Jurisdictional competence for age-limit indemnity claims: Social insurance vs. administrative litigation classification

Şedinţa publică din data de 17 mai 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Tribunalului Alba la data de 28 aprilie 2021 sub nr. x/2021, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Parlamentul României - Senatul şi Parlamentul României - Secretariatul General al Senatului a solicitat următoarele:

- anularea Ordinului nr. 353/02.03.2021 privind încetarea plăţii indemnizaţiei pentru încetarea plăţii indemnizaţiei pentru limita de vârstă acordată în baza Legii nr. 96/2006;

- obligarea pârâtei la repunerea în plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 până la zi şi în continuare;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Alba, secţia I civilă

Prin sentinţa nr. 3123/2021 pronunţată la data de 15.12.2021, Tribunalul Alba, secţia I civilă a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată din oficiu şi, în consecinţă, a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Alba-Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Alba a reţinut, în esenţă, că cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. are ca obiect principal anularea Ordinului nr. 353/2.03.2021 emis de Senatul României prin care s-a dispus, începând cu data de 27.02.2021, încetarea plăţii indemnizaţiei pentru limită de vârstă care i-a fost acordată în baza Legii nr. 96/2006.

Conform dispoziţiilor art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ordinul contestat are natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual, iar în ceea ce priveşte drepturilor asupra cărora s-a dispus prin acest ordin, acestea nu sunt drepturi de asigurări sociale - deoarece nu se circumscriu Legii nr. 263/2010, respectiv Legii nr. 127/2019, nu se stabilesc prin decizie a casei teritoriale de pensii şi nici nu se achită din bugetul asigurărilor sociale de stat - şi nu au nici natura unui salarial care să se circumscrie prevederilor art. 269 din Codul Muncii, fiind o recompensă bănească acordată prin lege, persoanelor care au avut calitate de parlamentar.

În consecinţă, având în vedere dispoziţile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reţinând caracterul de ordine publică al acestei norme, precum şi împrejurarea că domiciliul reclamantului este în Alba Iulia, va admite excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Alba, secţia I civilă şi va declina competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată în favoarea Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat la data de 18 februarie 2022 pe rolul Curţii de Apel Alba-Iulia, sub acelaşi număr.

Hotărârea Curţii de Apel Alba-Iulia

Prin sentinţa nr. 50/2022 pronunţată la data de 07.03.2022, Curtea de Apel Alba-Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis, la rândul său, excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată de reclamant şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Alba, secţia I civilă.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Alba-Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă, că, în speţă este vorba despre un litigiu de asigurări sociale, indemnizaţia reclamantului având un caracter mixt (substitutiv si compensatoriu), pe de-o parte în considerarea încetării veniturilor salariale ca urmare a ocupării unei funcţii de demnitate publică, iar pe de altă parte, în considerarea restricţiilor şi incompatibilităţi impuse pe perioada mandatului, restricţii stabilite fie prin Legea nr. 96/2006, fie prin legi speciale, respectiv Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat.

Faptul că prezentul litigiu este unul de asigurări sociale rezultă şi prin raportare la următoarele aspecte:

- indemnizaţia are caracterul unui drept asimilat de legiuitor dreptului la pensie, reprezentând o contraprestaţie socială acordată de lege foştilor parlamentari după împlinirea vârstei standard de pensionare, pentru activitatea desfăşurată în perioada ocupării funcţiei de demnitate publică;

- indemnizaţia are un caracter accesoriu în raport cu pensia pentru limită de vârstă, dreptul dedus judecăţii urmează să aibă un regim juridic similar dreptului principal - "accesorium sequitur principale

- prin sfera relaţiilor sociale reglementate de aceste ordine, domeniul în care ele acţionează este cel al asigurărilor sociale, ca drept accesoriu dreptului la pensie, şi nu domeniul administrativ în general.

Mai mult, în materia pensiilor, deşi decizia de pensie pentru limită de vârstă prezintă caracteristicile unui act administrativ, competenţa de soluţionare a litigiilor referitoare la pensii aparţine secţiei speciale/completului specializat de litigii de asigurări speciale, aşa cum apreciem că se impune, pentru identitate de raţiune, şi în acest caz.

Astfel, cât timp prin ordinul emis sunt încălcate drepturi specifice raporturilor de asigurări sociale, dată fiind inclusiv natura acestor drepturi şi condiţionarea acordării indemnizaţiei de existenţa unei decizii de pensionare, este evident că raportul juridic dedus judecăţii este un raport specific dreptului asigurărilor sociale, independent de calitatea părţilor litigante.

