurentă ca urmare a hotărârii atacate, respingerea cererii de intervenţie accesorie formulate de MAI şi obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

Cu privire la admiterea în principiu a cererii de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne, recurenta-reclamantă susţine aplicarea greşită a disp. art. 61 alin. (1) C. proc. civ., deoarece intervenientul nu a justificat un interes, faptul că acesta este iniţiatorul actului administrativ atacat nu este de natură a conduce la concluzia că această autoritate justifică un folos practic în promovarea cererii sale, motivat de faptul că hotărârea ce va fi pronunţată în cauză, nu îi profită şi nu îl poate prejudicia în vreun fel pe intervenient.

Cu privire la fondul cauzei, recurenta-reclamantă susţine interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 5 alin. (3) lit. f) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, deoarece normele arătate sunt permisive şi nu onerative.

Din analiza caracterului conduitei prescrise de disp. art. 8 alin. (1) din lege, rezultă că aceasta conţine o dispoziţie permisivă care prescrie o variantă de conduită pe care destinatarul normei poate să o urmeze sau poate să nu o urmeze, deoarece "pe durata stării de alertă se poate suspenda consumul produselor alimentare şi băuturilor alcoolice şi nealcoolice în spaţiile comune de servire a mesei din restaurate, hoteluri, moteluri, pensiune, cafenele sau alte locuri publice, atât în interiorul, cât şi la terasele din exteriorul acestora".

De asemenea, norma nu cuprinde şi o sancţiune ce face ca aceasta să fie o normă incompletă.

Prin urmare, arată recurenta-reclamantă, textul art. 8 alin. (1) doar permite cu caracter general destinatarului său, fără a preciza în mod expres cine este acesta, să adopte măsura restricţionării activităţii restaurantelor în perioada stării de alertă, fără a dispune în mod concret această măsură fiindcă norma este permisivă.

Pentru a fi legale măsurile dispuse de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 este necesar să fie luate prin lege şi cu respectarea caracterului nediscriminatoriu, al proporţionalităţii şi cel al egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile.

Împrejurarea că acest text de lege nu prevede în mod expres care dintre autorităţile executive sau legislative poate lua o astfel de măsură este de natură să întărească susţinerile potrivit cărora, prin neindicarea unei autorităţi îndrituite să ia această măsură, apare ca evident că ea trebuie luată tot în condiţiile Legii nr. 55/2020 şi ale Constituţiei, adică printr-o altă lege ca act formal al Parlamentului, conform disp. art. 53 din Constituţia României.

Recurenta-reclamantă indică Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 157/2020, invocată şi în faţa primei instanţe şi susţine că măsura adoptată de Guvernul României este nelegală, în raport cu dispoziţiile legale sus-menţionate.

Se mai susţine că argumentul primei instanţe potrivit căruia cele stabilite prin H.G. nr. 1065/2020 reprezintă condiţiile concrete de aplicare a măsurii, iar acestea sunt elementele care concretizează de fapt executarea Legii nr. 55/2020 nu poate fi primit, deoarece legiuitorul nu poate delega puterii executive ceea ce Constituţia a stabilit în competenţa sa.

În ceea ce priveşte caracterul discriminatoriu al H.G. nr. 1065/2020, se arată că dreptul la sănătate al cetăţenilor este un drept fundamental care trebuie respectat, dar care nu trebuie protejat prin încălcarea altor drepturi fundamentale, măsurile trebuie luate cu respectarea unui just echilibru între toate drepturile cetăţenilor.

Măsura este discriminatorie, nu respectă caracterul gradual şi proporţional şi nici principiul egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile, de asemenea, încalcă dispoziţiile constituţionale pentru că nu a fost adoptată prin lege.

Măsura restricţionării activităţii recurentei-reclamante şi a celorlalţi operatori economici din domeniul HORECA a fost rata incidenţei cazurilor de îmbolnăviri, însă nu tuturor operatorilor li s-a impus restrângerea activităţii, iar la dosar nu există probe din care să rezulte că activitatea restaurantelor a contribuit sau poate contribui la răspândirea virusului.

3. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4. Recursul incident formulat de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne

Odată cu întâmpinarea, în condiţiile art. 491 C. proc. civ., intervenientul Ministerul Afacerilor Interne a formulat şi recurs incident, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând soluţia dată de instanţă asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

A solicitat, avându-se în vedere că recurenta nu a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, admiterea recursului incident şi respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.

În dezvoltarea recursului incident, recurentul-intervenient susţine interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată care obligă persoana vătămată să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanţei de contencios administrativ şi să aştepte comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte, analizând recursul incident, reţine că, în cauză, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

Potrivit art. 67 alin. (4) C. proc. civ., calea de atac exercitată de intervenientul accesoriu se socoteşte neavenită dacă partea pentru care a intervenit nu a exercitat calea de atac.

