Territorial jurisdiction in administrative litigation: exclusive competence at defendant's seat for public authority plaintiffs under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 17 mai 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti la data de 20 aprilie 2021 sub nr. x/2021, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Beclean în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei a solicitat următoarele:

- anularea în tot a Deciziei nr. 427/28.10.2020 emisă de MLPDA - Compartimentul Soluţionare Contestaţii - Direcţia Generală POR 2014 - 2020, privind soluţionarea contestaţiei formulată împotriva Notei de neconformitate nr. x/07.07.2020 emisă de către pârâtă asupra Contractului de finanţare pentru proiectul "Centrul Cultural Liviu Rebreanu, refacere împrejmuire teren, amenajări exterioare, racorduri şi branşamente la utilităţi, reabilitare căi acces (Aleea Trandafirilor drum legătură Piaţa Mare) din oraş Beclean, judeţul Bistriţa Năsăud", cod SMIS 123131, şi:

- in principal, obligarea pârâtei la soluţionarea contestaţiei împotriva Notei de neconformitate nr. x/07.07.2020 pe fondul ei;

- în subsidiar, admiterea contestaţiei formulată împotriva Notei de neconformitate nr. x/07.07.2020, înlăturarea corecţiei procentuale de 5% (636.875,95 RON, fără TVA) din valoarea contractului aplicată, anularea actelor subsecvente emise ulterior conform prev. art. 21 alin. (29) din O.U.G. nr. 66/2011 şi obligarea pârâtei la plata acestor sume.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 5370 pronunţată la data de 24.09.2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale a instanţei, invocată din oficiu şi, în consecinţă, a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Tribunalului Bistriţa-Năsăud.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Bucureşti a reţinut, în esenţă, că din prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. a) si b) din Legea nr. 554/2004 rezultă că, în contenciosul administrativ, este dedus judecăţii raportul de drept administrativ ce se naşte între o autoritate publică şi o persoană (care se consideră) vătămată, ca regulă generală acestea fiind şi entităţile care au calitate procesuală.

In speţă, partea supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecăţii (autoritatea publică) nu este partea reclamantă (UAT oraşul Beclean), aceasta fiind beneficiara contractului de finanţare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv persoana (care se consideră) vătămată, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea 554/2004, ci partea pârâtă (Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei), ca organ de stat care, acţionând în regim de putere publică, în virtutea competenţelor legale de gestionare a fondurilor europene, a emis actul administrativ atacat (pct. 3-4 de mai sus).

Aşa fiind, în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza întâia din Legea nr. 554/2004, prevederi care atribuie competenţa exclusivă rationae loci instanţei de la sediul reclamantei, şi nu dispozitiile tezei a doua a aceluiaşi text legal.

În contenciosul administrativ, sfera noţiunii de "reclamant" este mai largă decât elementele realităţii obiective identificabile prin valorificarea termenilor utilizaţi de legiuitor în cuprinsul art. 10 alin. (3) teza întâia din Legea nr. 554/2004 (persoană fizică sau juridică de drept privat), situaţie în care devine necesară interpretarea judiciară a prevederilor art. 10 alin. (3) din Lege, pentru a aduce la lumină raţiunea textului legal în discuţie.

Aşadar, dacă prima teză a art. 10 alin. (3) din Lege stabileşte competenţa în favoarea instanţei de la domiciliul/sediul reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar administraţia [art. 2 alin. (1) lit. f) din Lege], a doua teză priveşte raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care administraţia este reclamant, competenţa fiind, din nou, stabilită printr-o normă de favoare pentru pârât.

Deşi "pârâtul" nu este definit în niciun fel în cuprinsul celei de-a doua teze, nu se poate presupune, cu temei, că textul se referă exclusiv la persoanele de drept privat, întrucât in raportul juridic de drept administrativ pot figura, ca părţi subordonate, şi persoane juridice de drept public (astfel cum este cazul în speţă).

În realitate, raţiunea stabilirii competenţei în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, susţine concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) din Lege trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situaţie scopul legii, anume protecţia suplimentară acordată părţii vulnerabile, putând fi atins.

