Validity of public land concession by fisheries agency over state waterways: distinction between piscicultural installations and minor riverbed administration rights

Şedinţa publică din data de 19 mai 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârile pronunţate în primul ciclu procesual.

Prin acţiunea înregistrată, initial, la data de 27.01.2015, pe rolul Tribunalului Buzău, reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" prin Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâta S.C. A. S.A., anularea parţială a Contractului de concesiune nr. x/10.07.2003 încheiat între Agenţia Domeniilor Statului, preluat ulterior de Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură şi S.C. Piscicola S.A. Călăraşi şi a actelor subsecvente încheiate în baza acestuia, având ca obiect transmiterea dreptului şi a obligaţiei de exploatare a terenului în suprafaţă de 1720,43 ha - având categoria de folosinţă "teren amenajat pentru piscicultură" tarla/parcelă, conform Anexei, în schimbul unei redevenţe, precum şi transmiterea dreptului de exploatare şi a obligaţiei de întreţinere a suprafeţei de 386 ha ape-bălţi, pentru care nu se datorează redevenţă.

Prin sentinţa nr. 459 din 4 mai 2015, Tribunalul Buzău a admis excepţia de necompetenţă materială invocată de pârâta S.C. A. S.A. şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 27.05.2015.

Prin încheierea de şedinţă din 9 februarie 2016, instanţa a admis în principiu cererea de intervenţie forţată formulată de reclamanta Administraţia Naţională Apele Române prin Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, privind introducerea în cauză a Statului Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat de DGRFP Ploieşti, în baza art. 64 C. proc. civ., în calitate de intervenient forţat.

Prin sentinţa nr. 48 din 01.03.2016, Curtea a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" prin Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură (fosta Companie Naţională de Administrare a Fondului Piscicol) şi S.C. A. S.A. şi cererea de intervenţie forţată formulată de reclamanta privind pe intervenientul forţat Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice-DGRFP Ploieşti.

Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" prin Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., şi intervenientul Ministerul Finanţelor Publice-DGRFP Ploieşti, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin decizia civilă nr. 3994 din 19 noiembrie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursurile, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Înalta Curte a reţinut, în esenţă, că instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei şi cererea de intervenţie fără să soluţioneze fondul litigiului cu care a fost învestită şi fără să facă o analiză a susţinerilor reclamantei privind nelegalitatea încheierii contractului de concesiune şi actului adiţional subsecvent, referitoare la suprafeţele de teren ce fac obiectul acestora. În condiţiile în care în cauză nu s-a opus o prescripţie a dreptului la acţiune sau o inadmisibilitate, instanţa trebuia să procedeze la analiza condiţiilor de valabilitate a contractului, fiind sesizată cu o acţiune în anulare a unui contract administrativ şi, din punct de vedere al subzistenţei obiectului acestuia, să manifeste un minim de rol activ în sensul dezlegării situaţiei juridice reale.

2. Hotărârea pronunţată în rejudecare după casare, în al doilea ciclu procesual

Cauza a fost reînregistrată, în rejudecare după casare, pe rolul Curţii de Apel Ploieşti la data de 12.09.2019, sub nr. x/2015*.

Prin sentinţa civilă nr. 19 din 15 februarie 2021, Curtea a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei Administraţia Bazinală Ialomiţa, ca nefondată.

A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele Administraţia Naţională "Apele Române" şi Administraţia Bazinală de Apă Buză-Ialomiţa şi intervenienţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti în numele Ministerului Finanţelor Publice în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură şi S.C. Piscicola S.A., ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, au formulat recurs reclamantele Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa şi Administraţia Naţională "Apele Române" şi intervenientul Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti.

3.1. Recurenta-reclamantă Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa a solicitat admiterea recursului şi casarea hotărârii recurate

O primă critică se referă la renunţarea de către prima instanţă, la administrarea probei cu expertiză topo, având în vedere situaţia de fapt şi de drept a terenului şi nu a pus în discuţia părţilor această împrejurare, fiind încălcate disp. art. 259 teza finală din C. proc. civ., iar judecătorul fondului, în virtutea rolului său activ, trebuia să solicite părţilor să-şi precizeze poziţia faţă de renunţarea la administrarea probei.

