Constitutional referral ordered for Court of Accounts regulation challenged in audit dispute

Şedinţa publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, la data de 18.01.2021, reclamantul Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, în temeiul pct. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi din 29.05.2014, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, a solicitat:

1. Anularea încheierii nr. 4/10.03.2020 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României. prin care s-a soluţionat contestaţia CNSC nr. 4626/06.02.2020 promovată împotriva deciziei nr. 1/20.01.2020 emise de Curtea de Conturi, Departamentul VIII;

2. Anularea deciziei nr. 1/20.01.2020 emise de Curtea de Conturi. Departamentul VIII, şi admiterea în totalitate a contestaţiei CNSC nr. 4626/06.02.2020 respectiv:

a) anularea măsurii dispuse la pct. l din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind "suspendarea procedurii de acordare a veniturilor salariate ale membrilor CNSC - consilieri de soluţionare a contestaţiilor din domeniul achiziţiilor publice, rezultată din aplicarea combinată a prevederilor legale aferente celor două regimuri juridice funcţiei publice şi funcţiei de demnitate publică şi asigurarea conformităţii cu prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (referitoare la art. 28 alin. (2) care prevede stabilirea salariilor de bază prin asimilare cu funcţiile şi salariile de bază prevăzute în anexele la legea cadru şi aplicabile categoriei de personal respective, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice)";

b) anularea măsurii dispuse la pct. 2 din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind "reîncadrarea membrilor Consiliului National de Soluţionare a Contestaţiilor (consilieri de soluţionare a contestaţiilor în domeniul achiziţiilor publice) corespunzător funcţiei publice specifice de funcţionar public cu statut special, stabilirea şi acordarea veniturilor salariale în concordanţă cu dispoziţiile din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările si completările ulterioare".

c) anularea măsurii dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind "efectuarea prin compartimentul de audit public intern al CNSC a unei misiuni de audit financiar având ca obiect stabilirea, recuperarea şi virarea la bugetul de stat a sumelor acordate necuvenit personalului CNSC, rezultate din calcularea eronată a indemnizaţiilor aferente concediilor medicale şi concediilor de odihnă care au avut drept bază de calcul drepturile salariale acordate în luna ianuarie 2018 şi

d) anularea măsurii dispuse la pct. 4 din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind efectuarea prin compartimentul de audit public intern a unei acţiuni de verificare având ca obiect stabilirea sumelor acordate necuvenit, rezultate din calcularea eronată a drepturilor salariale achitate personalului care în anul 2018 a îndeplinit condiţiile de avansare în tranşe de vechime superioară, recuperarea şi virarea la bugetul de stat a sumelor decontate nelegal şi/sau a penalităţilor de întârziere aferente".

3. Suspendarea în integralitate a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României prin Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII, în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin cererea completatoare a cererii de chemare în judecată, depusă la data de 5.06.2020, reclamantul a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

2. Încheierea primei instanţe pronunţată asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale

Prin încheierea din data de 15.11.2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

3. Cererea de recurs.

Împotriva încheierii din data de 15.11.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2020, a declarat recurs reclamantul Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, având în vedere că prin cererea completatoare a cererii de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/03.06.2020, Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor prin reprezentant legal a motivat sub aspectul neconstituţionalităţii, că prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 încalcă dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. l) şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, în măsura în care se consideră că deleagă plenului Curţii de Conturi posibilitatea de a reglementa definiţia auditului de conformitate, una dintre cele trei forme de audit prin care se asigură, conform standardelor internaţionale de audit, realizarea funcţiei de control de către Curtea de Conturi.

Cu titlul de jurisprudenţă, fără a avea o înrâurire directă asupra art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 din perspectiva art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, s-a făcut trimitere la Decizia nr. 1094/2008 că delegarea competenţei de reglementare a organizării activităţii specifice şi a valorificării actelor emise de Curtea de Conturi nu reprezintă o încălcare a art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie în măsura în care regulamentul "conţine reglementări emise numai în limitele impuse de legea organică şi în executarea acesteia".

Prin urmare, în principiu, dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 sunt constituţionale, dar numai cu condiţia ca delegarea competenţei de reglementare să fie limitată la detalierea conceptelor şi atribuţiilor reglementate prin Legea nr. 94/1992.

Soluţia Curţii este, în mod evident, în acord cu prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 care stabilesc că "Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă" şi ale art. 77 din Legea nr. 24/2000, "Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului." În sensul că actele normative date în executarea unei legi nu trebuie să depăşească limitele şi normele care le ordonă sunt şi prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Or, delegarea atribuţiei de reglementare a conceptului fundamental de audit de conformitate, care reprezintă una dintre formele auditului public extern conform Standardelor de audit A., depăşeşte limitele instituite de art. 4 alin. (3) şi art. 77 din Legea nr. 24/2000 şi confirmate de Curtea Constituţională în Decizia nr. 1094/2008, încălcând dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. i) din Constituţie.

În acelaşi timp, art. 11 alin. (2) nu îndeplineşte condiţiile de calitate a legii din perspectiva respectării regulilor de tehnică legislativă reglementate prin art. 4 alin. (3) şi art. 77 din Legea nr. 24/2000, aspect care, în practica constantă a Curţii Constituţionale, constituie o încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţia României.

Dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie sunt încălcate din perspectiva lipsei accesibilităţii şi predictibilităţii cadrului legislativ aplicabil atribuţiilor esenţiale a Curţii de Conturi, în condiţiile incertitudinii generate de delegarea neconstituţională a atribuţiei de reglementare a atribuţiei esenţiale de efectuare a auditului de conformitate chiar către autoritatea competentă să efectueze acest control printr-un simplu act administrativ normativ care s-a concretizat în situaţia confuză a reglementării atribuţiilor aceleiaşi entităţi esenţiale a statului parţial prin lege organică, iar parţial prin act administrativ normativ.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea încheierii atacate şi rejudecând, admiterea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 31 ianuarie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 11 mai 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând încheierea atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursul, pentru următoarele considerente:

Recurentul-reclamant a solicitat instanţei de contencios administrativ şi fiscal sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând, în esenţă, că reclamantul contestă acte administrative emise pentru valorificarea abaterilor de la legalitate şi regularitate constatate în urma unei misiuni de audit financiar, respectiv încheierea nr. 4/10.03.2020 şi Decizia nr. 1/20.01.2020 emise de către Curtea de Conturi şi nu Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi (B.). Mai mult, din modul cum este invocată excepţia de neconstituţionalitate, Curtea de Apel a constatat că, de fapt, reclamantul critică nelegalitatea B., ca act administrativ normativ, prin raportare la un text de lege, aspect care nu poate reprezenta o problemă de neconstituţionalitate.

Nu în ultimul rând, s-a reţinut că în cuprinsul cererii introductive, reclamantul nu aduce nicio critică prin prisma excepţiei de neconstituţionalitate invocate, iar în cererea completatoare prin care s-a invocat excepţia, se aduc critici actelor administrative contestate având în vedere auditul financiar şi nu auditul de conformitate efectuat de Curtea de Conturi.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Prin motivele de recurs se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. potrivit cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Sub acest aspect se invocă interpretarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

În cauza de faţă este incident acest motiv de recurs, având în vedere că interpretarea pe care a dat-o prima instanţă dispoziţiilor legale este greşită.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată:

"(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.

(2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi, sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă.

(3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale."

Din interpretarea logico-juridică a prevederilor art. 29 alin. (1), (2) şi (3) al Legii nr. 47/1992 rezultă că pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate trebuie îndeplinite următoarele condiţii, în mod cumulativ:

- excepţia să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial;

- excepţia să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare;

- norma vizată de excepţie sa aibă legătură cu soluţionarea cauzei şi să nu fi fost constatată ca fiind neconstituţională printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

În ceea ce priveşte sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, recurentul-reclamant a susţinut că aceste dispoziţii încalcă dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. l) şi art. 1 alin. (5) din Constituţie în măsura în care se consideră că deleagă plenului Curţii de Conturi posibilitatea de a reglementa definiţia auditului de conformitate, una dintre cele trei forme de audit prin care se asigură, conform standardelor internaţionale de audit, realizarea funcţiei de control de către Curtea de Conturi.

Astfel, conform dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 "Organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi."

Potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie "Prin lege organică se reglementează: organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi".

Prima instanţă a reţinut că, în principiu, dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 sunt constituţionale, dar numai cu condiţia ca delegarea competenţei de reglementare să fie limitată la detalierea conceptelor şi atribuţiilor reglementate prin Legea nr. 94/1992.

Înalta Curte constată că, deşi prima instanţă a reţinut că Legea nr. 94/1992 nu reglementează toate cele trei forme ale auditului public extern, precum şi faptul că auditul de conformitate este definit şi detaliat doar prin Regulamentul din 29 mai 2014 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, în mod greşit a considerat că excepţia de neconstituţionalitate nu îndeplineşte condiţiile cerute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 întrucât textul de lege a cărui neconstituţionalitate este invocată, prin prisma interpretării date prevederilor respective, nu are legătură cu soluţionarea cauzei.

Or, recurentul-reclamant a susţinut că dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, ar fi neconstituţionale întrucât prin Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi (B.), adoptat în temeiul său, se reglementează o activitate a Curţii de Conturi care nu se regăseşte reglementată în Legea nr. 94/1992, republicată, respectiv auditul de conformitate.

Concret, actele administrative contestate - Încheierea nr. 4/10.03.2020 şi Decizia nr. 1/20.01.2020 au fost emise pentru valorificarea abaterilor de la legalitate şi regularitate constatate în urma unei misiuni de audit financiar, de către Curtea de Conturi, iar conceptul de audit de conformitate se concentrează asupra faptului dacă entitatea respectă legile statutare, legile locale, regulile interne şi deciziile organizaţiei, după cum se aplică sau nu.

În acest context, Înalta Curte constată că cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, ridicată în cauza de faţă îndeplineşte condiţiile cerute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, întrucât textul de lege a cărui neconstituţionalitate este invocată de recurentul-reclamant are legătură cu soluţionarea cauzei.

De asemenea, Înalta Curte constată că este îndeplinită şi condiţia privitoare la nedeclararea neconstituţionalităţii acestui text de lege, printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale, toate considerentele expuse conducând la soluţia de admitere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Opinia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal referitoare la excepţia de neconstituţionalitate invocată

Înalta Curte consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, nu sunt în contradicţie cu dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. l) şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, în sensul invocat de recurentul-reclamant având în vedere că Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi din 29.05.2014 a fost adoptat în temeiul acestor prevederi.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Faţă de considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul şi prin raportare la condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, va admite cererea formulată de recurentul-reclamant şi va sesiza Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor împotriva încheierii din 15 noiembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea recurată şi rejudecând:

Admite cererea formulată de reclamantul Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.

Dispune sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2022.