Aşadar, interpretarea teleologic corectă a prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea este cea care asigură realizarea deplină a voinţei legiuitorului, în sensul favorizării părţii aflate într-o poziţie de inferioritate faţă de administraţie (partea supraordonată, ca autoare a actului administrativ, tipic sau asimilat, ori a faptului administrativ asimilat actului administrativ pretins vătămătoare), indiferent dacă partea subordonată este o persoană fizică sau juridică de drept privat ori o persoană juridică de drept privat asimilată unei autorităţi publice sau o persoană juridică de drept public, orice altă interpretare conducând la înfrângerea raţiunii stabilirii competenţei in favorem.

Prin urmare, a reţinut Tribunalul Bucureşti că, în cauză, calitatea de persoană juridică de drept public are relevanţă procesuală, sub aspectul stabilirii instanţei competente teritorial, doar în situaţia în care persoana în discuţie se află pe o poziţie supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecăţii, căci numai într-o astfel de situaţie pârâtul este favorizat, prin atribuirea competenţei de judecare a procesului unei instanţe aflată cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia.

În situaţia în care persoana juridică de drept public se află pe o poziţie subordonată în raportul juridic de drept material dedus judecăţii, cum este şi cazul în speţă, raţiunea celei de-a doua teze a art. 10 alin. (3) din Lege încetează să mai subziste, iar ubi cessat ratio legis, cesat lex.

Altfel spus, persoana juridică de drept public sesizează instanţa de la sediul/domiciliul pârâtului doar în situaţia în care, în raportul de drept material litigios, ocupă poziţia părţii care acţionează în regim de putere publică (autorităţii/instituţiei publice sau asimilată), ceea ce nu este cazul în speţă.

În concluzie, Tribunalul Bucureşti, văzând şi prevederile art. 123 alin. (1) şi (2) noul C. proc. civ., în baza art. 129 si art. 132 noul C. proc. civ. rap. la art. 10 alin. (3) teza întâia din Legea nr. 554/2004, a admis excepţia şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bistriţa - Năsăud, ca instanţă de contencios administrativ şi fiscal.

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat la data de 10 ianuarie 2022 pe rolul Tribunalului Bistriţa-Năsăud, sub acelaşi număr.

Hotărârea Tribunalului Bistriţa-Năsăud, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 56/2022 pronunţată la data de 17 martie 2022, Tribunalul Bistriţa-Năsăud, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis, la rândul său, excepţia necompetenţei teritoriale a instanţei, invocată de pârât şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul Bistriţa-Năsăud, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă, că, în cauză sunt aplicabile prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competenţa teritorială exclusivă de soluţionare a cauzei în favoarea instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului în ipotezele în care reclamantul este autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora, conform art. 96 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 unităţile administrativ-teritoriale fiind persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu.

A apreciat Tribunalul Bistriţa Năsăud că se impune a se sublinia că modificările aduse legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/2018 au vizat şi normele de competenţă teritorială, în scopul protejării persoanei vătămate stabilindu-se competenţa teritorială exclusivă în favoarea instanţelor în circumscripţia cărora se află domiciliul persoanei fizice sau sediul persoanei juridice de drept privat vătămate, indiferent cine este autorul cererii introductive. Potrivit reglementării anterioare, competenţa teritorială era alternativă între instanţele de la domiciliul reclamantului, respectiv cele de la sediul pârâtului.

Evident, reclamantul din litigiul în discuţie nu este o persoană de drept privat sau o persoană juridică de drept public care nu acţionează în regim de putere publică, unitatea administrativ-teritorială, beneficiară a finanţării pentru implementarea proiectului - "Centrul Cultural Liviu Rebreanu, refacere împrejmuire teren, amenajări exterioare, racorduri şi branşamente la utilităţi, reabilitare căi de acces (Aleea Trandafirilor drum legătură Piaţa Mare) din oraş Beclean, judeţul Bistriţa-Năsăud", acţionând, fără îndoială, pentru "satisfacerea unui interes legitim public".

