EU-Funding Debt Decision Annulled and Remanded for Re-Reasoning; Appeal Unfounded

Şedinţa publică din data de 12 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 9 martie 2017, sub nr. x/2017, reclamantul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale, anularea în tot a deciziei nr. x/03.01.2017 privind soluţionarea contestaţiei administrative înregistrată la OIPOSDRU/4262/SJCSN/08.12.2016 împotriva Procesului-verbal de constatare şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.10.2016; anularea Procesului-verbal de constatare încheiat în data de 27.10.2016 prin care s-a stabilit un debit-creanţă bugetară în valoare de 3.040.4.21,52 RON + TVA neeligibilă nedeductibilă în sumă de 121.873,57 RON; constatarea faptului că decizia de soluţionare a contestaţiei nu este motivată, fiind inserată pur şi simplu contestaţia formulată de reclamant, la pct. I pag. 2-15, apoi la pct. II pag. 15-19, s-au inserat toate datele din PVC de nereguli contestat, după care, la pag. 20-21, urmează dispozitivul deciziei.

La data de 04.10.2017, reclamantul a depus la dosarul cauzei cerere modificatoare prin care a solicitat, în temeiul art. 204 C. proc. civ. şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 şi suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.10.2016, până la soluţionarea definitivă a cauzei, învederând totodată că aceeaşi pretenţie de suspendare a solicitat-o în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 în cadrul dosarului nr. x/2016 în care se află depusă, în original, şi dovada plăţii cauţiunii aferente.

Prin încheierea de şedinţă din data de 23.03.2018, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepţia autorităţii de lucru judecat invocată de pârât prin întâmpinarea la cererea modificatoare; a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare formulată de reclamant şi întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, considerentele soluţiei fiind cuprinse în încheierea respectivă.

La data de 26.10.2017, petenta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ a formulat în cauză cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantului, prin care a solicitat admiterea cererii reclamantului, astfel cum a fost formulată şi modificată.

Reclamantul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic a formulat întâmpinare la cererea de intervenţie accesorie formulată de petenta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, prin care a solicitat admiterea în principiu a cererii de intervenţie, având în vedere că intervenientul justifică un interes propriu, respectiv urmăreşte evitarea unei acţiuni ulterioare care ar putea fi declanşată împotriva sa de către reclamant, existând în sarcina acestuia un debit de 1.722.368,36 RON reprezentând cheltuielile aferente partenerului Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ care au fost declarate neeligibile.

Prin încheierea de şedinţă din data de 22.03.2018, Curtea a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie în interesul reclamantului formulată de intervenienta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2699 din 8 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti:

- a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Program Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale;

- a admis, în parte, cererea de intervenţie accesorie în interesul reclamantului formulată de intervenienta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ;

- a anulat Decizia nr x/03.01.2017 privind soluţionarea contestaţiei depusă de Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic privind proiectul x, Cod SMIS 8098, decizie emisă de pârâtul Organismul Intermediar - POSDRU - MENCŞ şi a obligat pârâtul să procedeze la soluţionarea efectivă a contestaţiei administrative a reclamantului prin decizie motivată;

- a respins în rest acţiunea reclamantului şi cererea de intervenţie accesorie, ca neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei meţionate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată, precum şi a cererii de intervenţie accesorie.

După o scurtă prezentare a contextului factual al cauzei, a ceea ce a hotărât instanţa de fond prin sentinţa recurată, citând în acest sens din considerentele sentinţei, recurenta-pârâtă arată că sunt contradictorii reţinerile instanţei de fond în sensul că în cuprinsul Deciziei de soluţionare a contestaţiei, pârâtul s-a limitat la redarea conţinutului integral al contestaţiei administrative formulate de reclamant şi a conţinutului Procesului-verbal de constatare (...) pentru ca în continuare, după o trimitere la normele legale, să procedeze la respingerea contestaţiei reclamatului, fără a expune propria analiză a criticilor concrete formulate de reclamant, cu privire la fiecare categorie de cheltuială considerată neeligibilă.

