Territorial competence in EU fund litigation: public institution plaintiff must sue at defendant authority’s domicile

Şedinţa publică din data de 11 mai 2022

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamantul Municipiul Făgăraş, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional, a solicitat anularea Deciziei nr. 104/27.04.2021 privind soluţionarea contestaţiei formulate de UAT Municipiul Făgăraş, anularea Notei de neconformitate nr. x/09.03.2021 şi a Notei de informare din data de 09.03.2021 şi rambursarea sumelor declarate neeligibile ca urmare a aspectelor semnalate în Nota de neconformitate nr. x/09.03.2021.

Prin sentinţa civilă nr. 343/27.01.2022 Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a declinat cauza în favoarea Tribunalului Braşov.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Bucureşti a reţinut că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 " Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

De asemenea, tribunalul a reţinut că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ noţiunea de autoritate publică este definită ca fiind "orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică."

Conform art. 2 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 66/2011 autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene sunt definite ca fiind autorităţile de management în cadrul programelor finanţate din instrumente structurale, de coeziune, din Fondul European pentru Pescuit, din fondurile europene structurale şi de investiţii, din Fondul european pentru ajutorarea persoanelor defavorizate, din fonduri aferente Instrumentului de asistenţă pentru preaderare, autorităţile care asigură gestionarea Instrumentului european de vecinătate şi parteneriat ENPI, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură în cadrul programelor de finanţare a politicii agricole comune pentru perioadele de programare 2007-2013 şi 2014-2020, agenţiile de implementare - inclusiv Ministerul Fondurilor Europene - în cadrul programelor PHARE, Ministerul Fondurilor Europene în cadrul Facilităţii Schengen, al Facilităţii de tranziţie, al Mecanismului financiar SEE 2004-2009, cu excepţia proiectelor delegate, operatorii de program în cadrul Mecanismului financiar SEE 2009-2014 şi al Mecanismului financiar norvegian 2009-2014, autorităţile naţionale responsabile de participarea României la alte programe finanţate din fonduri europene, structurile de control de prim nivel pentru programele de cooperare teritorială europeană şi autorităţile care asigură gestionarea Fondului de Solidaritate al Uniunii Europene - FSEU;" şi conform art. 2 alin. (1) lit. g) din acelaşi act normativ beneficiar - orice persoană fizică sau juridică de drept public ori privat, aşa cum este aceasta definită pentru fiecare program în reglementările europene incidente şi documentele programului respectiv şi care este fie direct sau indirect parte în contractul/acordul/decizia/ordinul de finanţare finanţat integral sau parţial din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora ori, după caz, din fonduri provenite de la alţi donatori publici internaţionali, fie persoană fizică sau juridică îndreptăţită să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenţii ori ajutoare care sunt finanţate din instrumentele de finanţare a politicii agricole comune, în conformitate cu prevederile legale naţionale şi/sau comunitare în vigoare".

Din analiza prevederilor citate, instanţa a constatat că în contenciosul administrativ este dedus judecăţii raportul de drept administrativ ce se naşte într-o autoritate publică şi o persoană vătămată, ca regulă generală acestea fiind şi persoanele cu calitate procesuală.

Aplicând dispoziţiile legale situaţiei de fapt existente în prezenta cauză, instanţa a constatat că potrivit contractului încheiat între reclamantă şi pârât, părţi sunt beneficiarul Municipiul Făgăraş şi Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei.

Având în vedere ansamblul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 instanţa a constatat că în raportul de drept administrativ dedus judecăţii nu Municipiul Făgăraş are calitatea de autoritate publică în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, acesta fiind beneficiarul contractului de finanţare, ci Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei este organul de stat care acţionează în regim de putere publică, iar în virtutea competenţei legale, de gestionare a fondurilor europene a şi emis actele administrative care sunt contestate în prezenta cauză, Municipiul Făgăraş având, în speţă, calitatea de persoană vătămată.

Or, în raport de prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa a constatat că, în speţă, nu autoritatea publică are calitatea de reclamant, ci o are pe aceea de pârât, astfel că sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza I, respectiv competentă este instanţa de la sediul reclamantului, întrucât conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011 beneficiar poate fi atât o persoană de drept public cât şi o persoană de drept privat.