În acest caz, a reţinut Curtea de Apel Alba Iulia că sunt pe deplin aplicabile considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din Decizia RIL nr. 27/04.12.2017 care a reţinut, printre altele, următoarele:

"Dacă, în ceea ce priveşte litigiile având ca obiect respingerea cererii de acordare a indemnizaţiei prevăzute de Legea nr. 8/2006, competenţa funcţională de soluţionare a acestora revine, potrivit ort. 5 alin. (4) din Legea nr. 8/2006, instanţei de contencios administrativ, nu aceeaşi este situaţia litigiilor având ca obiect încetarea plătii indemnizaţiei, care sunt supuse prevederilor jurisdicţiei asigurărilor sociale, aşa cum art. 9 din Legea nr. 8/2006 prevede în mod expres (s.n.) (...)

Cât priveşte calitatea emitentului deciziei de încetare a plătii indemnizaţiei de institutie/autoritate publică, a apreciat Curtea de Apel Alba Iulia că aceasta nu este de natură a atrage de plano competenta instanţei de contencios administrativ, întrucât o atare competentă specială intervine doar în cazurile si condiţiile expres prevăzute de legiuitor (s.n.). (...)

Prin urmare, în condiţiile existentei unui act normativ special, care reglementează o anumită competentă materială, emiterea unei decizii de către o institutie/autoritate publică nu determină competenta instanţei de contencios administrativ, prin prisma caracterului de act administrativ si în funcţie de rangul autorităţii publice emitente. Astfel, având în vedere că nu există norme speciale care să atragă competenţa secţiei de contencios administrativ, a reţinut că trebuie aplicat dreptul comun în materie, şi anume jurisdicţia asigurărilor sociale."

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Analizând prezentul conflict negativ de competenţă, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalul Alba Iulia, secţia I civilă, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Aspectul care a generat prezentul conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, din perspectiva obiectului cauzei deduse judecăţii şi în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul nu a învestit instanţa cu o contestaţie ce vizează exerciţiul mandatului de senator, aşadar cu un raport juridic de natură constituţională, ci au solicitat anularea ordinului de încetare la plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă şi obligarea pârâţilor la repunerea în plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 până la zi şi în continuare.

Astfel, Tribunalul Alba, secţia I civilă a apreciat că ordinul contestat are natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel încât litigiul intră în sfera contenciosului administrativ.

În schimb, Curtea de Apel Alba Iulia a reţinut că, atâta timp cât prin ordinul emis sunt încălcate drepturi specifice raporturilor de asigurări sociale, dată fiind inclusiv natura acestor drepturi şi condiţionarea acordării indemnizaţiei de existenţa unei decizii de pensionare, este evident că raportul juridic dedus judecăţii este un raport specific dreptului asigurărilor sociale, independent de calitatea părţilor litigante.

În regulator de competenţă constată Înalta Curte că reclamantul a dedus judecăţii o acţiune în anularea Ordinului de încetare a plăţii indemnizaţiei pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021 şi obligarea pârâţilor la repunerea în plată a indemnizaţiei pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021, la zi şi în continuare.

În fapt, a susţinut reclamantul că a exercitat o funcţie de demnitate publică în Parlamentul României şi că, odată cu încetarea mandatului de senator şi îndeplinirea condiţiilor legale cu privire la vârsta de pensionare, a dobândit dreptul la indemnizaţia pentru limită de vârstă, astfel cum este prevăzută la art. 49 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor.

Aşadar, se reţine că reclamantul nu a învestit instanţa cu o contestaţie ce vizează exerciţiul mandatului de senator, ci a solicitat anularea ordinului prin care s-a dispus încetarea plăţii indemnizaţiei pentru limită de vârstă, astfel încât, pentru stabilirea competenţei de soluţionare a cauzei este important a se clarifica natura indemnizaţiei pentru limită de vârstă din ordinul contestat.

În speţă este de observat faptul că, deşi este emis de o autoritate publică, ordinul contestat nu este emis în regim de putere publică, pentru a fi calificat ca fiind act administrativ ce poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ.

De asemenea, calitatea emitentului ordinului de respingere a cererii de acordare a indemnizaţiei nu este de natură a atrage de plano competenţa instanţei de contencios administrativ, întrucât o astfel de competenţă specială intervine doar în cazurile şi în condiţiile în mod expres prevăzute de legiuitor.

În plus, se observă că norma specială reglementată de Legea nr. 96/2006 nu face trimitere la legea contenciosului administrativ.

