Statute of limitations for administrative contract damages: start date tied to final annulment ruling rather than conciliation minute

Şedinţa publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/19.10.2020, reclamanta societatea cu răspundere limitata A., în contradictoriu cu Consiliul Local Tulcea - Direcţia de Întreţinere şi Administrare Patrimoniu şi U.A.T. mun. Tulcea, prin primar, a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună să se preia, în conformitate cu prevederile Legii nr. 219/1998, modificată prin O.U.G. nr. 54//2006, raportat la Cap. IV, art. 52, cu proces-verbal de predare-primire: terenurile de pământ concesionate, în suprafaţă de 1366 mp, pentru lot x, respectiv 2216 mp, pentru lot x, astfel cum sunt precizate în procesele-verbale de primire anexă la contractele de concesiune nr. x/08.05.2008 şi nr. y/11.09.2008, anulate prin sentinţa civilă nr. 352/2019 a Curţii de Apel Constanta, respectiv bunurile proprii ale concesionarului, constând în totalitatea mijloacelor de producţie achiziţionate şi edificate pe terenurile concesionate, bunuri care au fost realizate pe perioada desfăşurării contractelor de concesiune menţionate mai sus şi au fost realizate conform obligaţiilor şi pentru îndeplinirea obiectivului contractului de prestări servicii şi depozitare, cu impunerea, autorizarea şi exploatarea lor, pe perioada 2008-2020.

Reclamanta a arătat că terenurile respective au fost predate iniţial la cotele din planul de situaţie, însă au rămas îngropate, respectiv pentru lotul x la o adâncime medie de 3,7 m, iar pentru lotul x la o adâncime medie de 2,7 m, prin lucrări de ameliorare teren în vederea scoaterii din zona inundabilă, operaţiune ce a fost impusă de concedent, pentru autorizarea construcţiilor care s-au edificat, potrivit cerinţelor PUZ aprobat prin HCL nr. 2/2007.

A arătat că bunuri concesionarului au fost achiziţionate, edificate în anii 2008-2012, exploatate parţial până în data 30 septembrie 2010 când, odată cu închiderea în totalitate a aşa-zisei strada x, de către concedent, în colaborare cu Poliţia municipiului Tulcea, utilizarea lor în scopul productiv fiind aproape nulă.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 24/CA din data de 05 februarie 2021, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei UAT Tulcea, în ce priveşte primul capăt de cerere; a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune al reclamantei şi a respins acţiunea în contencios administrativ promovată de reclamanta societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local Tulcea - Direcţia de Întreţinere şi Administrare Patrimoniu şi Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Tulcea, prin primar, ca prescrisă, respectiv pentru lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtei UAT Tulcea, în ce priveşte primul capăt de cerere. A dispus restituirea către reclamantă a taxei de timbru în cuantum de 300 RON, plătită conform chitanţei nr. x/16.10.2020.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 24/CA din data de 05 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L..

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se arată că în mod greşit a reţinut instanţa de fond că dreptul la acţiune al reclamantei este prescris, motivat de momentul la care a fost cunoscută întinderea pagubei, respectiv data rămânerii definitive a deciziei civile nr. 352/11.03.2019 a Curţii de Apel Constanţa, când de fapt potrivit art. 19 alin. (2) şi alin. (2) indice I raportat la art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ "Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2) din Lege, care prevede că "pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz".

În acest context, termenul de un an curge de la data de 02.03.2020 data înregistrării minutei întâlnirii din 27.02.2020 dintre părţi, respectiv reprezentanţii Consiliului Local Tulcea prin DIAP Tulcea şi reprezentantul reclamantei, deşi această minută nu reprezintă proces-verbal de finalizare a concilierii, dar, în conformitate cu conţinutul acesteia Consiliul Local Tulcea prin DIAP confirmă că decizia de conciliere o poate lua numai printr-o hotărâre a consiliului local, deci concilierea nu este de competenţa ei, adică a reprezentanţilor DIAP Tulcea întruniţi.

