Competence for challenging termination of parliamentary age-limit indemnity: social security jurisdiction over statutory pension-like benefits

Şedinţa publică din data de 17 mai 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Galati la data de 14 aprilie 2021 sub nr. x/2021, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I. au solicitat în contradictoriu cu pârâţii: Parlamentul României - Camera Deputaţilor şi Secretarul General al Camerei Deputaţilor, respectiv cu Parlamentul României - Senatul şi Secretarul General al Senatului, anularea Ordinelor de încetare la plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă emise pentru fiecare dintre reclamanţi; obligarea pârâţilor la repunerea în plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 la zi, pentru fiecare dintre reclamanţi; cu cheltuieli de judecată.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Galaţi, secţia I civilă

Prin sentinţa civilă nr. 2047/2021 pronunţată 17.12.2021, Tribunalul Galaţi, secţia I civilă a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată de pârâtul Parlamentul României - Camera Deputatilor şi, în consecinţă, a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Galaţi a reţinut, în esenţă, că, prin cererea de chemare în judecată reclamanţii au solicitat anularea Ordinelor emise în luna martie 2021 de Parlamentul României- Secretarului General al Camerei Deputaţilor şi respectiv, al Senatului, criticând încetarea indemnizaţiilor pentru limită de vârstă anterior acordate prin Ordine emise în conformitate cu art. 49 din legea 96/2006.

Ordinele contestate au fost emise în temeiul Legii nr. 7/2021 pentru modificarea Legii nr. 96/2006 privind statutul deputaţilor şi senatorilor iar din dispoziţiile art. 152, 153, 154 ale Legii nr. 263/2010 privind sistemul public de asigurări sociale se desprind categoriile de pricini ce aparţin jurisdicţiei asigurărilor sociale, din care, însă, nu face parte litigiul pendinte.

A reţinut Tribunalul Galaţi că indemnizaţia prevăzută de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi senatorilor nu este identică cu vreo pensie sau alt drept de natura asigurărilor sociale, reglementate de Legea nr. 263/2010 sau de alte dispoziţii legale în acest sens, respectiv că indemnizaţiile pentru limită de vârstă ale parlamentarilor sunt gestionate de Parlament, iar Casa naţională de Pensii Publice sau Casele teritoriale de Pensii nu stabilesc şi nu achită indemnizaţiile pentru limită de vârstă ale parlamentarilor, aşa cum sunt reglementate prin Legea nr. 96/2006.

Or, potrivit art. 154 din legea 263/2010, cererile îndreptate împotriva CNPP sau împotriva caselor teritoriale de pensii, având ca obiect drepturile de pensie, indemnizaţii şi pensii de serviciu prevăzute prin legi cu caracter special, se adresează instanţei în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul.

Pe cale de consecinţă, cererile care nu sunt îndreptate împotriva CNPP sau caselor teritoriale de pensii şi care privesc indemnizaţii prevăzute de legi cu caracter special - care nu sunt gestionate de CNPP sau casele teritoriale de Pensii, nu intră în jurisdicţia asigurărilor sociale, actele juridice care produc efecte pe planul încetării indemnizaţiilor în discuţie fiind reprezentate de Ordinele emise de Secretarul General al Camerei Deputaţilor, respectiv al Senatului.

A mai reţinut Tribunalul Galaţi că Ordinele emise de Secretarul general al Camerei Deputaţilor/Senatului au natura unui act administrativ cu caracter individual în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că prezentul litigiu intră în sfera contenciosului administrativ.

Conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.

Contenciosul administrativ este definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, modificată, ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;

Dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 prevăd că litigiile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

Invocând dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, a reţinut Tribunalul Galaţi că acestea sunt aplicabile şi în ceea ce priveşte capătul de cerere privitor la repunerea în plată a drepturilor cuvenite, întrucât acesta este un capăt accesoriu de cerere, şi vizează tot aceleaşi categorii de acte emise anterior de Secretarul General Camerei Deputaţilor/Senatului, în calitatea sa de autoritate publică centrală, luând act totodată că, anterior sesizării instanţei, reclamanţii au urmat procedura prealabilă de contestare a Ordinelor, conform Legii nr. 554/2004.

În concluzie, constatând că pricina de faţă vizează un litigiu ce intră în sfera contenciosului administrativ, actele administrative atacate fiind emise de o autoritate publică centrală, Tribunalul Galaţi a admis exceptia invocată de pârâtul Parlamentul României -Camera Deputaţilor şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi.

