Suspendation of proceedings pending CJUE preliminary ruling on sanction proportionality illegitimately applied where underlying dispute concerns only legality of incompatibility finding

Şedinţa publică din data de 12 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 09 mai 2017, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat repunerea în termenul legal de formulare a contestaţiei şi anularea Raportului de evaluare nr. x/10.04.2017.

Prin sentinţa civilă nr. 7692/15.12.2017, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 21 februarie 2018.

Prin sentinţa civilă nr. 2941 din 21 iunie 2018, în primul ciclu procesual, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de repunere în termenul de formulare a contestaţiei, ca nefondată şi a respins contestaţia formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca tardiv formulată.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Prin decizia nr. 1033 din 18 februarie 2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2941 din 21 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, dosarul fiind înregistrat în cel de al doilea ciclu procesual cu nr. x/2017*.

2. Cererea de suspendare a judecării cauzei

Prin cererea depusă în şedinţă publică la termenul de judecată din data de 10 septembrie 2021, reclamantul A. a solicitat, în temeiul art. 413 alin. (1)1 şi (2) din C. proc. civ., suspendarea judecării cauzei, având în vedere sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei decizii referitoare la întrebările preliminare adresate de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. x/2019.

3. Încheierea de suspendare a judecării cauzei

Prin încheierea din 13 septembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche a suspendat judecarea cauzei până la soluţionarea cauzei C-40/21 aflată pe rolul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, invocând dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 13 septembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea încheierii atacate şi trimiterea cauzei instanţei de fond în vederea continuării judecăţii.

În motivarea recursului, pârâta a susţinut, în esenţă, că încheierea atacată este nemotivată, atâta vreme cât din cuprinsul acesteia nu rezultă considerentele pentru care instanţa a apreciat că există similitudine între cauza ce face obiectul dosarului nr. x/2019 al Curţii de Apel Timişoara şi prezenta cauză, respectiv să fie prezentate motivele pentru care dezlegarea cererii de chemare în judecată depinde de răspunsul pe care instanţa europeană îl va da întrebărilor preliminare cu care a fost sesizată.

Recurenta a învederat că lipsa motivării încheierii recurate îngreunează analiza de legalitate a acestei horărâri, instanţa de control judiciar neputând examina în ce măsură este îndeplinită condiţia legăturii dintre soluţia ce urmează a fi pronunţată de instanţa europeană şi soluţia ce urmează a fi pronunţată în cauză, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) şi ale art. 233 alin. (1) lit. j) din C. proc. civ.

Totodată, recurenta a susţinut că încheierea recurată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 413 alin. (1) pct. 1 indice 1 din C. proc. civ., în condiţiile în care Agenţia Naţională de Integritate întocmeşte rapoarte care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată, sau după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Prin Raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate nu se dispune aplicarea de sancţiuni sau interdicţii, ci doar sesizează organele competente în vederea declanşării procedurii disciplinare.

În această situaţie, cererea de trimitere preliminară formulată privind principiul proporţionalităţii pedepselor, nu are nicio relevanţă în prezenta cauză, deoarece potrivit prevederilor Legii nr. 176/2010 prin raportul de evaluare nu sunt aplicate sancţiuni sau interdicţii persoanei evaluate.

Principiul proporţionalităţii pedepselor care presupune ca orice măsură luată de o autoritate publică care afectează drepturile indivizilor trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp cea mai rezonabilă, poate fi pus în discuţie doar la momentul când autoritatea competentă, potrivit prevederilor art. 26 din Legea nr. 176/2010 dispune aplicarea unor sancţiuni ca urmare a rămânerii definitive a prezentului raport de evaluare.

Aşadar, recurenta-pârâtă a concluzionat că decizia preliminară care urmează a fi pronunţată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene asupra întrebărilor preliminare, având ca obiect respectarea caracterului proporţional al sancţiunilor prevăzute de lege, nu poate avea nicio înrâurire asupra soluţiei ce se va da în prezenta cauză, care priveşte respectarea regimului incompatibilităţilor de către intimatul-reclamant.

5. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul a susţinut, pe de o parte, că încheierea recurată este motivată, iar pe de altă parte, a arătat că în cazul rămânerii definitive a raportului de evaluare, i se vor aplica sancţiunile prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 şi anume interdicţia de a ocupa timp de 3 ani orice funcţii alese, astfel încât este necesară o analiză pe tărâmul art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, din perspectiva principiului proporţionalităţii.

Există un interes concret al reclamantului de a evita aplicarea acestei interdicţii, dacă este contrară principiului proporţionalităţii, în condiţiile în care această sancţiune se va aplica automat, în temeiul legii, din momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare. Reclamantului i se va produce un prejudiciu cu o dublă componentă, una de natură materială, constând în veniturile salariale dobândite în temeiul funcţiei publice şi una privitoare la prejudiciul de imagine, care-i va afecta iremediabil imaginea publică şi reputaţia, prejudiciu greu reparabil. Totodată, reclamantului i-ar fi interzisă candidatura pentru eventuale funcţii publice.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi încheierea recurată, în raport cu motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este fondat, pentru următoarele considerente:

Suspendarea judecării prezentei cauze a fost dispusă de instanţa de fond în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ., potrivit căruia instanţa poate suspenda judecata când, într-o cauză similară, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară.