Afirmaţia instanţei că decizia de soluţionare a contestaţiei nu ar avea la bază o minimă motivare a măsurii dispuse nu este conformă cu realitatea. În acest sens, se arată că în cadrul Deciziei nr. x/03.01.2017, comisia de soluţionare a redat conţinutul integral al contestaţiei administrative (pag. 2-15), a inserat aspectele de la pct. 8 Concluziile activităţii de verificare din cadrul procesului-verbal contestat (pag. 15-19) şi a făcut precizări punctuale referitoare la aspectele invocate de beneficiar (pag. 20), prin care a sintetizat hotărârea de respingere la care a ajuns în urma analizei situaţiei. Din analiza deciziei de soluţionare rezultă în mod evident asumarea concluziilor formulate de echipa de control care a întocmit titlul de creanţă contestat.

Consideră recurenta-pârâtă că nu se poate face abstracţie de faptul că beneficiarul a depus contestaţia împotriva Procesului-verbal nr. x/27.10.2016, act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, astfel încât pentru judecarea cauzei, conform rolului activ, instanţa de fond avea obligaţia de a lua în considerare pe lângă decizia de soluţionare şi titlul de creanţă atacat, pentru a putea analiza în mod obiectiv situaţia, fapt care nu s-a întâmplat.

Totodată, susţinerile instanţei de fond sunt contradictorii, întrucât, pe de o parte, afirmă că motivele emiterii actului administrativ trebuie să se regăsească în cuprinsul acestuia sau cel puţin în cuprinsul unor alte acte administrative sau operaţiuni administrative aparţinând autorităţii emitente, astfel încât instanţa să poată realiza un control de legalitate prin raportare la motive clare şi concrete, iar pe de altă parte, susţine că în faţa instanţei de contencios administrativ controlul de legalitate se realizează de către instanţă asupra deciziei emise de pârâtă în soluţionarea contestaţiei administrative, iar nu asupra actului administrativ împotriva căruia s-a formulat contestaţia.

Arată, de asemenea, că sentinţa conţine motive străine de natura cauzei, prin prisma faptului că instanţa de fond a analizat distorsionat situaţia existentă şi nu a luat în considerare argumentele echipei de soluţionare a contestaţiei. Dacă ar fi luat în considerare inclusiv Procesul-verbal nr. x/27.10.2016, act administrativ în directă legătură cu Decizia de soluţionare nr. x/03.01.2017, instanţa de fond ar fi putut observa că titlul de creanţă întocmit în urma activităţii proprii de control cuprinde, conform art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, o descriere exhaustivă a situaţiei de fapt care a permis constatarea existenţei unei nereguli în utilizarea fondurilor europene, raportat la încălcarea dispoziţiilor naţionale şi europene şi ale contractului de finanţare, explicit indicate în cuprinsul procesului-verbal întocmit. Astfel, verificările echipei de control sunt prezentate pe larg şi, conform concluziilor reţinute, rezultă că în cazul de faţă au fost încălcate în principal prevederile Contractului de finanţare x înregistrat cu nr. x/23.12.2009 şi ale Ghidului Solicitantului - Condiţii Specifice, Cererea de propuneri proiecte nr. 55 "Educaţie mai bună pentru toţi", coroborate cu prevederile Regulamentelor europene nr. 1083/2006 respectiv nr. 1605/2002 şi ale Hotărârii Guvernului nr. 759/2007.

Potrivit jurisprudenţei constante a CJUE, producerea unor nereguli, abateri, fraude corespunde automat unui prejudiciu bugetului UE, iar statele membre au obligaţia de a solicita de la beneficiari restituirea fondurilor utilizate în mod necorespunzător, regula generală fiind ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obţinut nejustificat (Hotărârea CJUE pronunţată în cauza C-199/03 şi Concluziile avocatului general pronunţate în cauza C-465/10).

Ghidul Solicitantului anterior precizat reprezintă documentul pilon în ceea ce priveşte procesul de obţinere a fondurilor nerambursabile prin Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane. Totodată, acesta prezintă regulile pentru pregătirea, întocmirea şi depunerea proiectului, precum şi modalitatea de selecţie, aprobare şi derulare a proiectului. În concret, Ghidul Solicitantului se completează cu prevederile cadrului de reglementare european şi naţional şi cu manualele de proceduri ale autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene acordate României în perioada de programare.