Mai mult, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. şi cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte", ceea ce conduce la concluzia că în situaţiile nereglementate de legiuitor în mod expres sub aspectul competenţei teritoriale în conţinutul legii contenciosului administrativ, devin aplicabile prevederile C. proc. civ. care, în conţinutul art. 107, consacră ca şi regulă generală aceea a competenţei instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Astfel, în aplicarea art. 132 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Bistriţa-Năsăud, invocată în cauză, cu consecinţa declinării competenţei în favoarea Tribunalului Bucureşti, în a cărui rază teritorială se situează sediul pârâtului.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Înalta Curte, sesizată fiind cu pronunţarea regulatorului de competenţă, judecând în conformitate cu dispoziţiile art. 135 C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii, precum şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va stabili competenţa de soluţionare a prezentului litigiu în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Verificând cererea de chemare în judecată Înalta Curte constată că titularul acesteia este Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Beclean, iar, raportat la obiectul acţiunii, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, alin. (2) al acestui articol făcând trimitere la Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, calitate de pârât având Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, instanţele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la aplicabilitatea în cauză a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv cu privire la consecinţele pe care le atrage încadrarea reclamantei, ca persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanţei competente să judece cauza.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei (24.12.2019):

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.".

Conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004, autoritatea publică este " orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public."

Pe de altă parte C. civ., în art. 189, clasifică persoanele juridice în două categorii; astfel, "persoanele juridice sunt de drept public sau de drept privat". Persoanele juridice de drept public sunt: statul, autorităţile (centrale, locale, autonome), instituţiile publice, atât cele ierarhic subordonate autorităţii centrale sau locale, cât şi cele autonome, care se află sub controlul sau coordonarea guvernului, ale autorităţii locale sau ale parlamentului, unităţile administrativ-teritoriale, precum şi "operatori economici" constituiţi de stat sau de autorităţile locale ori de unităţile administrative-teritoriale.

Reclamantă în cauză este Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Beclean, persoană juridică de drept public în sensul dispoziţiilor legale anterior menţionate şi ale art. 96 din O.U.G. nr. 57/3 iulie 2019 privind Codul administrativ, care acţionează prin intermediul autorităţilor administraţie publice locale reglementate de lege.

Din reglementarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reiese că legiuitorul a avut în vedere două ipoteze şi anume: prima, în care reclamantul este o persoană fizică sau juridică de drept privat şi a doua, în care calitatea de reclamant o are o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată, textul legal neinstituind nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei reprezentându-l doar calitatea reclamantului de instituţie publică.

Reţine astfel Înalta Curte, în regulator de competenţă că, deşi, în prezenta cauză, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Beclean, acţionează în calitate de " persoană vătămată" printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, în lipsa unor menţiuni derogatorii în cuprinsul articolului 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare la calitatea autorităţii publice - de persoană vătămată printr-un act administrativ sau de persoană juridică ce acţionează în regim de putere publică, în orice împrejurare, indiferent de obiectul acţiunii judiciare, în situaţia în care o autoritate publică are calitate de reclamantă, într-o acţiune de contencios administrativ, trebuie să se adreseze instanţei de la sediul pârâtului, legiuitorul instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Astfel, câtă vreme legiuitorul nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în raport cu calitatea pârâtului, ci distincţia se face doar în funcţie de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce exced textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Cum aplicarea tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, întrucât vizează situaţia reclamanţilor persoane fizice sau juridice de drept privat, în condiţiile în care titularul cererii de chemare în judecată - Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Beclean - este o autoritate publică/persoană juridică de drept public, competenţa trebuie tranşată în raport de dispoziţiile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantului instituţie publică, fără a face distincţie între situaţiile în care instituţia publică acţionează în calitate de parte vătămată şi cele în care acţionează ca emitent al actelor atacate.

Prin urmare, în considerarea calităţii de instituţie publică a reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Beclean şi a sediului pârâtului Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei Publice (autoritate publică centrală), aflat în Bucureşti, b-dul x nr. 16,Latura Nord, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză, în fond, este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Beclean în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 mai 2022.