În susţinerea acestor motive arată că, spre deosebire de dreptul comun unde prescripţia începe să curgă la data când se naşte dreptul la acţiune (art. 7 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958), adică de la data la care dreptul subiectiv ori interesul legitim este încălcat, în materia contenciosului administrativ, prescripţia începe să curgă de la data când dreptul la acţiune poate fi exercitat [...] b) începutul prescripţiei dreptului la acţiune, precedat de efectuarea plângerii prealabile. În acest caz, prescripţia începe să curgă de la: [...] data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii în cazul contractelor administrative (art. II alin. (1), lit. e) din Legea nr. 554/2004).

În acest context trebuie verificat potrivit art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, modul legal în care s-a produs concilierea şi data încheierii acesteia (finalizată sau nu în totalitate) "Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile C. proc. civ. fiind aplicabile în mod corespunzător. Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative trebui făcută în termen de 6 luni. În acest caz plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care începe să curgă: d) de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariţiei oricărei alte cauze care atrage stingerea obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului".

În cazul de faţă curgerea celor 6 luni pentru procedura prealabilă a început la data de 11.03.2019 data la care conform deciziei civile nr. 352/2019 Curtea de Apel Constanţa a dispus anularea contractelor, acesta fiind momentul cunoaşterii pagubei.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 indice 1 din Legea nr. 554/2004 "în cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluţionare a plângerii prealabile, termenul prevăzut la alin. (1) curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluţionare după caz, dacă a expirat termenul prevăzut la alin. (2)."

Un motiv de întrerupere a termenului este faptul că, ulterior întocmirii minutei din data de 02.03.2020 la nivel naţional şi internaţional au luat o mare amploare cazurile de infecţie cu coronavirusul SARS-CoV-2, astfel că recurenta-reclamantă a fost informată pe cale telefonică că nu s-a luat şi nici nu se va lua nicio decizie, mai mult, la nivel naţional s-a instituit starea de urgenţă potrivit Decretului Preşedintelui României nr. 195/16.03.2020 privind instituirea stării de urgenţă, astfel că atât legal cât şi practic concilierea a fost suspendată timp de 2 luni, respectiv pe toată perioada stării de urgenţă.

Potrivit Decretului nr. 195/16.03.2020 privind instituirea stării de urgenţă, pe perioada stării de urgenţă se suspendă prescripţia pe toată durata stării de urgenţă, prin art. 41 din Anexa 1 la Decret s-a stabilit că "prescripţiile şi termenele de decădere de orice fel nu încep să curgă, iar dacă au început să curgă, se suspendă".

În materia contractelor administrative intervine (i) obligativitatea efectuării procedurii prealabile şi (ii) exercitarea acţiunii în instanţă condiţionat şi prin raportare la momentul concilierii.

Sintetizând motivele de recurs, recurenta-reclamantă susţine următoarea concluzie:

i) Momentul în care reclamanta A. S.R.L. a cunoscut întinderea pagubei este reprezentată de pronunţarea deciziei civile nr. 352/2019 respectiv data de 11.03.2019;

ii) În raport de acest moment reclamanta a respectat termenul de prescripţie de 6 luni pentru a proceda la convocarea pârâtei la conciliere la data de 08.04.2019 aşa cum rezultă din adresa din 15.04.2019 a CL Tulcea prin DI AP, procedură obligatorie în materie de contracte administrative;

iii) În raport de data încheierii procesului-verbal de conciliere, respectiv MINUTA din 27.02.2020, comunicată în data de 02.03.2020, reclamanta a sesizat instanţa de judecată la data de 19.10.2020 înăuntrul termenului de un an la care face trimitere dispoziţiile art. 19 alin. (2) din legea contenciosului administrativ (un an de la 02.03.2020).