Or, pârâtul Guvernul României nu a formulat recurs împotriva sentinţei pronunţate de prima instanţă, astfel încât, faţă de poziţia intervenientului de subordonare procesuală faţă de pârât şi de dispoziţiile anterior reţinute, urmează a respinge recursul incident formulat de Ministerul Afacerilor Interne, ca neavenit, în temeiul disp. art. 67 alin. (4) C. proc. civ.

În ceea ce priveşte recursul principal formulat de S.C. A. SRL

Cu referire la admiterea în principiu a cererii de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în favoarea pârâtului Guvernul României, Înalta Curte reţine că, potrivit disp. art. 61 alin. (3) C. proc. civ., intervenţia este accesorie când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi.

Aşadar, în cazul intervenţiei accesorii, intervenientul nu pretinde un drept propriu, ci numai un interes propriu, tinzând la înlăturarea eventualelor pericole ce pot să apară în legătură cu propriile drepturi, reprezentate de iniţierea hotărârii de guvern şi emiterea tuturor actelor premergătoare acesteia.

Prin urmare, se va constata că nu sunt întrunite criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în privinţa admiterii în principiu a cererii de intervenţie accesorie.

Pe fondul cauzei, recurenta-reclamantă invocă interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 5 alin. (3) lit. f) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, deoarece nu se indică în concret autoritatea îndrituită să ia măsura, astfel că aceasta nu poate fi decât a Parlamentului României.

Prin urmare, susţine recurenta-reclamantă, măsura fiind dispusă printr-o hotărâre a guvernului, este nelegală, deoarece încalcă principiul separaţiei puterilor statului şi principiul legalităţii.

Înalta Curte reţine că măsurile de limitare/suspendare pe durată determinată a activităţii unor instituţii sau operatori economici, precum şi cele de suspendare a consumului produselor alimentare şi băuturilor alcoolice şi nealcoolice în spaţiile comune de servire a mesei din restaurante, hoteluri, moteluri, pensiuni, cafenele sau alte localuri publice, atât în interiorul, cât şi la terasele din exteriorul acestora, au fost instituite prin lege, respectiv Legea nr. 55/2020.

Decizia nr. 157/2020 pronunţată de Curtea Constituţională a României vizează reglementarea primară a unor măsuri ce pot afecta drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, printr-un act normativ ce nu are forţa juridică a unei legi, aceasta din urmă intrând în competenţa de legiferare exclusivă a Parlamentului.

Aşadar, disp. art. 115 alin. (6) din Constituţia României interzic Guvernului României să legifereze în domeniile strict arătate prin această normă.

În speţă, măsurile au fost instituite prin Legea nr. 55/2020, la art. 5 alin. (3) lit. f) şi art. 8 alin. (1) şi nu prin hotărâre a guvernului.

Aplicarea în concret a legii se realizează prin norme care organizează exercitarea legii sau execută în concret legea, iar acestea sunt date în competenţa autorităţilor publice, prin adoptarea sau emiterea unor acte administrative.

Potrivit disp. art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 55/2020, starea de alertă se instituie şi se prelungeşte de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne şi nu poate depăşi 30 zile.

Măsurile ce pot fi dispuse în perioada stării de alertă sunt prevăzute de Legea nr. 55/2020, în art. 6 din lege şi arată neechivoc ce anume trebuie să cuprindă hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Legea nr. 55/2020 permite ca organizarea executării şi executarea în concret a acestui act normativ să fie realizată prin hotărâri ale autorităţilor publice competente.

Faţă de acestea, critica referitoare la încălcarea principiului separaţiei puterilor statului şi principiului legalităţii va fi respinsă ca nefondată .

Prin adoptarea H.G. nr. 1065/2020 nu au fost instituite norme primare de reglementare în domeniul drepturilor fundamentale ci s-a realizat organizarea executării legii, prin raportare la analiza factorilor de risc, în conformitate cu art. 3 din Legea nr. 55/2020.

În ceea ce priveşte caracterul discriminatoriu al H.G. nr. 1065/2020, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a invocat doar formal dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nu a dezvoltat criticile, ci a realizat doar o expunere sumară a argumentelor prezentate în faţa instanţei de fond, invitând instanţa de recurs să parcurgă acţiunea introductivă.

O atare abordare este în contradicţie cu prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. care solicită ca partea nemulţumită să arată criticile aduse sentinţei primei instanţe, să dezvolte argumentele şi să arate, în cazul prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., norma de drept material interpretată/aplicată greşit de judecătorul fondului.

Aceleaşi concluzii se desprind şi din criticile formale referitoare la încălcarea caracterului gradual şi proporţional al măsurilor adoptate prin actul administrativ atacat.

În concluzie, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva încheierii de şedinţă din 12 ianuarie 2021 şi împotriva sentinţei nr. 57 din 10 iunie 2021 ale Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident formulat de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne împotriva aceleiaşi sentinţei, ca neavenit.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 mai 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.