O altă critică are în vedere aplicarea greşită a normelor de drept material, deoarece încă din anul 2000 terenul în suprafaţă de 1.720,43 ha şi suprafaţa de 386 ha, ape bălţi a fost inventariat în domeniul public al Statului Român şi în administrarea Companiei Naţionale "Apele Române" S.A., prin anexele la hotărârile de guvern indicate.

Această împrejurare este relevată şi de numărul de înregistrare de la Ministerul Finanţelor, care este diferit.

Recurenta-reclamantă invocă disp. art. 3 alin. (5) din Legea nr. 107/1996, legea apelor şi disp. art. 861 alin. (1) din C. civ., faptul că albia minoră este obiect exclusiv al proprietăţii publice a statului, iar Ministerul Finanţelor este de acord că aceste bunuri fac parte din domeniul public administrat de aceasta.

În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române" administrează bunuri proprietate publică, conform Anexei nr. 2, acestea fiind date în administrarea reclamantei, respectiv malurile şi cuvetele lacurilor de pe cursurile codificate din BH Dunăre.

Pârâta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură nu a depus la dosar niciun act prin care să i se fi recunoscut un drept general de administrare a acumulărilor de apă amplasate în albiile minore ale cursurilor de apă cadastrale, care să îi dea dreptul să le concesioneze către terţi, mai ales că suprafaţa aferentă nr. MF este mai mică decât cea care face obiectul acţiunii şi are o altă categorie de folosinţă.

Recurenta-reclamantă susţine că dreptul de a concesiona terenul pe care este amplasată o amenajare piscicolă nu este identic şi nu se confundă cu dreptul de administrare al cuvetelor şi malurilor, astfel că menţiunea de la art. 2 din H.G. nr. 545/2010 "de concesionare a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole", nu conferă ANPA un drept de administrare, ci sunt în administrarea AMAR.

3.2. Recurenta-reclamantă Administraţia Naţională "Apele Române" a solicitat admiterea recursului şi casarea hotărârii recurate, invocând aceleaşi motive de nelegalitate ca şi recurenta-reclamantă Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa.

3.3. Recurentul-intervenient Ministerul Finanţelor prin reprezentant Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate în principal cu trimiterea cauzei spre rejudecare iar, în subsidiar, reţinerea cauzei spre rejudecare şi, pe fond, admiterea acţiunii formulate şi a cererii de intervenţie.

Recurentul-intervenient invocă aceleaşi motive de nelegalitate ca şi recurenta-reclamantă Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, în privinţa renunţării instanţei de fond la administrarea probei cu expertiza topo şi a faptului că pârâta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură nu are inclus şi dreptul de administrare privind albiile minore, malurile şi cuvetele lacurilor proprietate publică a statului.

De asemenea, se precizează normele de drept material încălcate de către prima instanţă, respectiv disp. art. 1 alin. (1) din Legea nr. 317/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 23/2008, art. 18 din Ordinul nr. 326/2007, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 şi Anexa nr. 2 din O.U.G. nr. 107/2002.

4. Cererea de renunţare la judecata recursului formulată de Administraţia Naţională "Apele Române"

La data de 05.05.2021, Administraţia Naţională "Apele Române" a formulat cerere de renunţare la judecata recursului, solicitând a se lua act de faptul că recursul a fost introdus din eroare de o persoană fără calitate procesuală activă, nefiind parte la judecarea cauzei în fond.

A susţinut că, potrivit Legii nr. 107/1996, ANAR are în subordine administraţii bazinale de apă, organizate, la nivelul districtelor de bazin hidrografic, ca instituţii publice cu personalitate juridică. Astfel, faţă de obiectul acţiunii şi principiului disponibilităţii, Administraţia Bazinală de Apă Buză-Ialomiţa are calitate procesuală activă.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a formulat întâmpinare faţă de recursurile reclamantei ABA Buză-Ialomiţa şi DGRFP Ploieşti pentru Ministerul Finanţelor, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Intimata-pârâtă A. S.A. Călăraşi a depus întâmpinare faţă de recursul ABA Buză-Ialomiţa solicitând respingerea acestuia, ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

1. Preliminar, în ceea ce priveşte cererea Administraţiei Naţională "Apele Române" de renunţare la cererea de recurs, Înalta Curte reţine că manifestarea de voinţă, în sensul de a se renunţa la judecata recursului, reprezintă o desistare, un act de dispoziţie al recurentului care nu este supus cenzurii instanţei, conform principiului disponibilităţii care guvernează procesul civil, prevăzut de art. 9 C. proc. civ.