Fiind în prezenţa unui caz de suspendare facultativă, este necesar ca din încheierea atacată să rezulte considerentele pentru care instanţa a apreciat că există similitudine între cauza ce face obiectul dosarului nr. x/2019 al Curţii de Apel Timişoara şi prezenta cauză, respectiv să fie prezentate motivele pentru care dezlegarea cererii de chemare în judecată depinde de răspunsul pe care instanţa europeană îl va da întrebărilor preliminare cu care a fost sesizată. Or, încheierea din 13 septembrie 2021 nu cuprinde considerentele pe care se întemeiază, Curtea de Apel Bucureşti rezumându-se la a enumera întrebările preliminare adresate Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în dosarul nr. x/2019 al Curţii de Apel Timişoara, concluzionând apoi că în cauză ar fi aspecte identice, fără a indica raţionamentul logico-juridic pe care se întemeiază soluţia de temporizare a cursului judecăţii.

Art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că:

"(1) Hotărârea va cuprinde: … b)…motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat susţinerile părţilor".

Aceleaşi exigenţe de motivare sunt impuse şi în cazul încheierilor, prin art. 233 alin. (1) lit. j) din C. proc. civ., care prevede că încheierea de şedinţă va cuprinde, între alte elemente obligatorii, "soluţia dată şi măsurile luate de instanţă, cu arătarea motivelor, în fapt şi în drept".

Confirmând şi întărind acest caracter imperativ, legiuitorul a reglementat un motiv de nelegalitate distinct al hotărârii judecătoreşti, prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., şi anume:

"când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii".

Importanţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost subliniată şi în jurisprudenţa europeană, fiind considerată un aspect al garanţiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (par. 30 şi 34 din Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunţată în cauza Albina c. România, par. 30 din Hotărârea din data de 01 iunie 2010, pronunţată în cauza Dumitru c. România).

Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a dispus suspendarea judecării cauzei, pronunţând, formal, o soluţie cu privire la cererea reclamantului, considerentele încheierii (sau mai bine zis lipsa lor) nu respectă exigenţele unei motivări corespunzătoare şi nu oferă certitudinea analizării efective a cauzei, neîntrunind rigorile art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi constituind motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Totodată, lipsa motivării încheierii îngreunează analiza de legalitate a acestei hotărâri, instanţa de control judiciar neputând examina în ce măsură este îndeplinită condiţia legăturii dintre soluţia ce urmează a fi pronunţată de instanţa europeană şi soluţia ce urmează a fi pronunţată în cauză.

Examinând cererea de suspendare formulată de reclamantul A., prin raportare la cererea de chemare în judecată ce face obiectul cauzei şi la întrebările preliminare cu care CJUE a fost sesizată de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. x/2019, Înalta Curte constată că, în cauză, nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ., astfel încât instanţa de fond a dispus în mod nelegal suspendarea judecării cauzei.

Astfel, pentru ca decizia pronunţată ca urmare a sesizării adresate CJUE să influenţeze soluţia ce va fi pronunţată în cauză, este necesar ca acţiunea să cuprindă aspecte de nelegalitate similare celor care fac obiectul întrebărilor adresate instanţei europene.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/10.04.2017, prin care s-a reţinut starea de incompatibilitate în care s-a aflat în perioada 18 martie 2014 - 26 septembrie 2016, prin deţinerea şi exercitarea concomitentă a funcţiei de viceprimar al comunei Brebu, judeţul Caraş-Severin şi a calităţii de comerciant persoană fizică. Pe de altă parte, întrebările preliminare vizează aplicarea principiului proporţionalităţii pedepselor, prevăzut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (primele două întrebări), în contextul art. 15 şi art. 47 din Cartă (cea de-a treia întrebare), în referire la sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă de 3 ani, în cazul constatării conflictului de interese.

Aşadar, întrebările preliminare vizează proporţionalitatea sancţiunilor suportate de persoana cu privire la care s-a constat un incident de integritate, iar nu legalitatea raportului de evaluare. Incidenţa măsurii prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 intervine ulterior stabilirii legalităţii raportului de evaluare, fiind condiţionată de rămânerea definitivă a acestui act administrativ, după parcurgerea procedurii judiciare de contestare a concluziilor sale. În cauză, instanţa de fond nu este învestită cu analiza de legalitate a măsurii aplicate reclamantului, privind interdicţia de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă de 3 ani, ci cu verificarea concluziilor raportului de evaluare, din perspectiva cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 176/2010, astfel încât răspunsul CJUE la întrebările preliminare referitoare la respectarea caracterului proporţional al sancţiunilor prevăzute de lege nu are aptitudinea de a lămuri chestiunea litigioasă dedusă judecăţii a existenţei sau nu a stării de incompatibilitate reţinută în sarcina reclamantului.

De altfel, reclamantul are la dispoziţie mijloace procedurale de valorificare ulterioară a deciziei ce va fi pronunţată de CJUE, în măsura în care hotărârea judecătorească ce va fi pronunţată în prezenta cauză va confirma existenţa stării de incompatibilitate.

Având în vedere toate aceste motive, Înalta Curte constată că măsura de suspendare a judecării cauzei nu este conformă cu dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ., iar încălcarea regulilor procedurale care permit temporizarea cursului judecăţii nu poate fi îndreptată decât prin desfiinţarea încheierii recurate, cu consecinţa reluării judecării cauzei în faţa instanţei de fond.

Pentru aceste motive, constatând incidenţa motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa încheierea recurată şi va trimite cauza instanţei de fond în vederea continuării judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva încheierii de şedinţă din 13 septembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche.

Casează încheierea recurată şi trimite cauza instanţei de fond în vederea continuării judecăţii.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 mai 2022.