Prin urmare, având în vedere că prin Legea nr. 212/2018 care a modificat Legea nr. 554/2004, a fost instituită o competenţă teritorială exclusivă de la care părţile nu pot deroga, pentru considerentele anterior expuse, instanţa a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Braşov - SCAF.

2. A doua instanţă învestită.

Cauza a fost înregistrată la data de 23.02.2022 pe rolul Tribunalului Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub acelaşi nr. x/2021.

Prin sentinţa civilă nr. 287/CA din data de 05.04.2022, Tribunalul Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Braşov, invocată de instanţă din oficiu şi a dispus declinarea competentei de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Municipiul Făgăraş, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Braşov a reţinut că potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 212/2018 de la data de 02.08.2018, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Alin. (3) din acelaşi act normativ prevede că reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

În cauză, reclamantul Municipiul Făgăraş a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune întemeiată pe dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 104/27.04.2021 privind soluţionarea contestaţiei formulate de UAT Municipiul Făgăraş, anularea Notei de neconformitate nr. x/09.03.2021 şi a Notei de informare din data de 09.03.2021 şi rambursarea sumelor declarate neeligibile ca urmare a aspectelor semnalate în Nota de neconformitate nr. x/09.03.2021.

Tribunalul Braşov a avut în vedere că reclamantul Municipiul Făgăraş are calitatea de instituţie publică, potrivit art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, care include în această sintagmă comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.

De asemenea, a reţinut că legiuitorul a instituit o competenţă teritorială exclusivă, stabilind că, în situaţia în care reclamantul din cauză are calitatea de instituţie publică, acesta se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speţă pârâtul având sediul în municipiul Bucureşti. Norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu instituie nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei reprezentându-l calitatea reclamantului de instituţie publică.

Deşi în prezenta cauză reclamantul acţionează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, s-a apreciat că, în lipsa unor distincţii în textul de lege care reglementează competenţa, în situaţia în care o instituţie publică are calitatea de reclamantă într-o acţiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanţei de la sediul sau domiciliul pârâtului, dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Prin urmare, în considerarea calităţii de instituţie publică a reclamantului Municipiul Făgăraş şi a locului situării sediului pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Tribunalul Braşov a apreciat că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză, în fond, este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti, astfel ca a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Constatând ivit conflictul negativ de competenţă, în temeiul art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Curtea a sesizat Înalta Curte cu soluţionarea conflictului.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reţine că, în cauză, reclamantul Municipiul Făgăraş a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune întemeiată pe dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 104/27.04.2021 privind soluţionarea contestaţiei formulate de UAT Municipiul Făgăraş, anularea Notei de neconformitate nr. x/09.03.2021 şi a Notei de informare din data de 09.03.2021 şi rambursarea sumelor declarate neeligibile ca urmare a aspectelor semnalate în Nota de neconformitate nr. x/09.03.2021.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă este aceea de interpretare a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care instituie o competenţă materială în raport de calitatea reclamantului dacă este o persoană fizică sau juridică de drept privat ori autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora.

Potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 212/2018 de la data de 02.08.2018, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ prevede că reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Din interpretarea acestor dispoziţii legale şi în raport de petitul cererii deduse judecăţii rezultă că, în prezenta cauză, reclamantul acţionează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, precum şi în lipsa unor distincţii în textul de lege care reglementează competenţa, în mod corect a reţinut Tribunalul Braşov că, în situaţia în care o instituţie publică are calitatea de reclamant într-o acţiune în contencios administrativ, acesta trebuie să se adreseze instanţei de la sediul sau domiciliul pârâtului.

În acest context, având în vedere că sediul pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei se află în municipiul Bucureşti, respectiv în raza teritorială a Tribunalului Bucureşti, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză, în fond, este Tribunalul Bucureşti.

4. Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Faţă de considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa soluţionării cauzei în primă instanţă în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Municipiul Făgăraş şi pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei-Direcţia Generală Programul Operaţional Regional în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2022.