Văzând dispoziţiile art. 406 alin. (1) C. proc. civ., în conformitate cu care se poate renunţa oricând la judecată, fie verbal în şedinţă de judecată, fie prin cerere scrisă, şi având în vedere dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., potrivit cărora judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel, Înalta Curte va lua act de cererea recurentei de renunţare la judecata recursului ANAR.

2. Cu privire la recursurile formulate de reclamanta Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa şi intervenientul Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti

Analiza motivelor de casare

Critica ce priveşte renunţarea instanţei de fond la administrarea probei cu expertiză topo, încălcarea disp. art. 22 şi disp. art. 259 teza ultimă din C. proc. civ., pot fi încadrate la motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât recurenţii nu au înţeles să precizeze în concret temeiul de drept al cererilor de recurs formulate.

Înalta Curte constată că prin încheierea de şedinţă din data de 27.01.2021 s-a reţinut lipsa raportului de expertiză dispus în cauză, nota prin care expertul a învederat dificultăţi la întocmirea lucrării, precum şi cererea acestuia de a apela la serviciile unei societăţi de cadastru, aspect asupra căruia aceeaşi instanţă se pronunţase la un termen anterior, prin respingerea solicitării.

Prin aceeaşi încheiere s-a arătat că identificarea şi măsurarea terenului nu fac obiectul cererii, iar în discuţie se pune interpretarea unei probleme de drept referitoare la dreptul de administrare al terenului ce face obiectul contractului de concesiune.

La termenul de judecată din data de 27.01.2021, părţile au lipsit dar procedura de citare a fost legal îndeplinită, iar judecătorul a pus în discuţie revenirea la administrarea probei cu expertiză.

De asemenea, se constată că s-a dispus amânarea pronunţării în cauză pentru a se depune concluzii scrise.

Dispoziţiile art. 259 teza ultimă din C. proc. civ. prevăd ca instanţa să pună în discuţia părţilor necesitatea revenirii la administrarea probei cu expertiză, judecătorul fondului a respectat prevederea legală, însă aceasta nu obligă ca, în lipsa părţilor legal citate, să se dispună efectuarea unor adrese pentru ca părţile să îşi spună punctul de vedere, iar o atare obligaţie nu există nici în virtutea disp. art. 22 C. proc. civ.

Neexistând o asemenea obligaţie, Înalta Curte reţine neîntrunirea motivelor de recurs prevăzute de disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ce permit casarea hotărârii numai în ipoteza în care au fost încălcate normele de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În ceea ce priveşte criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, în cauză, se contestă dreptul de administrare al terenurilor ce face obiectul contractului de concesiune nr. x/2003 şi nu apartenenţa acestor terenuri la domeniul public al statului.

În concret, se contestă dreptul de administrare al pârâtei Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură asupra terenurilor situate în albiile minore ale cursurilor de apă codificate din judeţul Călăraşi, ce fac obiectul contractului de concesiune şi, implicit, dreptul acestei pârâte de a încheia acest contract.

Recurenta-reclamantă şi recurentul-intervenient invocă aplicarea greşită a disp. art. 3 alin. (1) din Legea apelor nr. 37/2003 potrivit cărora, aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile minore cu lungimi mai mari de 5 Km. şi cu bazine ce depăşesc suprafaţa de 10 km., malurile şi cuvetele lacurilor, iar potrivit disp. art. .4 aliln.(2) din aceeaşi lege, apele din domeniul public se dau în administrarea Administraţiei Naţionale "Apele Române" de către autoritatea publică centrală din domeniul apelor.

Conform disp. art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 107/2002, Administraţia Naţională "Apele Române" administrează bunurile din domeniul public al statului, prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituţia României şi Leghea nr. .213/1998.

Se mai susţine că Agenţia Domeniilor Statului exercită în numele statului prerogativele dreptului de proprietate privată asupra terenurilor agricole şi terenurilor aflate permanent sub luciu de apă.