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat la data de 11 ianuarie 2022 pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub acelaşi număr.

Hotărârea Curţii de Apel Galaţi, secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 26/2022 pronunţată la data de 22.02.2022, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis, la rândul său, excepţia necompetenţei materiale absolute a instanţei, invocată de reclamanţi şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Galaţi, secţia I civilă şi pentru conflicte de asigurări sociale.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă, că revine instanţei specializate în soluţionarea conflictelor de muncă şi asigurări sociale de la domiciliul reclamanţilor competenţa soluţionării prezentei cauze, deoarece obiectul principal al cererii îl reprezintă cererea vizând anularea ordinelor de încetare a îndemnizaţiei pentru limită de vârstă emise pentru fiecare dintre reclamanţi de către pârâţi şi obligarea pârâţilor la repunerea în plată a îndemnizaţiei pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021 pentru fiecare dintre reclamanţi.

Indemnizaţia pentru limită de vârstă cuvenită foştilor membri ai Parlamentului României, prevăzută de art. 49 din Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaţilor şi al senatorilor are caracterul unui drept la pensie, reprezentând o contraprestaţie socială acordată de lege foştilor parlamentari după împlinirea vârstei standard de pensionare, pentru activitatea desfăşurată în perioada ocupării funcţiei de demnitate publică.

Prin Expunerea de motive ce a justificat introducerea în Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaţilor şi senatorilor a art. 49 care reglementa acordarea indemnizaţiei pentru limita de vârstă, legiuitorul a asimilat ILV unui drept la pensie, reţinându-se că:

"Neavând calitatea de angajaţi, parlamentarii nu beneficiază de prevederile art. 10 din Codul muncii. Prin urmare, indemnizaţia de parlamentar conform Legii nr. 96/2006 nu reprezintă salariu fi la aceasta nu se adaugă sporurile prevăzute de legislaţia muncii, afectând astfel valoarea punctului de pensie.

(...) acordarea dreptului la indemnizaţie pentru limita de vârstă apare ca o necesitate ce îşi are esenţa în statutul de parlamentar care impune anumite criterii specifice activităţii îndeplinite de parlamentari, în exercitarea mandatului. Interdicţiile impuse deputaţilor şi senatorilor în exercitarea altor funcţii incompatibile cu atribuţiile ce decurg din statutul parlamentarului pe perioada exercitării mandatului similare celor impuse magistraţilor, justifică instituirea indemnizaţiei pentru limită de vârsta".

Ca atare, indemnizaţia pentru limită de vârstă are un caracter mixt (substitutiv si compensatoriu), pe de-o parte în considerarea încetării veniturilor salariale ca urmare a ocupării unei funcţii de demnitate publică, iar pe de altă parte, în considerarea numeroaselor restricţii şi incompatibilităţi impuse pe perioada mandatului, restricţii stabilite fie prin Legea nr. 96/2006, fie prin legi speciale (de ex.. Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, etc.).

Totodată, întrucât indemnizaţia pentru limită de vârstă se suportă din bugetul statului, prin bugetele Senatului şi Camerei Deputaţilor şi se acordă doar pentru parlamentarii care îndeplinesc condiţiile vârstei standard de pensionare stabilite de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice şi doar de la data încetării mandatului, natura juridică a acesteia fiind mai apropiată de dreptul la pensie.

Mai reţine Curtea de Apel Galaşi că legiuitorul însuşi a calificat în mod expres indemnizaţia pentru limită de vârstă ca fiind o "pensie de serviciu", O.U.G. nr. 59/2017 privind modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu referindu-se şi la indemnizaţia pentru limită de vârstă acordată în temeiul dispoziţiilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, prin urmare, fiind inclusă în categoria drepturilor de asigurări sociale, contestaţiile formulate în legătură cu refuzul acordării acestei prestaţii sociale sunt de competenţa secţiilor civile ale tribunalelor, completului specializat de dreptul muncii şl asigurări sociale, în temeiul dispoziţiilor art. 139 din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii coroborat cu cele ale art. 152 şi 153 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul public de pensii.