În concluzie, recurenta-pârâtă susţine că sentinţa de fond conţine motive contradictorii, iar instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a normelor de drept material în momentul în care a considerat că Decizia nr. x/03.01.2017 privind soluţionarea contestaţiei depusă de CNDÎPT nu este motivată, apreciind în mod eronat că se impune anularea acesteia cu consecinţa obligării pârâtului la soluţionarea efectivă a contestaţiei administrative a reclamantului prin decizie motivată.

Referitor la admiterea în parte a cererii de intervenţie accesorie în interesul reclamantului formulată de intervenienta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, consideră că soluţia instanţei de fond este greşită şi sub acest aspect.

Arată că, în cadrul proiectului x, înainte de semnarea Contractului de finanţare nr. x/23.12.2009, doi parteneri privaţi au fost înlocuiţi, după cum urmează: ISCTE, o universitate publică din Portugalia a înlocuit Partenerul 1 - A., iar Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, un ONG românesc a înlocuit Partenerul 2 - S.C. B. S.R.L., noul Acord de parteneriat (VET/2452/10.11.2009) fiind semnat de beneficiarul CNDIPT cu noii parteneri.

Având în vedere că nu au fost identificate documente din care să rezulte faptul că cei doi parteneri nou incluşi au trecut printr-un proces de evaluare, obligaţia evaluării partenerilor fiind în sarcina CNDIPT, recurenta-pârâtă consideră că este nejustificată admiterea cererii de intervenţie accesorie în interesul reclamantului formulată de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, din moment ce este vorba despre neîndeplinirea unei obligaţii care incumbă reclamantului şi nu intervenientei.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-intervenientă Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând în esenţă susţinerile formulate în primă instanţă.

4.2. Prin notele scrise, înregistrate la dosar la data de 10 mai 2021, intimatul-reclamant Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic a invocat excepţia lipsei calităţii de reprezentare şi de reprezentant a semnatarului recursului, precum şi excepţia nulităţii recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

5. Aspecte procedurale

Motivarea Înaltei Curţi asupra excepţiilor invocate de intimatul-reclamant Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic, prin notele scrise din 10 mai 2021, se regăseşte în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în conformitate cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prealabil, se reţine că excepţia nulităţii recursului, invocată prin note scrise de intimatul-reclamant, a fost respinsă în şedinţa publică din data de 12 mai 2021, Înalta Curte apreciind că, din punct de vedere formal, susţinerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, într-adevăr, recurenta-pârâtă nu are critici vizând nelegalitatea hotărârii recurate pentru că nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, însă recursul urmează a fi analizat din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Intimatul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acţiune îndreptată împotriva Deciziei nr. x/03.01.2017, prin care pârâtul OIPOSDRU - MENCŞ a soluţionat contestaţia administrativă formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.10.2016, prin care în sarcina intimatului-reclamant s-a stabilit o creanţă bugetară în cuantum de 3.040.421,52 RON, la care se adaugă TVA neeligibilă nedeductibilă în cuantum de 121.873,57 RON, rezultată dintr-o neregulă, aşa cum este ea definită de art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, aferentă contractului de finanţare x.

Prin sentinţa recurată, prima instanţă a admis în parte, atât acţiunea formulată de reclamantul CNDÎPT, anulând Decizia nr. x/03.01.2017 şi obligând pârâtul să procedeze la soluţionarea efectivă a contestaţiei administrative a reclamantului prin decizie motivată, cât şi cererea de intervenţie accesorie în interesul reclamantului formulată de intervenienta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ.

Înalta Curte constată că este nefondată critica recurentei-pârâte subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privind greşita aplicare de către instanţa de fond a prevederilor art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, în ceea ce priveşte motivarea deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

Potrivit art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunţa prin decizie motivată cu privire la admiterea în tot sau în parte, a contestaţiei sau la respingerea ei.