Dreptul de a concesiona terenul pe care este amplasată o amenajare piscicolă, susţin recurenţii, nu este identic şi nu se confundă cu dreptul de administrare al cuvetelor şi malurilor, astfel că menţiunea de la art. 2 lit. f) din H.G. nr. 542/2010, de concesionare a terenurilor pe care sunt amplasate amenajările piscicole, nu conferă pârâtei un drept de administrare.

Înalta Curte constată că motivele de nelegalitate invocate sunt nefondate, având în vedere că bunurile înregistrate la Ministerul Finanţelor cu nr. x şi anume, malurile şi cuvetele lacurilor de pe cursurile codificate din BH Dunăre sunt menţionate generic şi nu sunt individualizate.

În plus, terenul în discuţie este înregistrat la Ministerul Finanţelor sub nr. x, este identificat şi precizat administratorul, respectiv pârâta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură.

Se mai reţine că terenul în litigiu este aferent unei amenajări piscicole şi a fost folosit anterior anului 1989 de către A..

În anul 1990, prin H.G. nr. 1353/1990 a fost înfiinţată S.C. A. S.A., iar după apariţia O.U.G. nr. 198/1999, prin care s-a înfiinţat Agenţia Domeniilor Statului, s-a prevăzut prerogativa acesteia de a exercita în numele statului dreptul de proprietate privată, dar şi dreptul de a concesiona trenuri din domeniul public şi privat al statului, aflate în administrarea companiilor şi societăţilor naţionale din domeniul de activitate al Ministerului Agriculturii şi Administraţiei.

Aşadar, Agenţia Domeniului Statului avea competenţă să încheie contracte de concesiune şi cu privire la terenuri aparţinând domeniului public al statului, contrar celor afirmate de către recurente.

Ulterior, prin apariţia altor acte normative, respectiv Legea nr. 192/2001, modificată prin O.U.G. nr. 76/2002, Compania Naţională de Administrare a Fondului Piscicol a preluat administrarea amenajărilor piscicole proprietate publică a statului, de la Agenţia Domeniilor Statului.

Recurenţii susţin că prin H.G. nr. 196/1991 şi H.G. nr. 981/1998 s-a menţionat dreptul de administrare asupra cuvetelor lacurilor, prin Regia Autonomă Apele Române, devenită ulterior Compania Naţională Apele Române, însă aceste acte administrative prevăd că bunurile în discuţie se concesionează de către Ministerul Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului, Companiei Naţionale "Apele Române" S.A., fără să se includă în capitalul social al acesteia.

De asemenea, H.G. nr. 1045/2000, nr. 1326/2001; nr. 45/2003; nr. 2060/2004; nr. 1705/2006, au ca obiect aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului şi nu darea în administrare care trebuie să fie făcută expres, conform disp. art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 213/21998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în vigoare la acea dată.

Sunt de menţionat şi disp. art. 4 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 23/2008, potrivit cărora Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură administrează terenurile pe care sunt amplasate amenajările piscicole aparţinând domeniului public al statului, inclusiv lacurile de acumulare care au drept folosinţă unică piscicultura, prin derogare de la prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr-1047/2002 aprobată prin Legea nr. 404/2005, ce se referă la înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române".

Faţă de acestea, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă nu a făcut dovada şi nici nu a precizat în concret suprafaţa de teren pentru care pretinde că are drept de administrare, contractul de concesiune este intabulat la Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, terenul este intabulat în numele statului; în domeniul public al acestuia şi în administrarea pârâtei ANPA, iar pârâta societate comercială a obţinut prin hotărâri judecătoreşti definitive, dreptul de proprietate privind digurile, barajele şi călugării care fac parte din amenajările piscicole, de asemenea intabulate în favoarea acesteia.

Cu privire la hotărârile judecătoreşti, considerate favorabile de către recurenta-reclamantă, se constată că acestea privesc terenuri inventariate în domeniul public de interes local al unor comune şi nu au legătură cu prezenta cauză.

Faţă de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursurile vor fi respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Ia act de renunţarea la recursul formulat de Administraţia Naţională "Apele Române" împotriva sentinţei nr. 19 din 15 februarie 2021 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursurile formulate de reclamanta Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa şi de intervenienta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti în numele Ministerului Finanţelor împotriva sentinţei nr. 19 din 15 februarie 2021 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 mai 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.