Invocând şi Decizia RIL nr. 27/04.12.2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin care s-a reţinut că:

"în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 5 alin. (4) şi art. 9 din Legea nr. 8/2006, competenţa în soluţionarea litigiilor având ca obiect contestaţia îndreptată împotriva deciziei de încetare a plăţii indemnizaţiei prevăzute de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006, formulată de membrii uniunilor de creatori care au şi statut de pensionari din sistemul pensiilor militare de stat şi alte drepturi de asigurări sociale din domeniul apărării naţionale, ordinii publice şi securităţii naţionale revine tribunalului, în complet specializat de litigii de asigurări sociale.", precum şi dispoziţiile art. 152 din Legea 263/2010, ocnform cărora jurisdicţia asigurărilor sociale se realizează prin tribunale şi curţi de apel, dar şi dispoziţiile art. 153 lit. g) din acelaşi act normativ, ce stabilesc că tribunalele soluţionează în primă instanţă litigiile privind deciziile de pensionare emise de casele teritoriale de pensii, văzând, deopotrivă, că reclamanţii au domiciliul în municipiul Galaţi, Curtea de Apel Galaţi a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de reclamanţi şi, pe cale de consecinţă, a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Tribunalului Galaţi, secţia civilă şi de conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Analizând prezentul conflict negativ de competenţă, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalului Galaţi, secţia I civilă (cauze privind conflictele de muncă şi asigurări sociale), pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Aspectul care a generat prezentul conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, din perspectiva obiectului cauzei deduse judecăţii şi în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanţii nu a învestit instanţa cu o contestaţie ce vizează exerciţiul mandatului de deputat/senator, aşadar cu un raport juridic de natură constituţională, ci au solicitat anularea ordinelor de încetare la plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă emise pentru fiecare dintre aceştia şi obligarea pârâţilor la repunerea în plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 la zi, pentru fiecare dintre reclamanţi.

Astfel, Tribunalul Galaţi, secţia I civilă a apreciat că Ordinele emise de Secretarul General al Camerei Deputaţilor, respectiv de Secretarul General al Senatului, reprezintă acte administrative cu caracter individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel încât litigiul intră în sfera contenciosului administrativ.

În schimb, Curtea de Apel Galaţi a reţinut că, fiind incluse în categoria drepturilor de asigurări sociale, contestaţiile formulate în legătură cu refuzul acordării prestaţiilor sociale solicitate de reclamanţi sunt de competenţa tribunalelor, complete specializate de dreptul muncii şi asigurări sociale, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii, coroborate cu prevederile art. 152 şi art. 153 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul public de pensii.

În regulator de competenţă constată Înalta Curte că reclamanţii au dedus judecăţii o acţiune în anularea Ordinelor de încetare a plăţii indemnizaţiei pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021, emise pentru fiecare dintre aceştia, şi obligarea pârâţilor la repunerea în plată a indemnizaţiei pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021, la zi.

În fapt, au arătat că au exercitat o funcţie de demnitate publică în Parlamentul României şi că, odată cu încetarea mandatului de deputat/senator şi îndeplinirea condiţiilor legale cu privire la vârsta de pensionare, au dobândit dreptul la indemnizaţia pentru limită de vârstă, astfel cum este prevăzută la art. 49 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor.

Aşadar, se reţine că reclamanţii nu au învestit instanţa cu o contestaţie ce vizează exerciţiul mandatului de deputat sau senator, ci au solicitat anularea ordinelor prin care s-a dispus încetarea plăţii indemnizaţiei pentru limită de vârstă, astfel încât, pentru stabilirea competenţei de soluţionare a cauzei este important a se clarifica natura indemnizaţiei pentru limită de vârstă din ordinele contestate.

În speţă este de observat faptul că, deşi sunt emise de o autoritate publică, ordinele contestate nu sunt emise în regim de putere publică, pentru a fi calificate ca fiind acte administrative ce pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ.

De asemenea, calitatea emitentului ordinelor de respingere a cererilor de acordare a indemnizaţiei nu este de natură a atrage de plano competenţa instanţei de contencios administrativ, întrucât o astfel de competenţă specială intervine doar în cazurile şi în condiţiile în mod expres prevăzute de legiuitor.

În plus, se observă că norma specială reglementată de Legea nr. 96/2006 nu face trimitere la legea contenciosului administrativ.

Ca urmare, Înalta Curte constată că litigiul pendinte este unul de asigurări sociale, întrucât reclamanţii au supus controlului instanţei de judecată modalitatea în care emitenţii ordinelor au aplicat prevederile referitoare la stabilirea pensiilor din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor.

Faptul că indemnizaţia pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale rezultă şi din dispoziţiile art. 3 alin. (5) din Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nr. 1/2016 de aprobare a Normelor Metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor republicată, potrivit cărora: "Deputaţii şi senatorii care au valorificat perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcţionarului public parlamentar, republicată cu modificările şi completările ulterioare, nu pot valorifica aceleaşi perioade de mandat şi pentru a solicita indemnizaţia pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006 republicată".