Faţă de aceste considerente, recurenta-reclamantă solicită admiterea în parte a recursului, să se constate că cererea de chemare în judecată a fost introdusă în termenul legal de prescripţie potrivit disp. art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi pe cale de consecinţă, trimiterea dosarului la instanţa de fond pentru judecarea cererii.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Direcţia de Întreţinere şi Administrare Patrimoniu Tulcea a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Tulcea a depus note scrise prin care a solicit respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 22 noiembrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 11 mai 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat obligarea pârâţilor să predea, cu proces-verbal de predare-primire: terenurile de pământ concesionate, în suprafaţă de 1366 mp, pentru lot x, respectiv 2216 mp, pentru lot x, astfel cum sunt precizate în procesele-verbale de primire anexă la contractele de concesiune nr. x/08.05.2008 şi nr. y/11.09.2008, anulate prin sentinţa civilă nr. 352/2019 a Curţii de Apel Constanta, respectiv bunurile proprii ale concesionarului, constând în totalitatea mijloacelor de producţie achiziţionate şi edificate pe terenurile concesionate, bunuri care au fost realizate pe perioada desfăşurării contractelor de concesiune menţionate mai sus şi au fost realizate conform obligaţiilor şi pentru îndeplinirea obiectivului contractului de prestări servicii şi depozitare, cu impunerea, autorizarea şi exploatarea lor, pe perioada 2008-2020.

Prima instanţă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune al reclamantei şi a respins acţiunea în contencios administrativ promovată de reclamanta societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local Tulcea - Direcţia de Întreţinere şi Administrare Patrimoniu şi Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Tulcea, prin primar, ca prescrisă, respectiv pentru lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtei UAT Tulcea, în ce priveşte primul capăt de cerere, reţinând în esenţă că, înregistrarea cererii de chemare în judecată la data de 19.10.2020, pe rolul Curţii de Apel Constanţa, s-a făcut cu depăşirea termenului de 1 an prevăzut de dispoziţiile art. 19, raportat la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, prin motivele de recurs se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. potrivit cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Sub acest aspect se invocă interpretarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Conform dispoziţiilor art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "(l) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)".

Potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Din conţinutul acestor dispoziţii legale rezultă fără putinţă de tăgadă că termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire, în cazul în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, iar cererea se adresează instanţei de contencios administrativ competente în termen de un an de la acea dată.

Înalta Curte constată că de fapt, prin invocarea faptului că "pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1) dar nu mai târziu de un an de la data încheierii procesului-verbal de conciliere ce a avut loc la data de 02.03.2020" recurenta-reclamantă încearcă să se prevaleze de o interpretare proprie a dispoziţiilor art. 19 alin. (2) şi alin. (2)1 din Legea nr. 554/2004, ceea ce nu este în concordanţă cu opinia instanţei de recurs.

Astfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că termenul de prescripţie a început să curgă de la momentul rămânerii definitive a deciziei civile nr. 352/2019 a Curţii de Apel Constanţa, respectiv 11.03.2019, dată la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei şi s-a împlinit la data de 11.03.2020, iar înregistrarea cererii de chemare în judecată la data de 19.10.2020 s-a făcut cu depăşirea termenului de 1 an prevăzut de dispoziţiile art. 19, raportat la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că pentru promovarea cererii de chemare în judecată nu are relevanţă data la care a fost întocmită minuta de conciliere dintre părţile litigante, respectiv data de 02.03.2020, precum şi faptul că recurenta-reclamantă nu se poate prevala de starea de urgenţă decretată pe teritoriul României, instituită prin Decretul nr. 195/16.03.2020 pentru o perioadă de 2 luni, în raport de care s-ar fi putut suspenda prescripţiile şi termenele de decădere de orice fel, având în vedere că în cazul în care operează suspendarea termenului de prescripţie aceasta înseamnă practic îngheţarea termenului, iar după încetarea stării de urgenţă, prescripţia îşi reia cursul, socotindu-se pentru împlinirea termenului şi timpul scurs înainte de suspendare.

În acest context, Înalta Curte constată că motivele de recurs nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 24/CA din 5 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2022.