Ca urmare, Înalta Curte constată că litigiul pendinte este unul de asigurări sociale, întrucât reclamantul a supus controlului instanţei de judecată modalitatea în care emitenţii ordinului au aplicat prevederile referitoare la stabilirea pensiilor din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor.

Faptul că indemnizaţia pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale rezultă şi din dispoziţiile art. 3 alin. (5) din Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nr. 1/2016 de aprobare a Normelor Metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor republicată, potrivit cărora: "Deputaţii şi senatorii care au valorificat perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcţionarului public parlamentar, republicată cu modificările şi completările ulterioare, nu pot valorifica aceleaşi perioade de mandat şi pentru a solicita indemnizaţia pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006 republicată".

Ca atare, perioadele de mandat de parlamentar se valorificau, fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie pentru stabilirea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006.

Or, împrejurarea că legiuitorul a recunoscut deputaţilor şi senatorilor posibilitatea de a valorifica perioadele de mandate fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie la stabilirea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006, conduce la concluzia că indemnizaţia pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale.

Pe de altă parte, potrivit dispoziţiilor art. 49 alin. (1) din Legea nr. 96/2006, deputaţii şi senatorii care îndeplineau condiţiile vârstei standard de pensionare sau ale vârstei standard reduse, prevăzute de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aveau dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizaţie pentru limită de vârstă, dacă nu erau realeşi pentru un nou mandat, data de la care se acorda un astfel de drept fiind, conform dispoziţiilor alin. (2) al aceluiaşi articol, cea a acordării drepturilor de pensie pentru limită de vârstă, dar nu mai devreme de data încetării mandatului aflat în derulare.

Astfel cum rezultă din dispoziţiile anterior citate, indemnizaţia cuvenită deputaţilor şi senatorilor pentru limita de vârstă era asimilată, sub imperiul prevederilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, drepturilor de asigurări sociale, fiind datorată şi, totodată, condiţionată de data la care titularilor acestei indemnizaţii li se acordau drepturile de pensie pentru limită de vârstă.

Un argument suplimentar în susţinerea opiniei potrivit căreia indemnizaţia pentru limită de vârstă are o natură juridică asemănătoare cu cea a unei pensii de serviciu, îl constituie şi faptul că persoanele alese în funcţie de demnitate publică au fost excluse din categoria funcţionarilor publici, conform art. 382 lit. e) din Codul administrativ, rezultând astfel fără putinţă de tăgadă că această indemnizaţie se încadrează în categoria drepturilor asimilate asigurărilor sociale.

De altfel, legiuitorul însuşi a calificat indemnizaţia pentru limită de vârstă ca fiind o "pensie de serviciu", în contextul în care, prin prevederile O.U.G. nr. 59/2017 privind modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu, a reglementat în cuprinsul art. VI, la fel ca în ipoteza altor drepturi privind pensiile speciale, modificările normative aduse modului de determinare a indemnizaţiei prevăzute de art. 49 din Legea nr. 96/2006.

În acest context, întrucât competenţa de soluţionare a cauzei trebuie determinată prin raportare la natura concretă a indemnizaţiei pentru limită de vârstă, faptul că un astfel de demers de încetare a plăţii este stabilit prin ordinul Secretarului General al Senatului, nu este în măsură a atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, deoarece, în planul litigiilor de asigurări sociale nu este relevantă natura actului prin care se concretizează aceste drepturi, ci conţinutul acestuia.

Cu alte cuvinte, având în vedere că obiectul litigiului îl constituie dreptul de pensie al reclamantului, care a exercitat o funcţie de demnitate publică în Parlamentul României, şi ţinând cont că nu există reglementări speciale sub acest aspect, competenţa de soluţionare a cauzei este reglementată de prevederile Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.

În plus, aşa cum s-a arătat în precedent, faptul că actele contestate au fost emise de o autoritate publică nu atrage incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 deoarece nu au fost emise în regim de putere publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Totodată, raportat la natura raporturilor juridice deduse controlului judecătoresc, numai instanţele prin intermediul cărora se realizează jurisdicţia asigurărilor sociale pot aprecia asupra legalităţii actului dedus judecăţii.

Pe cale de consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 152 din Legea nr. 263/2010 potrivit cărora "jurisdicţia asigurărilor sociale se realizează prin tribunale şi curţi de apel" şi a prevederilor art. 95 din C. proc. civ., litigiul va fi soluţionat în primă instanţă de tribunal, în complet specializat de asigurări sociale.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Pentru considerentele expuse, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Alba Iulia, secţia I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa materială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Parlamentul României - Senatul şi Parlamentul României - Secretariatul General al Senatului, în favoarea Tribunalului Alba Iulia, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 mai 2022.