Ca atare, perioadele de mandat de parlamentar se valorificau, fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie pentru stabilirea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006.

Or, împrejurarea că legiuitorul a recunoscut deputaţilor şi senatorilor posibilitatea de a valorifica perioadele de mandate fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie la stabilirea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006, conduce la concluzia că indemnizaţia pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale.

Pe de altă parte, potrivit dispoziţiilor art. 49 alin. (1) din Legea nr. 96/2006, deputaţii şi senatorii care îndeplineau condiţiile vârstei standard de pensionare sau ale vârstei standard reduse, prevăzute de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aveau dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizaţie pentru limită de vârstă, dacă nu erau realeşi pentru un nou mandat, data de la care se acorda un astfel de drept fiind, conform dispoziţiilor alin. (2) al aceluiaşi articol, cea a acordării drepturilor de pensie pentru limită de vârstă, dar nu mai devreme de data încetării mandatului aflat în derulare.

Astfel cum rezultă din dispoziţiile anterior citate, indemnizaţia cuvenită deputaţilor şi senatorilor pentru limita de vârstă era asimilată, sub imperiul prevederilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, drepturilor de asigurări sociale, fiind datorată şi, totodată, condiţionată de data la care titularilor acestei indemnizaţii li se acordau drepturile de pensie pentru limită de vârstă.

Un argument suplimentar în susţinerea opiniei potrivit căreia indemnizaţia pentru limită de vârstă are o natură juridică asemănătoare cu cea a unei pensii de serviciu, îl constituie şi faptul că persoanele alese în funcţie de demnitate publică au fost excluse din categoria funcţionarilor publici, conform art. 382 lit. e) din Codul administrativ, rezultând astfel fără putinţă de tăgadă că această indemnizaţie se încadrează în categoria drepturilor asimilate asigurărilor sociale.

De altfel, legiuitorul însuşi a calificat indemnizaţia pentru limită de vârstă ca fiind o "pensie de serviciu", în contextul în care, prin prevederile O.U.G. nr. 59/2017 privind modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu, a reglementat în cuprinsul art. VI, la fel ca în ipoteza altor drepturi privind pensiile speciale, modificările normative aduse modului de determinare a indemnizaţiei prevăzute de art. 49 din Legea nr. 96/2006.

În acest context, întrucât competenţa de soluţionare a cauzei trebuie determinată prin raportare la natura concretă a indemnizaţiei pentru limită de vârstă, faptul că un astfel de demers de încetare a plăţii este stabilit prin ordinele Secretarului General al Camerei Deputaţilor şi Secretarului General al Senatului, nu este în măsură a atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, deoarece, în planul litigiilor de asigurări sociale nu este relevantă natura actului prin care se concretizează aceste drepturi, ci conţinutul acestuia.

Cu alte cuvinte, având în vedere că obiectul litigiului îl constituie drepturile de pensie ale reclamanţilor, care au exercitat o funcţie de demnitate publică în Parlamentul României, şi ţinând cont că nu există reglementări speciale sub acest aspect, competenţa de soluţionare a cauzei este reglementată de prevederile Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.

În plus, aşa cum s-a arătat în precedent, faptul că actele contestate au fost emise de o autoritate publică nu atrage incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 deoarece nu au fost emise în regim de putere publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Totodată, raportat la natura raporturilor juridice deduse controlului judecătoresc, numai instanţele prin intermediul cărora se realizează jurisdicţia asigurărilor sociale pot aprecia asupra legalităţii actului dedus judecăţii.

Pe cale de consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 152 din Legea nr. 263/2010 potrivit cărora "jurisdicţia asigurărilor sociale se realizează prin tribunale şi curţi de apel" şi a prevederilor art. 95 din C. proc. civ., litigiul va fi soluţionat în primă instanţă de tribunal, în complet specializat de asigurări sociale.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Pentru considerentele expuse, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Galaţi, secţia I civilă (cauze privind conflictele de muncă şi asigurări sociale).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa materială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I. în contradictoriu cu pârâţii Parlamentul României - Camera Deputaţilor, Secretarul General al Camerei Deputaţilor, Parlamentul României - Senatul, Secretarul General al Senatului în favoarea Tribunalului Galaţi, secţia I civilă (cauze privind conflictele de muncă şi asigurări sociale).

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 mai 2022.