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte şi în acord cu prima instanţă, Înalta Curte constată că Decizia nr. x/03.01.2017 privind soluţionarea contestaţiei nu este motivată în conformitate cu art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Aceasta nu conţine raţiunile pentru soluţia adoptată, iar comisia de soluţionare nu a efectuat propria analiză a situaţiei de fapt şi a argumentelor învederate de contestatară, preluând în parte literal cele reţinute în procesul-verbal.

Înalta Curte reţine că, în conformitate cu art. 51 alin. (2) din ordonanţa amintită, deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Rezultă că, în raport de obiectul învestirii sale, instanţa de contencios administrativ poate analiza doar criticile formulate în cadrul contestaţiei administrative îndreptate împotriva procesului-verbal (titlului de creanţă), care au fost analizate în cuprinsul deciziei de soluţionare.

Or, se observă că pârâtul nu a analizat argumentat fiecare critică de nelegalitate formulată în contestaţie cu privire la fiecare categorie de cheltuială considerată neeligibilă, neoferind un răspuns pertinent în fapt şi în drept cu privire la acestea, ci a făcut doar "precizări punctuale referitoare la aspectele invocate de beneficiar (pag. 20) prin care a sintetizat hotărârea de respingere la care a ajuns în urma analizei situaţiei", după cum menţionează chiar recurenta prin cererea de recurs (paragraful 8, pagina 4).

Pe de altă parte, faptul că organul de soluţionare a contestaţiei a fost de acord cu concluziile echipei de control, nu echivalează cu o motivare a actului.

Motivarea actului administrativ conferă acestuia transparenţă, importantă atât pentru cei vizaţi, cât şi pentru instanţa de contencios administrativ care exercită controlul de legalitate, fiind decisivă pentru a face demarcaţia între actul administrativ adoptat de autoritatea publică cu respectarea legii şi în cadrul marjei de apreciere pe care legea i-o conferă şi cel adoptat cu încălcarea legii sau prin exces de putere.

În consecinţă, motivarea actelor administrative este o condiţie de legalitate, a cărei neîndeplinire conduce la anularea respectivelor acte.

Argumentul susţinut de recurenta-pârâtă, în sensul că pentru exercitarea controlului de legalitate în cauză, esenţială este motivarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, ca act administrativ vătămător, iar nu a actului de soluţionare a contestaţiei, contravine prevederilor art. 50 alin. (1) din Ordonanţa de Urgenţă nr. 66/2011, care trasează obligaţia generală ca decizia de soluţionare a contestaţiei să fie motivată.

Chiar dacă norma în discuţie nu prescrie o anumită structură sau modalitate în care trebuie să fie redactată decizia prin care se soluţionează o contestaţie, principiile care guvernează actul administrativ sunt general valabile, indiferent de domeniul în care acest act este emis, în măsura în care nu există norme speciale aplicabile cu titlu derogator, principii pe care autoritatea emitentă trebuie să le respecte.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a anulat decizia de soluţionare, reţinând că nemotivarea actului administrativ încalcă principiile transparenţei şi imprevizibilităţii, ce trebuie respectate la emiterea actului.

Cât priveşte cealaltă critică a recurentei-pârâte subsumată aceluiaşi motiv de casare - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privind greşita aplicare de către instanţa de fond a prevederilor art. 61 C. proc. civ., în ceea ce priveşte admiterea cererii de intervenţie accesorie, Înalta Curte constată că este nefondată, de asemenea.

Potrivit art. 61 alin. (3) C. proc. civ., intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi.

În cauză, Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantului, justificându-şi interesul propriu prin aceea că urmăreşte evitarea unei acţiuni ulterioare care ar putea fi declanşată împotriva sa de către reclamant, existând în sarcina acestuia un debit de 1.722.368,36 RON reprezentând cheltuielile aferente partenerului Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ care au fost declarate neeligibile.

Prin urmare, având în vedere că natura juridică a acestei cereri este de apărare a poziţiei procesuale a părţii pentru care a fost formulată, în speţă a reclamantului, a cărui acţiune a fost admisă în parte, soluţia primei instanţe de admitere în parte a cererii de intervenţie accesorie este corectă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 2699 din 8 iunie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 mai 2021.